زنگ خطر ناپایداری بودجه ۱۴۰۰
در این شرایط حساس تصویب لایحه بودجه ۱۴۰۰ باید متناسب با این شرایط ویژه باشد. بودجه ۱۴۰۰ باید بتواند هم از کسب و کارهای آسیب‌دیده از کرونا حمایت کند و هم متناسب با شرایط ویژه تحریم‌های اقتصادی باشد. با این حال نگاهی عمیق به این بودجه، آمار و ارقام نگران‌کننده ارائه می‌دهد که می‌تواند از یک طرف اثرات نامطلوب بر پایداری مالی دولت و از طرف دیگر اثرات نامطلوبی بر متغیرهای اقتصاد کلان از جمله نرخ تورم، نرخ ارز و نرخ بیکاری باقی بگذارد.
۱- رشد انبساطی و بی‌ضابطه بودجه عمومی
دولت منابع عمومی بودجه در سال ۱۴۰۰ را حدود ۸۴۱ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۵۹ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۳۹۹ حدود ۷۵ درصد افزایش نشان می‌دهد. البته این رقم تنها صحیح نبوده و موارد فرابودجه‌ای نظیر هدفمندی یارانه‌ها و پرداخت بابت رد دیون دولت را شامل نمی‌شود. در صورتی که این موارد به منابع بودجه عمومی اضافه شود (که طبیعتا باید اضافه شود)، رقم منابع عمومی دولت در سال ۱۴۰۰ به ۱۱۹۸ هزار میلیارد تومان می‌رسد. این مورد را هم در نظر بگیرید که برخی دستگاه‌های اجرایی، هر سال تعهداتی به‌عنوان بدهی دولت ارائه می‌دهند که در بودجه ذکر نمی‌شود و حتی سازمان برنامه نیز رقم دقیق این تعهدات را نمی‌داند.
۲- بازپرداخت حدود ۴۰ درصد از درآمدها به اوراق مالی و وام‌های گذشته
منابع عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ به‌طور عمده شامل درآمدهای مالیاتی، گمرکی، سایر درآمدها، فروش اموال و سهام شرکت‌ها، نفت و انتشار اوراق مالی است. طبق روال سال‌های گذشته و پیش‌بینی عملکرد دولت در سال ۹۹، انتظار می‌رود در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۳۰ هزار میلیارد تومان درآمد از محل درآمدهای مالیاتی، گمرکی و سایر درآمدها کسب کند. این در حالی است که دولت باید در سال ۱۴۰۰ تنها حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان را به میزان بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی (و وام‌های داخلی و خارجی) منتشرشده در سال‌های گذشته اختصاص دهد. یعنی حدود ۴۰ درصد از درآمدهای مورد انتظار سال ۱۴۰۰ باید به بازپرداخت اوراق و بدهی‌های گذشته اختصاص یابد. در صورتی که دولت، تعهدات خود در مورد اوراق گذشته را پرداخت نکند، ریسک نکول بدهی دولت به شدت افزایش خواهد یافت و امکان استفاده از ابزار اوراق برای سال‌های بعد نیز از بین خواهد رفت.
۳- عدم تحقق درآمدهای نفتی
منابع حاصل از صادرات نفت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ حدود ۱۹۹ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۹۹ حدودا ۵/ ۳ برابر شده است. این منابع در هفت ماه ابتدایی سال ۹۹ تنها حدود ۹/ ۵ هزار میلیارد تومان بوده است. به نظر می‌رسد منابع این بخش با فرض فروش روزانه ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت با قیمت ۴۰ دلار بسته شده باشد. تحقق این امر حتی با فرض رفع کامل تحریم‌های نفتی از ابتدای سال ۹۹، امکان‌پذیر نیست. چرا که اصولا کاهش یا افزایش صادرات نفت، به لحاظ فنی زمانبر است. این مساله در کاهش تدریجی صادرات نفت ایران نیز مشاهده شد.
