در «فصلنامه مجلس و راهبرد» بررسی شد
نقطه ثقل احیای دریاچه ارومیه
در نوشتار حاضر که از سوی «فصلنامه مجلس و راهبرد» منتشر شده است، در پاسخ به این سوال محوری که موانع و محدودیت‌های حقوقی احیای دریاچه ارومیه چیست؟ تلاش شده است با استفاده از روش تحقیق توصیفی تحلیلی، پاسخ حقوقی درخور ارائه شود. نتایج این تحقیق نشان می‌دهد چالش اصلی از یک سو، در کلیت نهاد زمامداری و در نگرش‌ها و اعمال قوای سه‌گانه مقننه، مجریه و قضائیه است و از سوی دیگر، بخش خصوصی، توانایی یا آمادگی همکاری با نهاد حکومت درباره احیای دریاچه را از خود نشان نمی‌دهد. در نهایت اینکه اصول تاثیرگذار زیست‌محیطی، نزد نهاد زمامداری مورد توجه قرار نگرفته است. این موارد، شاهد بارزی بر شکست ایده احیای دریاچه ارومیه به‌شمار می‌آید و اگر این دریاچه را بتوان به موجود زنده‌ای تشبیه کرد در این صورت باید گفت دریاچه ارومیه به «کما» رفته است.
معضلات منتسب به دولت: قوای سه‌گانه
اگر نتوان نقطه آغازین حل معضلات دریاچه ارومیه را از نهاد دولت شروع کرد بی‌تردید نقطه ثقل چالش‌های احیای این دریاچه را باید در نهاد دولت جست‌وجو کرد. «معضل منتسب به دولت» در سطوح مختلف قابل بحث است. در یک سطح، معضلات مربوط به دولت را می‌توان در دو لایه مستقیم و غیرمستقیم به بحث و بررسی گذاشت. در لایه مستقیم، دولت «مباشر» معضلات بوده و از طریق مباشرت، زمینه نابودی دریاچه ارومیه را فراهم می‌سازد، اما در لایه غیرمستقیم، دولت مباشر مشکلات نبوده بلکه «موجب» مشکلات و «مسبب» معضلات به‌شمار می‌آید. در سطح دیگر، با در نظر گرفتن معیار اصل تفکیک قوا، می‌توان گفت هریک از قوای حاکم: مقننه، مجریه و قضائیه سهمی از مدیریت ناکارآمد را برعهده داشته‌اند. محور این نقش را می‌توان در مدیریت «بد» ارگان‌های حکومتی جست‌وجو و قلمداد کرد که در اساس از طریق قوای سه‌گانه مذکور متبلور می‌شود. از این‌رو در ادامه به تبیین و توضیح موضوع پرداخته تا سهم هرکدام از شرکا در این مدیریت روشن شود.
سهم قوه مقننه
در میان قوای سه‌گانه، بی‌تردید قوه مقننه نقش محوری در مدیریت ناکارآمد نهاد زمامداری درباره دریاچه ارومیه برعهده داشته است. دلیل چنین ادعایی را باید در شأن موجد حق و قانون‌گذاری این قوه پیگیری کرد. با در نظر گرفتن صلاحیت‌های ذاتی این قوه که متعین در امور قانون‌گذاری و نظارت است، باید گفت این قوه در هر دو جنبه از صلاحیت‌های قانونی‌اش با معضلاتی روبه‌رو بوده است.
سطح قانون‌گذاری: رئوس معضلات منتسب به دولت در این ساحت از این قرار است:
معضل بخشی‌نگری و نگرش جزیره‌ای: در سطح قانون‌گذاری در نگاه نخست، با نیم‌نگاهی به برخی قوانین تصویبی، چنین می‌نمایاند که نهاد قانون‌گذاری کشور، پیوسته حامی حفاظت از دریاچه ارومیه بوده است اما واقعیت چیز دیگری است. در واقع قوه قانون‌گذاری کشور در امر حفاظت از محیط زیست از گذشته، فاقد نگرش راهبردی در امر قانون‌گذاری بوده است. در بحران و خلأ نگاه راهبردی، این نهاد به‌شدت بازیچه درخواست‌های لابی‌های قدرت و تصویب قوانین تاکتیکی شده است. نگاه تاکتیکی، به آن نوع نگرش گفته می‌شود که به اهداف و منافع زودگذر و موقتی می‌اندیشد. این نوع نگاه یا اساسا به غایات راهبردی ندارد یا نگرش‌های استراتژیک را فدای منافع زودگذر جریانات قدرت می‌سازد و اهداف راهبردی را فدای اهداف گمراه‌کننده و مبهم می‌کند و حتی در لحظه‌ای که به منافع ملی می‌اندیشد، این نوع منافع را برای درازمدت در نظر نمی‌گیرد.
