خطای نابخشودنی
سیاستگذاری اقتضایی چه آسیبی به توسعه صادرات وارد کرد؟
می‌توان مدعی شد که اقتصاد ایران طی چند دهه گذشته، بزرگ‌ترین آزمایشگاه زنده‌ای بوده که بشر لااقل در دوره معاصر به خود دیده اما از پس تمام این آزمون و خطاهای پرهزینه، برون‌دادی که بتواند سطح قابل قبولی از مطالبات گروه‌های غالبی از جامعه را پاسخ دهد، در آن قابل مشاهده نیست. تکرار مکرر خطاهای کشنده در اقتصاد ایران و فرافکنی بی‌پایان متولیان آن در وانهادن مسوولیت رفتارهای خود به عوامل موهوم، فضایی را رقم زده که سطح اعتبار سیاستگذاری کلان، به شکل خطرناکی نزول یافته است.
اضافه کنیم؛ اقتصاد ایران طی ۴۰ سال گذشته، رابطه پرفراز و نشیبی با اقتصاد جهانی داشته است. عمده‌ترین دروازه اقتصاد ایران به تجارت جهانی، نفت بوده که ایران با دارا بودن حدود ۱۲ درصد از منابع نفت و ۱۶ درصد از منابع گاز، یکی از بزرگ‌ترین بازارهای سرمایه‌گذاری بالقوه نفتی در دنیا به شمار می‌رود. مع‌الوصف، سیاست‌های کلان استراتژیک به‌کار گرفته‌شده، موجب شده است که دروازه تجارت خارجی ایران چندان گشوده نباشد و هر از‌چندگاهی نیز، با بخش‌نامه‌ها و دستورات مصلحتی و اقتضایی، اندک بازارهایی که با تلاش فعالان اقتصادی و با کمترین سطح حمایت دولت به دست آمده‌اند نیز، از کف بروند. این بیان کوتاه و مجملی است از وضعیت اقتصاد ایران در روزهایی که سپری می‌کنیم.
آن‌سو اما؛ اصولاً نمی‌توان متوقع بود که یک جامعه به رشد، رفاه و توسعه پایدار دست یابد اما سیاستگذاری و از یک منظر بالاتر، پارادایم مشخص، باثبات و تئوریزه‌شده‌ای را در دستور کار خود قرار ندهد. توسعه، رفاه، روابط تجاری و سیاسی، به شدت تحت تاثیر پارادایم مرکزی و سیاستگذاری‌های دولت‌هاست چه دولت‌ها، به ویژه در کشورهای در حال توسعه عملاً به فعال مایشاء در کلیه امور و جنبه‌های زیست جوامع بدل شده‌اند. در نتیجه، هر نوع سوگیری دولت‌ها، آثار مثبت و منفی بسیاری بر شاکله و ساخت زیست‌بوم اجتماعی و به تبع آن، رشد و توسعه جوامع بر جای می‌گذارد. تجارب کشورهای مختلف در نیمه دوم قرن بیستم که به تولد غول‌های اقتصادی و اقتصادهای نوظهور منتهی شد، یک شاهد قدرتمند بر این مدعاست. بررسی سیر تاریخی نشان می‌دهد که دولت‌های این کشورها، کلیدی‌ترین نقش را در این سیر بر عهده گرفته‌اند و میزان موفقیت آنها نیز به میزانی که از عهده اجرای درست، کارا و به موقع آن برآمده‌اند، به شدت وابسته است. در واقع، نیمه دوم قرن بیستم، شاهد فرآیندی بوده است که در آن، سوگیری‌های سیاستگذاری دولتی، هر جا مدون و باثبات بوده‌اند، جامعه نیز در بستر این سیاستگذاری‌ها، امروز در حال چیدن ثمرات رفاهی آن است.
بررسی تجارب این کشورها نشان می‌دهد سیاستگذاری اقتصادی و نتایج فعلی آن، محصول یک فرآیند یکپارچه، سازگار و باثباتی است که برآیند نیروهای درون آن، یک هدف معنی‌دار و تعریف‌شده را دنبال می‌کنند، آن هدف هم چیزی نیست جز ایجاد فضا و محیط کسب‌وکار مناسب، باثبات، قانونمند و قابل پیش‌بینی برای انواع بازیگران عرصه اقتصاد در بخش‌های مختلف و از آن میان به شکل ویژه، حوزه صادرات و بازارهای صادراتی چراکه در دنیای پررقابت امروز، کمترین غفلت، می‌تواند خسارات شخصی و ملی غیرقابل جبرانی را برای اقتصاد هر کشوری به بار آورد.
