نگاهی به بلدیه و اصناف در دوره پهلوی اول
چالش‌های مدیریت شهری نوین
اگرچه اولین انجمن بلدی تهران نیز به دلیل مقاومت افراد ذی نفوذ و عدم‌همکاری مردم در اجرای قوانین جدید، عدم‌همکاری حکومت تهران و کمبود بودجه به زودی در محاق رفت.
انجمن بلدی شهر اصفهان نیز با انبوهی از مطالبات مردمی، از جمله حجم زیاد مطالبات صنفی، مقابله با اصناف اقلیت مذهبی، کاهش کرایه دکاکین و درخواست‌های تخفیف مالیاتی روبه‌رو بود و قبل از جنگ جهانی اول فروپاشید. یکی از مشکلات ساختاری فراروی بلدیه‌ها، وجود ادارات دیگر با وظایف مشابه (ارزاق، اداره خزانه‌داری و وزارت داخله) بود که در کار بلدیه تعارض و اختلال ایجاد می‌کرد.
در دوره سید ضیاءالدین طباطبایی (۱۲۹۹ش) بلدیه در امور اصناف به شکلی موثر وارد شد و از طریق اجرای برنامه‌‌‌هایی چون اعزام مامور برای نظارت بر مغازه‌های عرضه‌‌‌کننده مواد غذایی، الزام به رنگ‌آمیزی دکان‌ها و منع استعمال اسامی لاتین برای مغازه‌ها تنظیمات جدیدی را مقرر کرد. پس از آن، نظامیان در مدیریت امور شهر دست بالا یافتند. در اوایل تیر ۱۳۰۰ش، حکومت نظامی تهران به ریاست سرتیپ محمودخان انصاری، برای تعیین نرخ ارزاق عمومی، کمیسیونی از تجار سرشناس تهران تشکیل و مقرراتی چون دریافت التزام‌نامه از صنف میوه فروش در عدم‌افزایش قیمت‌ها، صدور اعلان‌هایی برای تثبیت و کنترل قیمت گوشت، لبنیات و یخ صورت داد. انتصاب کریم آقا بوذرجمهری به کفالت بلدیه تهران (در مرداد ۱۳۰۳ش) به این نهاد خصلت نظامی بیشتری داد و البته عملکرد اداره بلدیه موثرتر شد. در تهران با اصلاح و تکامل تشکیلات بلدیه (در سال ۱۳۰۴ش)، نواحی تحت پوشش آن در چهار ناحیه (شمال شرق و غرب، جنوب شرق و غرب و زاویه مقدسه و شمیران) تعیین شد.
بعدها (سال‌های ۱۳۰۸- ۱۳۰۶ش) نواحی دیگر در چهار ناحیه مزبور ضمیمه شد و اقداماتی در جهت توسعه ساختمان‌های شهری، فعال شدن اداره خیریه، ایجاد پست‌های امدادی، تاسیس مریضخانه‌ها و اطفائیه (آتش‌نشانی) بلدی صورت گرفت. در سال ۱۳۰۸ش، بلدیه عراق (اراک) و قزوین به بلدیه مرکز ملحق شد که در قالب تشکیلات جدیدی، امور شهری مربوط را صورت می‌دادند: اداره مرکزی، اداره صحیه عمومی، اداره محاسبات، اداره ارزاق، اداره اصناف و نواحی. این ساختار جدید عبارت بود از: شمال شرق و شمال غرب، جنوب شرق و جنوب غرب، غرب، زاویه مقدسه، شمیران و کرج.
تصویب قانون جدید بلدیه (۱۳۰۹ش) تشکیلات این نهاد را انسجام بخشید و شمار انجمنهای بلدی افزایش یافت. در این قانون سه گروه تجار، اصناف و ملاکین حق انتخاب شدن در انجمنهای بلدی داشتند تا از این در طریق در روند تصویب قوانین و مقررات بلدی و پیگیری منافع صنفی و گروهی خود توانا شدند.