به زبان دیگر، این وضعیت را می‌توان ذیل ادبیات نسبت حقوق: «نسل فعلی» و حقوق «نسل‌های آینده» به بحث گذاشت. اگر نسل کنونی صرفا به منافع خویش بیندیشد در این صورت، چنین نسلی، حقوق نسل‌های آینده را به نفع خود مصادره کرده است. بر این اساس در قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، مصوب ۱۳۵۳ در مواد گوناگون به حفاظت از محیط زیست به‌طور عام و آب به‌طور خاص تصریح شده است. یا اینکه در ماده (۱۹) در جهت «افزایش تولید و ایجاد اشتغال» به امکان مشارکت بانک‌های غیردولتی و موسسه‌های مالی و اعتباری خصوصی و همچنین صندوق‌های غیردولتی برای «حمایت از توسعه بخش کشاورزی» تصریح شده است.
نمونه اینگونه قوانین و مقررات فراوان است و در منظومه قوانین و مقررات ایران، اسناد زیادی وجود دارند که در آنها بر ضرورت توسعه بخش کشاورزی تصریح شده است اما نسبت بین «توسعه بخش کشاورزی» و «حفاظت از محیط زیست» مشخص نشده است. برای نمونه در قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی، در قوانین برنامه‌ای سوم، چهارم، پنجم و ششم توسعه، قانون دائمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون رفع موانع تولید به حمایت‌های دولت از بخش کشاورزی و اشتغال در این حوزه اشاره شده است بدون اینکه تضمین کافی، راهکارهای روشن و واضح برای حمایت از محیط زیست اندیشیده شده باشد. بر این اساس در دهه‌های اخیر در استان آذربایجان غربی، سهم آبی دریاچه ارومیه، فدای اهداف سودجویانه بخش کشاورزی استان شده است. این در حالی است که ضرورت داشت قانونگذار در هر نوع سندی، با نظر به ماهیت فرابخشی محیط زیست به‌طور عام و محیط زیست دریاچه ارومیه به‌طور خاص، فرآیندی اندیشد که فضا برای تحدید و تهدید محیط زیست دریاچه به وجود نیاید و خط‌مشی توسعه کشاورزی، نقیض محیط زیست معرفی نشود. در یک کلام، قانون با هر عنوانی و با هر موضوعی، شایسته است به محیط زیست نه به عنوان «رقیب» بلکه به عنوان «فضای حیات» بنگرد؛ در این نوع نگرش، همه فعالیت‌ها باید «دوستدار محیط زیست» فهمیده و عملیاتی شوند. معضل اسناد متزاحم یا متعارض: قانونگذار ایران نه‌تنها درگیر سندنویسی «بخشی‌نگرانه» و «جزیره‌ای‌نگر» است بلکه در این میان، دچار سردرگمی برای اهداف راهبردی در قوانین است. بنابراین، میان اسنادی که موضوع واحدی را از مناظر مختلف و برای اهداف گوناگون به کار گرفته‌اند هیچ‌گونه رابطه نظام‌مندی مشاهده نمی‌شود و این اکوسیستم‌ها (نظیر اکوسیستم دریاچه ارومیه) در معرض نابودی قرار گرفته است. در این راستا، با اسنادی مواجه هستیم که نه‌تنها از حیث اهداف، بلکه از حیث روش، منطوق و منطق با همدیگر رابطه چالش‌زایی در اشکال متزاحم، متعارض و حتی متضاد دارند. ناگفته پیداست این سبک از قانون‌نویسی، زمینه‌ساز اصلی بحران در مدیریت و اجرا خواهد بود چرا که فساد، لانه‌های امنی در قلمرو قوانین گمراه‌کننده، متعارض، متزاحم، متضاد و ابهام‌آلود دارد. باید توجه داشت که سهم دریاچه ارومیه از آب‌های موجود در سطح منطقه شمال غرب و غرب کشور، عمدتا از آب‌های جاری (به‌ویژه رودخانه‌ها) است. در این صورت، رودخانه‌ها سهم اساسی و بنیادی در حیات دریاچه و دوام و مانایی آن برعهده دارند به نحوی که بحران در روند جریان آب رودخانه‌ها به دریاچه ارومیه، آغازگر مرگ این دریاچه خواهد بود. با توصیف چنین اهمیتی و نقش اساسی رودخانه‌ها در استمرار اکوسیستم دریاچه مذکور، مشاهده می‌شود که قانونگذار، قوانینی را به تصویب رسانده است بدون اینکه در زمان مقتضی دست به «تنقیح قوانین» برای تعیین تکلیف جامعه و کارگزاران نظام بزند. درنتیجه، با پدیده‌های ناپسند: تعارض یا تضاد یا تزاحم قوانین حوزه آب مواجه هستیم. در این خصوص، برای مثال می‌توان به چند سند مرتبط با حوزه «آب» اشاره کرد که در آن به صلاحیت دستگاه‌های مختلف درباره مدیریت آنها اشاره شده است.