به عبارتی، تمامی سوگیری‌ها در این مسیر بوده‌اند که تمامی بازیگران و کنشگران اقتصادی-اجتماعی، محیطی را در ذهن خود متصور شوند که در عین امکان ایجاد رقابت و تنوع، آنها را در موقعیت‌هایی قرار ندهد که چشم‌انداز آینده برای آنان قابل ترسیم نباشد. این یعنی، هسته مرکزی فکری و سیاستگذاری‌های پیرامونی آن در یک ساختار سازگار، کنشگران را در مخاطره بودن یا نبودن قرار نداده است بلکه به دالان چگونه بودن، چگونه رفتار کردن و چگونه برنامه‌ریزی کردن در حوزه کنش خود، هدایت کرده است، نه دستور داده است، نه خود را یگانه مرجع برنامه‌ریزی کلان دانسته است و اغلب نه اصولاً به این شیوه تکیه کرده است، نه رانت‌زا بوده و نه رانت‌پاش!
در پوستین تجربه‌گرایی و تحلیل تاریخی اگر رویم، لااقل در مسیر بررسی شواهد، در نیمه دوم قرن بیستم، به وفور می‌توان جوامعی را مشاهده کرد که چگونه تا زمانی که در پوسته‌ای ایدئولوژیک و غیرقابل پیش‌بینی غوطه‌ور بودند، اگر هم دستاوردی حاصل شد، دولت مستعجل بود و ناپایداری آن در حدی بود که یا به سقوط سهمگین منتج شد یا در میانه راه، با یک شیفت پارادایم، از بروز خسارت بیشتر، ممانعت شد. اتحاد جماهیر شوروی و بلوک شرق، نمونه فروپاشی و چین، مهم‌ترین سمبل شیفت پارادایم از ایدئولوژی‌گرایی به سمت واقعیت‌گرایی بودند، اولی فروپاشید و دومی با سرعتی خیره‌کننده، به دومین اقتصاد بزرگ دنیا بدل شد، میلیون‌ها انسان را از فقر و گرسنگی و مرگ نجات داد که بزرگ‌ترین فقرزدایی و گرسنه‌زدایی تاریخ بشر لقب گرفت و امروز در عرصه جهانی هماورد می‌طلبد.
تجارت خارجی، به دو دلیل عمده، در روند کاهش فقر و بهبود رفاه جوامع، حائز اهمیت فراوان است؛ نخست، به بیان مشهور فردیک باستیا؛ وقتی کالاها از مرزها عبور نکنند، سربازان عبور می‌کنند! که بیانی است دقیق از کارکرد تجارت در گره زدن منافع طرفین و گریز از منازعات بی‌پایان؛ چه تجارت آدمیان را قورباغه آب‌پز می‌کند و به آرامی، مشت‌های گره کرده در سنگرهای نمور و تاریک پشت مرزها را به انگشتان گره خورده در هم، پشت میزهای مذاکره، در ساختمان‌های مجلل و باشکوه، بدل می‌کند و دوم، تجارت مطلوبیت و به تبع آن، سود و رفاه تمام طرفین مبادله را افزایش می‌دهد. امکان صرفه‌های مقیاس، تولید در مقیاس و کاهش هزینه‌های تولید که خود منجر به کاهش قیمت و رفاه بیشتر هم تولیدکننده و هم مصرف‌کننده می‌شود و بنا بر همین ایده به ظاهر ساده بوده است که اقتصاددانان، تجارت خارجی را در قالب مزیت نسبی تئوریزه کرده‌اند. اما در این میان، تجارت خارجی در ایران، طی چند دهه گذشته، همواره از موانع و کاستی‌های فراوانی رنج برده است که مهم‌ترین آن شاید به نوعی سردرگمی تئوریک اقتصاد ایران است که به ویژه در چهار دهه گذشته، هرگز مشخص نشده است که مدلی که بر مبنای آن دولتمردان پی سیاستگذاری می‌گردند، چیست!؟
اقتصاد ایران، نه سکان دارد و نه قطب‌نما؛ خودرو بی‌فرمانی است که سنگلاخ جاده به هر سو که اقتضای چاله‌چوله‌ها و دست‌اندازهای جاده ایجاب می‌کند، مسیرش را منحرف می‌کند. ناگفته پیداست، این بی‌فرمانی، بدان مفهوم نیست که دولت سعی در کنترل آن ندارد که اتفاقاً یکی از مهم‌ترین معضلات آن، همین بیماری کنترل‌گری است. بلکه بدان مفهوم است که فاقد یک ساختار اندیشگی و باری به هر جهت است، بسته به اینکه شرایط چه چیزی را اقتضا کند، در دوره‌های زمانی بسیار کوتاه، تصمیمات خلق‌الساعه با صد و هشتاد درجه اختلاف فاز، اتخاذ می‌شود و حتی گاه در یک دوره زمانی مشخص، سازمان‌های جزیره‌ای، دستورالعمل‌ها و بخش‌نامه‌های متناقض صادر می‌کنند. بی‌سکان، بدون قطب‌نما در امواج خروشان اقیانوس، در این معنا!