۴- پیش‌فروش نفت
در لایحه بودجه ۹۹ حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی استفاده از پیش‌فروش نفت داده شده است. همچنین پیش‌بینی شده در صورت عدم تحقق درآمدهای نفتی، از منابع این بخش برای جبران آن استفاده شود. پیش‌فروش سلف نفت به نوعی فروش بیشتر اوراق مالی است. با این تفاوت که با افزایش قیمت نفت و نرخ ارز بدهی دولت افزایش می‌یابد. اجرای چنین طرحی دو مشکل عمده ایجاد می‌کند. اول افزایش نرخ بهره در اقتصاد و تحمیل رکود بیشتر و دوم ایجاد ناپایداری برای بدهی‌های دولت. این طرح عکس مکانیزم صندوق توسعه ملی است و به نوعی فروش نفت آینده است.
پیشنهاد می‌شود اجرای چنین طرح‌هایی مشروط به ایجاد تحولات اساسی در ساختار اقتصاد از جمله اصلاح نظام بانکی و اصلاح ساختار بودجه شود. اصلاح نظام بانکی یا اصلاح ساختار بودجه به منابع مالی قابل توجهی نیاز دارد که در صورت عدم اجرای آن، نباید انتظار کاهش پایدار تورم را داشت.
با توجه به بیش‌برآوردی بسیار زیاد درآمدهای نفتی پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه ۱۴۰۰، دولت عملا مجوز استفاده از اوراق سلف نفت تا سقف ۲۶۹ هزار میلیارد تومان را داشته است.
۵- نسبت بالای هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی
در ادبیات اقتصادی، در بین مخارج دولت، هزینه‌های عمرانی نقش مهمی در توسعه زیرساخت‌ها و رشد اقتصادی دارد. عملکرد هزینه‌های عمرانی در سال‌های ۹۷ و ۹۸ به ترتیب ۵۱ و ۴۶ هزار میلیارد تومان و در ۶ ماه اول سال ۹۹ نیز حدود ۳۴ هزار میلیارد تومان بوده است. با توجه به اینکه بخش مهمی از این هزینه‌ها، مربوط به هزینه نگهداری از پروژه‌های نیمه‌تمام است، چنین شرایطی منجر به آن شده که طول دوره زمانی طرح‌های عمرانی از ۱۰ سال در سال ۱۳۸۵ به ۱۵ سال در سال ۱۳۹۸ افرایش یابد. بنابراین هزینه‌کرد هزینه‌های عمرانی نسبت به هزینه‌های جاری از اولویت بیشتری برخوردار است.
یکی از مهم‌ترین اقلام هزینه‌های جاری دولت، جبران خدمات کارکنان یا همان حقوق و دستمزد است که در لایحه بودجه ۱۴۰۰ حدود ۲۰۹ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که نسبت به قانون بودجه سال ۹۹ حدود ۷۶ درصد رشد کرده است. البته دولت رشد حقوق و دستمزد را ۲۵ درصد پیش‌بینی کرده است؛ اما در بودجه پیش‌بینی شده که ضریب ریالی آن جداگانه توسط دولت تعیین شود. بنابراین میزان متوسط افزایش حقوق دستمزد بسیار بیشتر از ۲۵ درصد خواهد بود. توجه به این مساله مهم است که این افزایش‌ها تعهدهای پایداری است که دیگر امکان کاهش آن وجود ندارد.
نسبت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در قانون بودجه ۹۹ حدود ۹۵/ ۴ بوده که این نسبت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ به ۱۲/ ۶ افزایش یافته است. افزایش این نسبت نشان می‌دهد رشد بالای حجم بودجه نقش کوچکی در توسعه زیرساخت‌ها و رشد اقتصادی کشور ایفا خواهد کرد. چنین بودجه‌ای موجب خواهد شد که دولت عملا به یک صندوق حقوق‌بده تبدیل شود و از نقش توسعه‌ای خود بازماند.