در اسناد موجود مشاهده می‌شود قانونگذار، مالکیت و مدیریت کلان نظارت بر امور بالا را در صلاحیت انحصاری دستگاه‌های حکومتی قرار داده است و برای اینگونه اموال، نظام مالکیت عمومی را در نظر گرفته است بدون اینکه دولت از ظرفیت لازم نظری و عملیاتی برخوردار باشد و برای چگونگی مدیریت آنها، «نظام‌سازی» کند. بر این مبنا می‌توان گفت، نوعی ابهام در منطوق و مفهوم اسناد وجود دارد که قانونگذار در اسناد سابق، دچار برداشت خودخواهانه شده است و بی‌تردید نقش و جایگاه خود را نتوانسته خوب تبیین کند و به غلط در چارچوب برداشت‌های پدرسالارانه و پدرمآبانه چنین اندیشیده است که اگر مالکیت آنها عمومی باشد، معضل آب برطرف خواهد شد اما در عمل اینگونه اموال را به نظام «مالکیت دولتی» فرو کاسته است.در کنار این وضعیت، حتی قانونگذار نتوانسته حریم صلاحیتی دستگاه‌ها را به طور دقیق مشخص سازد. معضل سردرگمی در مالکیت حوزه آب، دریاها و دریاچه‌ها: در این خصوص اسناد مختلفی قابل ذکرند که بیانگر سردرگمی قانونگذار در اسناد مختلف درباره نحوه مالکیت رودها، دریاها و دریاچه‌هاست.در اینجا فقط به قانون اساسی، به مثابه مهم‌ترین سند اشاره می‌شود تا نشان دهد سرمنشأ مشکلات مالکیت در کجاست.مهم‌ترین سند ملی، درباره حوزه آب در اصول (۴۴) و (۴۵) به دو نوع مالکیت رقیب یعنی: مالکیت دولتی و مالکیت عمومی اشاره شده است بدون اینکه بتواند مرزهای دقیق این دو نوع مالکیت را مشخص ساخته و محدوده مالکیت حوزه آب‌ها را به طور دقیق تعیین کند. ناگفته پیداست این دو نوع مالکیت در جایی با همدیگر تضاد داشته و به این اعتبار، قانونگذار اساسی دچار تناقض‌گویی شده است. درباره مالکیت دولت بر حوزه آب در اصل (۴۴) بعد از ذکر سه نوع مالکیت: دولتی، خصوصی و تعاونی، مقرر شده است: اداره حوزه آب «در اختیار دولت» خواهد بود. در نتیجه در چارچوب این اصل، حوزه آب‌ها در دسته مالکیت دولتی قرار گرفته است.هرچند در همین اصل، مالکیت دولتی را در کنار مالکیت عمومی ذکر کرده و مقرر داشته است: «بخش دولتی شامل...کلیه...شبکه‌های بزرگ آبرسانی...و مانند این‌هاست که به‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است». بر این اساس، مالکیت عمومی و مالکیت دولتی در همدیگر تجمیع شده است و ظاهرا نوعی این همانی میان این دو نوع مالکیت فرض شده است و البته این وضعیت خلط دو مقوله جداگانه است.
همچنین بلافاصله در اصل (۴۵) حوزه آب را در دسته «انفال و ثروت‌های عمومی» ذکر کرده و چنین مقرر داشته است: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل...دریاها، دریاچه، رودخانه‌ها و سایر آب‌های عمومی...در اختیار حکومت اسلامی است تا برطبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند.» برداشت منطقی از مفهوم: «حکومت اسلامی» در چارچوب حقوق مدرن، همان مفهوم «طبقه زمامداری» است که در برابر طبقه اطاعت‌کنندگان قرار داشته و به این اعتبار، «در اختیار حکومت اسلامی» بودن، معنای دیگری از مالکیتی است که در سایه غلبه ادبیات سوسیالیستی و مارکسیستی قرن بیستمی قرار داشته که به «مالکیت دولتی» تعبیر شده است. با این سردرگمی از شیوه مالکیت در مهم‌ترین سند ملی، نمی‌توان از اسناد میان‌دستی و پایین‌دستی، انتظار تصویب قوانین شایسته در حوزه آب را داشت.در چنین فضایی، بی‌تردید نظام مالکیت آب دریاچه ارومیه و آب‌های منتهی به آن نیز از معضلات کلان بالا رنج برده و نمی‌توان به لایه قانون‌گذاری و نقش موثر آن درباره حفاظت و احیای دریاچه ارومیه امیدوار بود چراکه قوانین ناهمسو، زمینه‌ساز انحرافات اجرایی بوده که در وضعیت خوشبینانه، اهداف جزئی، موردی و بخشی‌نگر اسناد را برآورده می‌سازد بدون اینکه راهبرد کلانی را موجب شود.