به این ترتیب بود که در دوره پهلوی اول بلدیه به عنوان نهادی مدرن در حوزه‌های کلان و خرد اداره امور شهری، عملکرد متناسب با انتظارات مردم را یافت و وظایف و اختیارات آن با زندگی روزمره طیف وسیعی از طبقات مردم گره خورد. اگر چه دولت از طریق انجمنهای بلدی بر امور صنفی نظارت برقرار کرد و از نهاد بلدیه به عنوان ابزاری برای دخالت در امور صنفی سود برد؛ این در حالی بود که هر قدر انتظارات از بلدیه برای ساماندهی امور شهری گسترش می‌یافت، تقابل وظایف و اختیارات این نهاد با برخی نهادها، از جمله اصناف، افزایش و در مواردی به بروز مشکلات و ناخرسندی و اعتراض به عملکرد آن می‌انجامید. پژوهش حاضر با تکیه بر عریضه‌های اصناف به مجلس شورای ملی در دوره‌های ششم (۱۹ تیر ۱۳۰۵ - ۲۲مرداد ۱۳۰۷) تا هشتم (۲۶ آذر ۱۳۰۹ - ۲۶ دی ۱۳۱۱) که دوره ارتقای عملکردی بلدیه هاست، به واکاوی روابط اصناف با بلدیه‌ها و زمینه‌های اعتراض اصناف به عملکردهای بلدیه می‌پردازد تا از این میان تحلیلی در باب چگونگی و حدود اختیارات بلدیه در امور صنفی و شهری و زمینه‌های چالش برانگیز آن تبیین شود.
سوالات مطرح در این راستا این است که: در این دوره بلدیه‌ها در امور اصناف چه وظایفی را بر عهده گرفتند؟ مجموعه عملکرد بلدیه‌ها چگونه به بروز اعتراضاتی از سوی اصناف و مواجهه این دو منجر شد؟ افزایش اختیارات و نظارت بلدیه‌ها بر عملکرد اصناف که عمدتا با اراده حکومت انجام میشد، همواره مورد مخالفت اصناف بود؟
در این راستا چنین فرض می‌شود که با توجه به تمایل دولت پهلوی اول به تصدی‌‌‌گری در امور شهری، بلدیه‌ها در عرصه مدیریت و نظارت در زمینه‌هایی چون تنظیم بازار، صدور جواز کسب، اخذ عوارض بلدی، نظارت بر رعایت مقررات بهداشتی به حوزه اختیارات حرفه‌ای اصناف وارد و این روند با تاثیر‌گذاری بر درآمد، اختیارات کسب و کار و افزایش هزینه‌های پرداختی به نارضایتی اصناف انجامید. اگرچه اصناف نیز خواستار ورود بلدیه‌ها در مواردی چون حل و فصل چالش‌های حقوقی مربوط به خود بودند و اعتراضاتی دال بر عدم‌عملکرد موثر بلدیه در این رابطه داشته‌اند که به نظر می‌رسد می‌تواند تا حدودی ناشی از افول قدرت نهاد اصناف در این دوره باشد.
در خصوص ارتباط عملکرد بلدیه با اصناف، در ضمن مقالاتی که به نقش و کارکرد بلدیه در دوره پهلوی اول پرداخته‌اند، اشاراتی شده است: مقاله «بلدیه و بهداشت عمومی در دوره پهلوی اول» گزارشی از اقدامات بهداشتی بلدیه در این دوره و اشاراتی به مقررات و اقدامات بلدیه در مورد اصناف در حوزه بهداشت دارد و به حوزه‌های دیگر نمی‌پردازد. در مقالات «بلدیه نظامی ۱۳۰۶-۱۳۰۰ش»، وظایف بلدیة طهران»، «شکلگیری و عملکرد انجمن بلدیه تهران در دوره اول مجلس شورای ملی»، «شکلگیری و عملکرد انجمن بلدیه اصفهان در دوره اول مجلس شورای ملی» و «انجمن ایالتی و خواسته‌های اجتماعی مردم اصفهان» بیشتر به روند شکلگیری انجمنهای بلدی تمرکز داشته، ولی رابطه دو سویه بلدیه و گروههای دیگر مانند اصناف را مورد توجه قرار نداده‌اند. مقاله «نقش بلدیه در کنترل بازار در دوره پهلوی اول» نیز عمدتا بر تاثیر اقدامات بلدیه در حوزه تنظیم بازار در رفع مشکلات معیشتی مردم تمرکز دارد. در برخی آثار مرتبط با بلدیه، اطلاعات پایه‌ای بحث به دست می‌آید که از آن جمله است: مجموعه سند «اسنادی از انجمنهای بادی و تجار و اصناف» «روزنامه‌ها و نشریات بلدیه اصفهان» تحولات عمران و مدیریت شهری اصفهان در دوره پهلوی اول» و «اسناد بلدیه شهرداری اصفهان از انقلاب مشروطه تا انقلاب اسلامی» بخش دیگر از اطلاعات موردنیاز این بررسی نیز از اسناد کمیسیون عرایض مجلس شورای اسلامی در دوره موردنظر به دست آمده است. پس از بررسی اسناد مزبور، ابتدا محورهای اصلی نارضایتی اصناف از بلدیه، از میان محتوای اسناد عرایض استخراج و مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار گرفت. اطلاعات مکمل اسناد مزبور نیز از اسناد آرشیو ملی ایران و منابع کتابخانه‌ای به دست آمد.