۶- حفظ نرخ ارز ۴۲۰۰ تومانی
باوجود اینکه کارشناسان اقتصادی به ناکارآمدی و فسادهای ناشی از ارز ۴۲۰۰ تومانی اذعان کرده‌اند، حتی مقامات دولت هم معترف به اشتباه بودن این سیاست بوده‌اند. با این حال دولت ارز ۴۲۰۰ تومانی را در بودجه نگه داشته است. هم بخشی از درآمدهای نفتی قرار است با ارز ۴۲۰۰ تومانی به کالاهای اساسی اختصاص یابد و هم نرخ ارز مبنای حقوق ورودی بر اساس این نرخ است. دولت البته در بودجه اختیار حذف این ارز را به مجلس سپرده تا نشان دهد تمایلی برای انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد ندارد. پیش‌بینی می‌شود در صورت حذف این ارز، منابعی بین ۷۰ تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومان آزاد شود.
۷- نادیده گرفتن جبران خسارت‌های ناشی از کرونا
یکی از انتظارات عموم جامعه از دولت در شرایط شیوع بیماری کرونا، جبران بخشی از خسارت‌های ناشی از این بیماری است. در لایحه بودجه ۱۴۰۰ تنها یک مورد آن هم با رقم بسیار پایین نسبت به بودجه دولت در نظر گرفته شده است و آن پرداخت ۱۶ هزار میلیارد تومان بابت کاهش فقر مطلق خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی (۵/ ۷ میلیون نفر) است. از دولت انتظار می‌رفت که برنامه جامعی برای مقابله با این بیماری ارائه کند که این برنامه شامل خرید و تزریق واکسن کرونا، تقویت کادر درمان و مقابله با خسارت‌های شغل‌های آسیب‌دیده از کرونا باشد. تمام این برنامه‌ها به همراه رقم آنها باید در بودجه مشخص شود. بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته نیز به تبع این شرایط، محرک‌های مالی قوی در بودجه تعیین کرده‌اند.
۸- ناپایداری بدهی‌های دولت
رقم بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی تا سال ۱۳۹۸ به ۱۱۶۹ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود ۵۹ درصد افزایش یافته است (گزارش مرکز بدهی وزارت اقتصاد). این مساله منجر به آن شده که نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی به رقم ۴۹ درصد در پایان سال ۱۳۹۸ برسد (آمار تولید ناخالص داخلی از بانک مرکزی). با توجه به کسری بودجه دولت در سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، انتظار می‌رود این نسبت به بالای ۶۰ درصد برسد. این در حالی است که در برنامه ششم توسعه پیش‌بینی شده این نسبت از ۴۰ درصد تجاوز نکند. از طرف دیگر میزان سود و اصل اوراق مالی که دولت در بودجه باید پرداخت کند به حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان رسیده که این رقم نسبت به سال ۱۳۹۶ بیش از ۱۱ برابر شده است.
متاسفانه در سال‌های اخیر، برخی کارشناسان اقتصادی نیز در انتشار افسارگسیخته اوراق مالی، دولت را همراهی کرده و بدون توجه به اثرات انتشار این اوراق بر ناپایداری بدهی‌های دولت، راهکار حل کسری بودجه دولت را نه در افزایش درآمدهای مالیاتی، بلکه در انتشار اوراق مالی می‌دانند.