مطابق با برنامه چهارم و پنجم توسعه اقتصادی-اجتماعی، به بهانه تنظیم بازار داخلی نمی‌توان مانع از صادرات کالاهای تولید داخل شد اما در بسیاری از موارد، به محض بروز یک کمبود مقطعی که می‌شد به راحتی با واردات جایگزین، اضافه تقاضا را جبران کرد، با یک خط بخش‌نامه، صادرات برخی کالاها، یک‌شبه ممنوع اعلام می‌شد حال آنکه، صادرکنندگان آن کالاها، که با زحمات فراوان، بازارهایی را برای خود دست و پا کرده بودند، کل بازار خود را در معرض فروپاشی می‌دیدند. یک نمونه آن، ممنوعیت صادرات سیمان در سال ۱۳۸۴ است که بازار بکر و رو به توسعه عراق را که به شکل بسیار خوبی در اختیار صادرکنندگان ایرانی قرار داشت، یک‌شبه متلاشی کرد.
وقتی یک تولیدکننده یا سرمایه‌گذار، با توجه به قوانین جاری کشور، در یک حوزه تولیدی یا بازرگانی سرمایه‌گذاری می‌کند، اعلام و ابلاغ قوانین اقتضایی و مصلحتی، علاوه بر آنکه سرمایه‌گذاری فعلی او را با بحران جدی مواجه خواهد کرد، این پالس را به او ارسال می‌کند که نمی‌تواند به ثبات قوانین و مقررات خوش‌بین باشد و هر آینه ممکن است با یک تغییر کوچک یا بزرگ در سطح مدیریت سیاستگذاری یا حوادث بین‌المللی و منطقه‌ای، سرمایه و تلاش‌های او به هدر رود که به تبع، این فعالان اقتصادی هر روز یکی پس از دیگری، از صف تولید و صادرات جدا و به جرگه سفته‌بازان و نوسان‌گیران از بازارهای سوداگرانه ارز و طلا و مسکن، خواهند پیوست و گروهی نیز جلای وطن می‌کنند.
پالس دوم هم به طرف خارجی می‌رسد اینکه طرف داخلی قابل اعتماد نیست. اما بازارها، اغلب بر پایه اعتماد دو یا چند سویه شکل می‌گیرند. وقتی این دیوار اعتماد فرو ریزد، رقبا به راحتی سهم بازار ما را به دست خواهند آورد، بدون زحمت و در واقع، ما با صرف هزینه‌های هنگفت مالی و انسانی، بازار را برای رقبا مهیا می‌کنیم. پیمان‌سپاری ارزی نیز یکی از این جمله بود که با وجود هزینه گزاف تجربه آزمون‌شده آن در دوره‌های قبلی، با تکرار مجدد، راه را بر کاهش صادرات و نیز خروج سرمایه از کشور گشود. یکی از مهم‌ترین دلایل اقامه‌شده برای پیمان‌سپاری ارزی، حساسیت دولت‌ها نسبت به تراز حساب سرمایه یا ورود و خروج سرمایه است. عنوان می‌شود که صادرکنندگان داخلی، پول حاصل از فروش کالا و خدمات تولیدشده در داخل کشور را که به بیرون از کشور صادر می‌کنند، به کشور وارد نمی‌کنند. این مساله به عنوان مهم‌ترین دلیل مدافعان پیمان‌سپاری ارزی مطرح است.