ساختار بلدیه برای تنظیم بازار ارزاق و اجناس
تصویب نخستین قانون بلدیه (۱۲۸۵ش/ ۱۳۲۵ق) اولین گام منسجم برای مدیریت شهری در قالب نظام جدید اداری ایران، توسط یک نهاد رسمی بود. در این قانون، نظارت بر حسن اجرای بسیاری از امور شهری، مانند «تعیین و تعدیل نرخ گوشت، نان و سایر ارزاق»، کرایه وسایل حمل‌ونقل شهری و بهداشت شهری، در زمره وظایف انجمن بلد شهری شناخته شد. (قانون بلدیه، سامانه قوانین و مقررات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) البته انجمنهای بلدی (شورای شهر امروز) در اوان مشروطه در حدود نظارت بر نرخ اجناس، مقابله با کم فروشی، گران‌فروشی، سدمعبر و موارد نظیر بودند.
تصویب تشکیلات اداری جدید بلدیه (۳ حمل (فروردین)۱۳۰۰ش)، عواید و دایره وظایف این نهاد نوپا، حیطه وظایف و اختیارات بلدیه را در بسیاری از امور اداره شهر گسترش داد و مواردی چون نظارت و اداره ارزاق عمومی، جلوگیری از احتکار، انحصار فروش بعضی اجناس، تاسیس انبارهای مواد غذایی، افتتاح دکاکین، خبازخانه‌ها و قصابخانه‌ها، تنظیم اوزان و نشریات‌بندی را در زمره وظایف اداره ارزاق بلدیه قرار داد. تعیین مصادیق فوق به عنوان وظایف بلدیه، به بروز چالش‌هایی مابین این نهاد و اصناف انجامید. هر اندازه که بلدیه بیشتر در اداره شهرها ورود می‌کرد، دایره خودبسندگی اصناف محدودتر میشد و زمینه‌های بیشتری برای اختلاف این نهاد با اصناف شکل می‌گرفت. بسیاری از این وظایف محوله به بلدیه از دیرباز بخشی از وظایف شهری حکومت‌ها بود. به عنوان نمونه، گران بودن قیمت محصولات عرضه شده در بازار، به‌ویژه در مورد اجناس مورد استفاده عموم (نان، گوشت، علوفه و... ) گاه به ناآرامی اجتماعی منجر میشد؛ زیرا نان قوت اکثریت مردم و وفور آن نشانه کفایت حکومت بود. نایابی یا کیفیت بد نان در برخی مواقع حتی کابینه‌ای را ساقط می‌کرد. بنابراین حکومت در امور ارزاق و کالاهای اساسی حساس و در ساماندهی آن، به‌ویژه در زمان احتکار این کالاها توسط خبازها، قصاب‌ها و افزایش بی‌رویه قیمت‌ها مداخله می‌کرد.