۹- اثرات لایحه بودجه بر متغیرهای اقتصاد کلان
همان‌طور که ذکر شد انتظار می‌رود دولت در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۳۰ هزار میلیارد تومان منابع از درآمدهای مالیاتی، گمرکی و سایر درآمدها کسب کند. بنابراین بودجه دولت حدود ۵۱۱ هزار میلیارد تومان کسری ساختاری دارد که قرار است از محل درآمدهای نفتی، صندوق توسعه ملی، فروش اموال و سهام شرکت‌ها و اوراق مالی تامین شود. در کشورهای دارای منابع نفتی، این منابع به‌طور مستقیم وارد بودجه نمی‌شود و به صندوق‌های ثروت ملی واریز می‌شود (از جمله نروژ، کویت و...) و در برخی کشورها تنها سود سرمایه‌گذاری این منابع وارد بودجه دولت می‌شود. بنابراین در صورتی که بپذیریم نفت سرمایه و نه درآمد است، حدود ۵۱۱ هزار میلیارد تومان کسری بودجه وجود دارد.
به هر میزانی که این ۵۱۱ هزار میلیارد تومان به هر دلیلی تامین نشود، با توجه به پایداری هزینه منجر به ایجاد کسری بودجه خواهد شد. با توجه به اینکه امکان تامین استقراض مستقیم از منابع دولت وجود ندارد، دولت این کسری را از طرق غیرمستقیم یعنی تامین مالی از طریق بانک‌ها، شرکت‌های دولتی و صندوق توسعه ملی و بدهی این سازمان‌ها به بانک مرکزی تامین خواهد کرد. اثرات چنین اقدامی منجر به افزایش پایه پولی، نقدینگی خواهد شد و به تبع آن در میان‌مدت به نرخ تورم و نرخ ارز خواهد رسید. اگر بخواهیم یک برآورد داشته باشیم، میزان پایه پولی کشور در سال ۹۸ حدود ۳۵۲ هزار میلیارد تومان بوده است که اگر مطابق شش ماه اول سال ۹۹ پایه پولی رشد کند، در پایان سال ۹۹ میزان پایه پولی کشور به ۴۴۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد. بنابراین هر ۱۰۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه دولت که از منابع بانک مرکزی تامین شود، منجر به افزایش تورم در بلندمدت به میزان ۲۲ درصد می‌شود.
هم‌اکنون نیز بنا بر مجوزی که تا سقف فروش روزانه یک میلیون بشکه از منابع صندوق توسعه ملی داده شده است، حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان از ۵/ ۷۵ هزار میلیارد تومان برداشت دولت از سهم صندوق توسعه ملی کاهش یافته است که طبیعتا باید از سمت هزینه‌ها و همچنین در بودجه عمومی دولت کاهش یابد.
طبق لایحه بودجه ۱۴۰۰ قرار است ۱۹۹ هزار میلیارد تومان از این کسری ۵۱۱ هزار میلیارد تومانی از منابع نفتی و ۱۲۰ هزار میلیارد تومان از محل فروش اموال و سهام شرکت‌ها تامین شود. با توجه به اینکه عملکرد سال‌های گذشته این دو قلم بسیار پایین بوده و منابع این بخش به شدت ناپایدار و دارای بیش‌برآوردی است، به هر میزان که از این منابع تامین نشود، باید انتظار تورم افسارگسیخته در سال ۱۴۰۰ را داشته باشیم.
باید توجه داشت که حتی با فرض بازگشت آمریکا به برجام و آزادسازی منابع مالی ایران در سایر کشورها، نباید انتظار افزایش قابل توجه در منابع دولت در سال ۱۴۰۰ را داشت. چرا که بخش عمده‌ای از منابع بلوکه‌شده متعلق به صندوق توسعه ملی است که دولت در سال‌های اخیر ریال آن را خرج کرده است.
تدوین یک استراتژی نادرست در مدیریت منابع و مصارف بودجه در سال ۱۴۰۰ می‌تواند عملکرد ارکان اقتصادی کشور را دچار اختلال کند؛ بنابراین از دولت انتظار می‌رود اگر تمایلی به اصلاحات ساختاری بودجه نظیر مدیریت جریان نقد، مدیریت تعهدات و تضامین، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و... ندارد، حداقل شرایط اقتصاد کلان کشور را در نظر گرفته و با استفاده از نظرات کارشناسان اقتصادی کشور تصمیم‌گیری کند.