اما می‌توان بطلان این فرضیه را نشان داد. طی تلاطمات سیاسی نیمه اول دهه ۵۰ که با افزایش قیمت نفت و به تبع آن، افزایش دخالت‌های دولت در اقتصاد همراه بود، در سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۷، مجموعاً ۵/ ۱۳ میلیارد دلار سرمایه از کشور خارج شد. طی این دوره، مجموع صادرات گمرکی کشور حدود ۵/ ۳ میلیارد دلار در مقابل ۶۰ میلیارد دلار واردات بود. این بدان مفهوم است که با مقایسه ارقام صادرات گمرکی، واردات و خروج سرمایه، فرضیه تامین خروج سرمایه از طریق صادرات گمرکی (غیرنفتی) قابل دفاع نیست. به عبارت دیگر، طی این دوره، خالص خروج سرمایه از کشور آنقدر زیاد بالا بوده که صادرات گمرکی قادر به پوشش دادن آن نبوده، این به مفهوم تامین منابع حداقل بخش اعظم خروج سرمایه از محلی غیر از صادرات غیرنفتی است.
از سوی دیگر، در دوره ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۵، مجموع صادرات گمرکی از مجموع خالص خروج سرمایه از کشور پیشی گرفته است. این پدیده، مجدداً منجر به ساخت این فرضیه می‌شود که منبع تامین خالص خروج سرمایه، صادرات غیرنفتی است بدین صورت که صادرکنندگان به‌جای آنکه درآمد حاصل از فروش کالا و خدمات صادرشده خود را به داخل کشور وارد کنند، آن را در خارج از کشور نگه می‌دارند و بدین ترتیب، حساب سرمایه منفی می‌شود. وجود یک رابطه همبستگی منفی (۶۷/ ۰-) میان صادرات غیرنفتی و حساب سرمایه نیز تا حدودی این فرضیه را تقویت می‌کند. رابطه همبستگی مدعی است که با افزایش میزان صادرات غیرنفتی، خروج سرمایه از کشور نیز افزایش یافته است. اما همین رابطه همبستگی با شدت بیشتر (۸۲/ ۰-) میان صادرات نفتی و حساب سرمایه نیز مشاهده می‌شود. پس اگر بتوانیم رابطه همبستگی اول را بپذیریم، رابطه دوم را هم لاجرم باید بپذیریم! به عبارت دیگر، وقتی بتوان بر اساس یک رابطه همبستگی ساده میان حجم صادرات غیرنفتی و خروج سرمایه، صادرکنندگان را متهم کرد، چرا نتوان همین اتهام را در مورد صادرات نفتی که اتفاقاً ضریب همبستگی بالاتری را هم نشان می‌دهد، مستدل دانست؟
صادرات یک جریان است بدین مفهوم که صادرکننده از محل درآمدها و نقدینگی حاصل از عملیات صادرات، پروسه صادرات کالا را ادامه می‌دهد. اگر قرار باشد که صادرکننده کالاها و خدمات غیرنفتی، نقدینگی حاصل از صادرات خود را به داخل کشور وارد نکند، این پرسش مطرح می‌شود که پس او منابع مالی ادامه این پروسه را از کجا تامین می‌کند؟ آیا صادرکنندگان منبع لایزال و تمام‌ناشدنی در اختیار دارند؟ آیا با هر بار صادرات به بیرون مرزها، منابع مالی ادامه پروسه صادرات خود را از جای دیگری تامین می‌کنند؟ اگر چنین است، آن منبع تمام‌ناشدنی از کجا تامین شده است؟ در عین حال، در خصوص صادرات نفتی، عکس این موضوع قابل مشاهده است. یعنی، برخلاف آنکه در حوزه صادرات غیرنفتی، صادرکننده نیازمند یک جریان نقدینگی ورودی و خروجی است، در حوزه صادرات نفتی، این رابطه به راحتی قابلیت قطع شدن دارد! یعنی اتفاقاً این صادرات نفتی است که به یک منبع لایزال متصل است و متهم را باید در این حوزه جست‌وجو کرد!