البته گاه، برخی مقامات سودجوی حکومت به شیوه‌های مختلف با این دو صنف در افزایش قیمت اجناس تبانی می‌کردند. وقتی که ناصرالدین شاه، مالیات قصابخانه تهران را لغو کرد، کامران میرزا نایب السلطنه که از جمع دیوانی قصابخانه عایدی قابل‌توجهی داشت، قصابان را تحریک کرد تا تحصن کنند.
مطالبات فراوان مردمی درباره معضلات شهری، از جمله کمبود ارزاق، مشوق مجلس برای تهیه قانونی در این باره شد؛ به نحوی که گفته شده در مجلس به غیر از مساله «نان و گوشت» شهر تهران سخنی دیگر نبود.
مقررات و ضوابط بلدی برای تنظیم بازار
رویکرد بلدیه در این دوره کنترل بازار ارزاق بود. در تهران الزام صنف قصاب به سپردن وجه الضمان و وثیقه در نزد بانک، بلدیه را قادر به نظارت بر بازار و جلوگیری از نوسان قیمت گوشت می‌کرد تا قصابان در تمام مدت یک سال ارزاقی، دکان خود را دایر و به قدر کافی گوشت تهیه کنند، نه این که در زمستان و اوایل بهار که تهیه گوسفند مشکل میشد، دکان خود را ببندند. قصاب‌ها در چنین مواقعی دکان‌ها را بسته و کمبود گوشت در بازار تشدید میشد و این راهکار از کمبود گوشت در بازار جلوگیری می‌کرد.
نمونه قرارداد اداره ارزاق بلدیة طهران با صنف قصاب برای تامین گوشت تهران به مدت سه سال از ۱۳۱۱ تا ۱۳۱۴ش و تصمیم‌گیری در مورد تعداد و مقدار کشتار، تنظیم و تعیین دقیق قیمت‌ها در هماهنگی با بلدیه نمونه‌ای از این موارد است. «راپرت کشتار» شامل تعداد کشتار در مسلخ‌ها، تعداد احشام بیمار و غیر‌قابل کشتار، معاینه احشام قبل از کشتار درج میشد تا ساماندهی خرید و فروش و توزیع گوشت صورت گیرد.
راه دیگر حل مشکل ارزاق، به کنترات دادن قصابخانه‌ها و احشام یا جوقهبندی آنها بود. «جوقهبندی» تقسیم قصابخانه‌ها و خبازخانه‌های هر شهر به ۱۰ قسمت با عنوان «جوقه» و تعیین یک «سرجوقه» به عنوان مسوول خرید برای تأدیه قیمت گوسفند در مقابل بلدیه و رویه بلدیه برای کنترل بازار گوشت و نان شهرها بود.
جوقهبندی قصابی‌ها منازعات چوب‌داران و قصابان بر سر دریافت مبلغ گوشت را کاهش داده، امکان نظارت بر خرید و فروش، تضمین کیفیت و کمیت توزیع گوشت، به‌ویژه در فصول سرد سال را فراهم می‌کرد، اختلافات بین چوب‌دارها و قصاب‌ها، گاه به زد و خورد و نزاع‌های خونین بین این دو گروه می‌انجامید.
اجرای نظام جوقهبندی گاه به درخواست برخی اصناف بود که در نتیجه کم اثر شدن نظارت کدخدای صنف بر هر جوقه در نظام جوقهبندی گذشته، اصناف خواستار دخالت اداره ارزاقی و اصنافی بلدیه در این موضوع و اعمال قوانین صنفی می‌شدند.
به نظر می‌رسد ناکارآمدی نظام درونی و زوال نظم داخلی اصناف در این دوره سبب میشد، از یک نهاد دولتی یاری جویند تا با عوارض ناشی از ضعف نظام داخلی صنف، هرج و مرج امور و عضویت موقت افراد در یک صنف، مقابله کنند. جوقهبندی برای صنف خباز نیز انجام میشد. بلدیه، گاه با وضع عوارض جدید از افزایش قیمت کالاهای اساسی جلوگیری می‌کرد؛ چنانکه در برخی شهرها، دریافت عوارض از عموم آردهای مصرف شهری، اعم از مصرف نانوایی‌ها و مصرف خانگی، راهی برای جلوگیری از ترقی قیمت نان و کاهش فشار بر اقشار کم‌درآمد بود. وضع نظام‌نامه‌های ارزاقی و اصنافی ابزار مهمی در اختیار بلدیه بود تا به این وسیله بر خرید و فروش و قیمت‌گذاری اصناف نظارت کند.