نقش قوه مجریه
در وسط میدان امور اجرایی کشور قرار دارد.اگر قوه مقننه مرجع تصویب و قانونگذار کشور در مقام نظر است؛ قوه مجریه، مرجع اجرایی و مجری قوانین است. به این اعتبار، گلوگاه عملیاتی و اجرایی قوانین را این قوه تشکیل می‌دهد و چالش در این قوه، می‌تواند حتی بهترین قوانین را نیز به قربانگاه ببرد.با این توضیح، رئوس نقش قوه مجریه در احیای محیط زیست دریاچه ارومیه به قرار زیر قابل بحث است:
مباشرت «بد» قوه مجریه: اگر از منظر اصل تفکیک کلاسیک قوا بپذیریم قوه مجریه، اجرا‌کننده منویات قوه مقننه است در این صورت، در همین آغاز باید گفت نمی‌توان از قوه مجریه انتظار چندانی داشت که در امر حفاظت از محیط زیست دریاچه ارومیه، نقش چندان مفیدی داشته باشد، زیرا فرض بر آن است که قوانین را مجلس شورای اسلامی به تصویب رسانده و قوه مجریه آنها را اجرا می‌کند.با توضیحاتی که در بالا ارائه شد قوه مقننه در ایران نقش چندان مفیدی در پاسداری از محیط زیست دریاچه ارومیه نداشته است و بر این اساس است که انگشت اتهام به سمت قوه مقننه به عنوان یکی از مسببان «کما»ی دریاچه ارومیه بیراهه نیست. اما درباره نقش قوه مجریه در مدیریت «بد» حفاظت و احیای دریاچه ارومیه باید گفت: نگاهی به نقش این قوه، گویای آن است که نقش قوه مذکور در امر مربوط به خاموشی امید به احیای این قوه، در اجرای قوانین مربوط به این دریاچه بسیار اساسی است.به این دلیل که اولا حوزه دریاچه ارومیه، نقش محوری داشته است و به این اعتبار مباشر چنین وضعیتی در خود این قوه، در اجرای «بد» قوانین نقش بسیار این دریاچه، قوه مجریه بوده است.ثانیا کلیدی داشته است.به بیان دیگر، این قوه در مقام استفاده از صلاحیت‌های تخییری‌اش، درگیر سیاست‌های توسعه‌ای بخش کشاورزی بوده است.برای نمونه در گزارش اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی استان آذربایجان غربی، این استان یکی از قطب‌های مهم کشور در امر کشاورزی در زمینه زراعت، دامداری و باغداری ذکر شده است.
داده‌های آماری نشانگر آن است که این قوه در مقام استفاده از ظرفیت‌های حاکمیتی‌اش، درک درستی از چنین شأنی نداشته است و عملا درگیر سیاست‌ها و خط‌مشی‌های یک‌سویه شده است.به همین دلیل است که این استان در طول دهه‌های اخیر به یکی از قطب‌های کشاورزی تبدیل شده است بدون اینکه درباره ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های این استان، مطالعات علمی کافی انجام گرفته باشد.
ضعف در صلاحیت‌های مقررات‌گذاری: قوه مجریه، امروزه درگیر صلاحیت‌هایی است که به آنها در لسان حقوق، «صلاحیت مقررات‌گذاری» گفته می‌شود.این قوه به استناد «اصل تناسب وظایف و اختیارات»، اسناد اجرایی را به تصویب می‌رساند که به‌وضوح از حیث ماهیت، در دسته اعمال تقنینی قرار دارند. این قوه با استعانت و تکیه بر نهادهایی همچون هیات وزیران، شوراهای مختلف اجرایی و مقررات‌گذار، دست به عملیات مقررات‌گذارانه می‌زند.