همزمانی حوادث سیاسی با روندهای ایجادشده در خروج سرمایه از کشور، ما را بر این موضوع متمرکز می‌کند که فضای اقتصاد و کسب‌وکار داخلی در کنار روابط بین‌الملل، می‌تواند ما را در دستیابی به یک تحلیل قوی‌تر، یاری رساند. اگر توجه داشته باشیم که سرمایه پایبند وطن و احساسات نیست و هر کجا احساس ناامنی کند به مکانی مطمئن‌تر و دارای بازدهی بیشتر منتقل می‌شود، آنگاه فرار سرمایه را نمی‌توان صرفاً موضوعی اقتصادی دانست، بلکه ابعاد سیاسی-اجتماعی-فرهنگی را نیز دربر دارد.
عواملی مانند افزایش نرخ ارز، کسری مزمن بودجه دولت به ویژه در کشورهایی که بدهی خارجی بالایی دارند، بالا بودن تورم داخلی، پایین بودن نرخ بهره داخلی در قیاس با نرخ بهره بین‌المللی (در اینجا نرخ بهره واقعی یا نرخ بهره اسمی منهای نرخ تورم ملاک است)، پایین بودن بازدهی انتظاری سرمایه‌گذاری داخلی، بالا بودن ریسک سرمایه‌گذاری داخلی به ویژه در دوره‌هایی که سطح نااطمینانی اقتصادی بالا باشد، فقدان ساختار مناسب و ترتیبات قانونی، بی‌ثباتی بلندمدت، تغییرات ناگهانی قوانین و پایین بودن نرخ رشد اقتصادی، از جمله علل اقتصادی فرار سرمایه هستند. در حالی که مسائلی مانند عدم صیانت از مالکیت خصوصی و اعمال مقررات و محدودیت‌های داخلی در خصوص بازارهای مالی داخلی و ارز خارجی در زمره عوامل قانونی فرار سرمایه هستند و در کنار آن، علل سیاسی داخلی و بین‌المللی که طی آن، جنگ، کودتا و بی‌ثباتی سیاسی که در زمره عوامل سیاسی داخلی و پایین بودن سطح روابط خارجی به ویژه در دوره‌هایی که کشور میزبان با مخاطرات روابط بین‌الملل در سطح گسترده مواجه است، از دیگر عوامل فرار سرمایه محسوب می‌شوند. برهم نهی این عوامل گویای آن است که هرگاه مجموعه عوامل فوق محیط مناسبی برای فعالان اقتصادی فراهم نکند، فرار سرمایه اجتناب‌ناپذیر است اما سیاستگذار با توسل به برساخت روابط علی غلط، ترتیباتی فراهم می‌کند که جریان صادرات و بازارهای صادراتی عملاً از دست بروند که اغلب نیز باید این سوگیری‌ها را به منش پوپولیستی، اقتضایی و البته رانت‌جویانه سیاستگذار نسبت داد.
بنابراین، تجربه نشان داده است تصور اینکه با اعمال محدودیت‌های دستوری بتوان جریان خروجی و فرار سرمایه را کنترل کرد، تنها موجبات بروز نااطمینانی در فضای اقتصادی و به تبع آن، خروج بخش قابل ملاحظه‌ای از صادرکنندگان و فعالان اقتصادی از گردونه فعالیت‌های مولد و ورود هرچه بیشتر آنها به سفته‌بازی را دامن می‌زند چراکه مهم‌ترین انگیزه فرار سرمایه (به جز بخش مربوط به پو‌لشویی)، به‌طور مستقیم، به رفتار ریسک‌گریزی افراد مربوط می‌شود که در نتیجه، هرچه عوامل و منابع ریسک در فضای اقتصادی افزایش یابد، فعالان اقتصادی راه‌های موثرتری برای فرار سرمایه خواهند یافت. به عبارت دیگر، مقررات محدودکننده، به ویژه مقرراتی که پالس‌هایی از تغییرات ناگهانی قوانین به سمت فعالان اقتصادی ارسال می‌کند، موجب افزایش ریسک و نااطمینانی فضای کلان اقتصاد می‌شود که یک عارضه آن، از دست دادن بازارهای صادراتی است.