اجرای قوانین و نظارت برآن
افزون بر وضع مقررات و ضوابط جدید، برای مبارزه با احتکار و گران‌فروشی برخی اصناف بلدیه رأسا وارد عمل می‌شدند. از جمله بلدیه تهران از ریاست وزرا درخواست کرد برای کشف و توقیف انبارهای روغن احتکار شده به ماموران بلدیه اجازه داده شود تا روغن‌های احتکار شده را توقیف و به نرخ مقرر بفروشند.
در محکمه صلح بلدیه به امور صنف یا فرد خاطی رسیدگی میشد. از جمله یک قصاب به دلیل گران‌فروشی گوشت، استنطاق و گزارش آن برای اداره ارزاق و اصناف بلدیه و محکمه صلح بلدیه برای صدور رای ارسال شده بود. در واقع جلوگیری از کم یا گران‌فروشی قصاب‌ها با توسل به اقدامات بازدارنده و تنبیهی و معرفی خبازان متخلف به حکومت ایالات برای مجازات، نشان از رویه‌های سختگیرانه‌‌‌تر بلدیه دارد. با افزایش قدرت بلدیه‌ها، راهکارهایی چون ملزم کردن برخی اصناف به فروش تک نرخی اقلام، اعلان نرخ رسمی اجناس و ارزاق در دکاکین، پیگیری علل افزایش قیمت و گرانی برخی اقلام مصرفی و فروش اقلام به صنوف با قیمت مشخص و تعیین نرخ ثابت برای کنترل بازار در نظر گرفته میشد. بلدیه فارس برای جلوگیری از خودسری و گران‌فروشی اعضای یک صنف، فروش کالاهای اساسی را تحت نظارت داشت و اداره ارزاق شهر را در دست می‌گرفت تا با سخت‌گیری و نظارت دقیق، اصنافی چون قصاب‌ها نتوانند از موقعیت سوءاستفاده کرده و گوشت را گران کنند. بلدیه از طریق ادارات «ارزاق و اصناف بلدی» برای تنظیم توزیع اجناس و طبق قراردادهایی دوجانبه بین صنف و بلدیه عمل می‌کرد و مبالغی تحت عناوین مختلف همچون «تلمبه مسلخ شوری (شویی)»، «لاش کشی» و «حفظ حدود صنفی» دریافت می‌کرد. نصب و توزیع اعلان‌های بلدیه مبتنی بر قراردادهای دوجانبه بود. از مهم‌ترین آن موارد، اعلان ممنوعیت خرید گاو و گوسفند خارج از میادین تحت نظارت بلدیه برای منع مداخله گروههای دلال و دستفروش در معاملات شهری گوشت، الزام اخذ جواز از بلدیه برای تمامی دستفروشان و دلالان گوسفند، الزام اصنافی چون آشپز و کبابی به خرید مواد اولیه از قصابی‌های معین برای مدیریت گوشت مصرفی، الزام به خرید و فروش گندم در میادین تحت نظارت بلدیه برای جلوگیری از احتکار، ملزم کردن خبازان به تهیه نان مرغوب و با کیفیت، تعیین دستمزد برای اصناف مرتبط با پوشاک (مانند صنف خیاط) و تعیین نرخ واحد برای مصالح بنایی و فخاری (آجرپزی) بود. در اعلان‌ها، بلدیه از مردم می‌خواست متخلفین از نرخ‌های مصوب را معرفی کنند تا نسبت به جلب آنها اقدام شود.