به نظر می‌رسد این قوه همانند قوه مقننه درگیر نوعی «صلاحیت‌های دوگانه» است.به این صورت که قوه مجریه از یکسو درگیر مقررات‌گذاری از طرق نهادهایی همچون شورای عالی حفاظت محیط زیست است؛ مرجعی که وظایف متعددی در حوزه حفاظت از محیط زیست، نظیر: محافظت از اکوسیستم‌های طبیعی کشور و ترمیم اثرات سوء گذشته در محیط زیست، پیشگیری و ممانعت از تخریب و آلودگی محیط زیست، ارزیابی ظرفیت قابل تحمل محیط در جهت بهره‌وری معقول و مستمر از منابع محیط زیست، نظارت مستمر بر بهره‌برداری از منابع محیط زیست، برخورد فعال با زمینه‌های بحرانی محیط زیست شامل آلودگی‌های بیش از ظرفیت قابل تحمل محیط، ...تهیه و تدوین ضوابط و استانداردهای زیست‌محیطی در زمینه‌های: ...تغییر و تخریب مسیر رودخانه‌ها و انهدام تالاب‌ها و دگرگونی اکولوژیک دریاچه‌ها و...» را برعهده دارد.با وجود چنین ارگانی و صلاحیت ذاتی آن در حوزه حفاظت از محیط زیست به طور عام و محیط‌زیست دریاچه ارومیه به طور خاص، اما امروزه مشاهده می‌شود در سایه بحران در کارآمدی مصوبات شورا بوده است؛ برای مثال سدسازی به یکی از پرحاشیه‌ترین موضوع‌ها درباره مرگ دریاچه ارومیه تبدیل شده است و با وجود شورای عالی حفاظت محیط زیست، ۱۰۳ سد در سه استان: آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی و کردستان منبع تامین آب پشت سد خود را از سهم دریاچه ارومیه تامین می‌کنند. این در حالی است که در دنیا، در ۱۰ سال گذشته حدود ۱۵۰ سد به دلایل مختلف تخریب شده است و اساسا سدسازی در کشورهای توسعه یافته در حال منسوخ شدن است.
نقش قوه قضائیه
در حقوق مدرن، در میان قوای حاکم، قوه قضائیه را می‌توان سمبل عدالت فرض کرد؛ مرجعی که نه‌تنها حائل میان قوای مجریه و مقننه بوده و متوازن‌کننده روابط میان آنهاست بلکه برطرف‌کننده کاستی‌های اعمال زمامداری و کانالیزه کردن اعمال آنها در مسیر عدالت است؛ به نحوی که زمینه موجه‌سازی قوانین را در مقام عبور از حوزه مفهوم به قلمروی مصداق فراهم می‌کند.
در محدوده صلاحیت‌های قوه قضائیه باید گفت مشکلات پیش‌روی این قوه برای حفاظت و احیای دریاچه ارومیه، در سطوح مختلف محل بحث است که رئوس آنها را می‌توان به قرار زیر ذکر کرد: اولا از جمله صلاحیت‌های ذاتی این قوه به استناد اصل (۱۵۶) قانون اساسی «احیای حقوق عامه» ذکر شده است. بی‌تردید حفاظت و احیای دریاچه ارومیه را باید در دسته حقوق عامه تلقی کرد که به صراحت اصل (۴۵) در دسته «ثروت‌های عمومی» آمده است. نگاهی به قانون آیین دادرسی کیفری گویای آن است که دادسرای عمومی و انقلاب به استناد ماده(۲۲) حافظ «حقوق عمومی و اقامه دعوای لازم در این مورد» است.بر این مبنا، دادستان به استناد مواد(۲۳) و(۲۴) وظیفه مذکور را برعهده دارد.نگاهی به وضعیت موجود و پرونده‌های مطروحه در دادسراهای این استان، گویای آن است که دادستانی‌های شهرستان‌های مختلف استان‌های درگیر معضل خشکسالی دریاچه ارومیه از اساس فاقد نگاه نظام‌مند به مقوله دریاچه ارومیه به‌مثابه یک «اکوسیستم»هستند به این اعتبار، دادستان‌ها حتی موارد مربوط به پرونده‌های مطروحه در استان را چه در حوزه کشاورزی یا حوزه پسماندهای صنعتی و...، با نگرش‌های «جزیره‌ای» و«بخشی» مورد پیگرد قانونی قرار می‌دهند و درنتیجه فضا برای سنجش واقعی تناسب میان جرم و مجازات فراهم نمی‌شود. این در حالی است که تخلف در یک حوزه، نظیر حفر چاه غیرمجاز، می‌تواند آثار مخربی را بر سطح آب در حوزه دیگر داشته باشد که می‌تواند به مسوولیت مدنی و حتی کیفری منجر شود و چنین دیدگاهی از اساس در رویکردهای قوه قضائیه مغفول مانده است.