مخالفت‌های اصناف
نظارت بر بازار ارزاق اساسی چون نان و گوشت، اصناف نانوا و قصاب را بیشتر در مواجهه با بلدیه قرار داد؛ کیفیت نازل نان در بسیاری شهرها، توقع مردم از بلدیه در رسیدگی به این وضعیت را بالا می‌برد. به‌رغم زوال بسیاری از تولیدات پیشه‌وری، نان، الگوی مصرف ماندگار داشت و از وسایل جدید در تولید آن استفاده نمی‌شد و از این رو نقش نانوایان اگرچه کاهش یافت، اما از بین نرفت. بنابراین نانوایان و قصابان اهمیت خود در جوامع شهری را حفظ کرده و چون با معاش یومیه مردم سروکار داشتند، بیش از دیگران تحت نظارت بلدیه قرار گرفتند. اگرچه نرخ‌گذاری کالاهایی چون گوشت و نظارت بلدیه بر آن، گاه باعث خودداری قصاب‌ها از کشتار و فروش میشد. اصناف قصاب و نانوا، کنترات دادن امور مربوط به خود را دخالت در کسب و نادیده گرفتن «آزادی کسب» میدانستند. فروش انحصاری توسط یک یا دو تن از اعضای یک صنف، شائبه اعمال نوعی تبعیض را در میان اعضای دیگر برمی‌انگیخت. در اغلب شکایات افراد یک صنف به نحوه کنترات بلدیه، اشاره شده که مسوول اداره ارزاق شهر بی‌کفایت بوده یا اینکه واگذاری و انحصار بنا به آشنایی و نه ضابطه مند بوده است. البته مسوولان بلدیه از این روند دفاع می‌کردند و نارضایتی‌ها را واکنشی به کوتاه شدن دست سودجوها از کمبود ارزاق میدانستند. متصدیان بلدیه، فعالان یک صنف به صورت موقت و فصلی را در نوسان قیمت کالاها و برهم زدن ثبات بازار دخیل میدانستند که باید کنترل می‌شدند.
البته نظام جوقهبندی اصناف قصاب و نانوا، نظارت را آسان‌تر و از سوءاستفاده‌های احتمالی جلوگیری می‌کرد. نارضایتی نانوایان از نظام جوقهبندی و سخت‌گیری و تهدید نسبت به خبازان جزء و نحوه تقسیم گندم دولتی توسط افراد بانفوذ خبازخانه، چنین بود. دولت و بلدیه گندم دولتی را برای مصارف عمومی به سرجوقه‌های خبازخانه فروخته و خبازان را مکلف به مصرف موجودی انبار دولتی تحت نظر بلدیه می‌کردند. یکی دیگر از زمینه‌های اختلاف دو طرف به پرداخت مبالغی مربوط بود که در قراردادهای ارزاقی و اصنافی معین میشد. بلدیه ثبات قیمت‌ها و برقراری نظم در بازار را مدنظر داشت؛ در حالی که برخی از اعضای صنف، قراردادهای فی‌مابین را حاصل توافق چند نفر از یک صنف با بلدیه میدانستند. از جمله قرارداد تنظیم امور قصابخانه طهران و بلدیه به مدت سه سال (سال ۱۳۰۵ش الی ۱۳۰۸ ش) باعث شکایت برخی اعضای صنف قصاب تهران شد؛ گاه برخی خبازان در واکنش به تضییقات حکومت و بلدیه همه خبازی‌های شهر را تعطیل می‌کردند.
از سوی دیگر، افزایش نرخ غله توسط ادارات غله، مالیه و بلدیه منجر به افزایش قیمت یا کاهش کیفیت نان و درگیری بین بلدیه و نانواها میشد. گاه دخالت دلالان که منجر به افزایش قیمت میشد، نزاع بلدیه و صنف خباز را سبب میشد؛ همچنین اقدام بلدیه در قیمت‌گذاری و نظارت بر فروش اقلام اساسی مشکلاتی در پی داشت. خبازان اراک از رویه بلدیه در کاهش قیمت نان به‌رغم بالا بودن قیمت تمام شده آنان شاکی بودند و این امر باعث شد قول بررسی مجدد در باب قیمت نان پس از تشکیل انجمن بلدی این شهر داده شود. در این میان شکایاتی از مداخله و سوءاستفاده روسا یا اعضای متنفذ انجمن بلدی در امر گرانی نان و گوشت شهر طرح میشد که عموما از سوی بلدیه تکذیب میشد.
بخشی از مقاله‌‌‌ای به قلم
شهرام یوسفی‌‌‌فر- زهره شیرین بخش
