دیوان‌سالاری ایران در دوره قاجار تا انقلاب مشروطه
نوسازی و تحول در قانون و مالیه
اما عامه مردم متوجه استبداد شاه نمی‌شدند و بیشتر این استبداد را در حکومت حکمرانان محلی تجلی‌یافته می‌دانستند. علت اصلی، تماس غیرمستقیم بیشتر مردم ایران با شاه و حکومت او بود. ایرانیان نقش متعادل‌کننده شاه را در برقراری نظم اجتماعی و همای فره ایزدی را در وجود او پذیرفته بودند. مهم‌تر آنکه یکی از لقب‌های فراوان شاه، قطب بود؛ یعنی قبله‌ای که عالم به دور آن می‌گردد. تشکل سیاسی جدیدی که با حکومت قاجار پدید آمد، آماده پذیرش سازمان‌های جدید اداری نیز بود که همراه با ارتباط سیاسی اقتصادی ایران با اروپا به ظهور رسید، ایران عصر قاجار برای سازمان‌دهی خود به تمرکز دستگاه‌های قوی سیاسی نیاز بسیار داشت. نظام ایالتی و ولایتی با وسعت نظرگیری شکل گرفته بود و سازمان‌دهی می‌شد. حاکم‌نشین، صاحب‌الاختیار، والی، فرمانفرما، حکمران و سرحددار تقسیم‌های کشوری را با نام‌های مملکت، ایالت و ولایت اداره می‌کردند. در این دوره ایالت‌ها به بلوک، بلاد، توابع و قصبات تقسیم و زیر نظر حاکمان و مسوولانی مانند بیگلربیگی، نایب بیگلربیگی، قلعه‌بیگی، وکیل، امین دیوان و داروغه اداره می‌شدند. بعد از آنها کلانتر (شهردار) و کدخدا و در ایالت‌ها و عشایر خان، ایل خان، ایل بیگی و مانند آن قرار داشتند. دولت عصر اول قاجار به معنی یک ساخت سیاسی، چیرگی آمیخته به قهر و اجبار داشت و بر بنیاد سلطه و سرکوب عمل می‌کرد؛ به دیگر سخن ماهیت دولت، گفتمان بنیادین قدرت را نشان می‌داد، تاریخ گواه است که دولت همواره توانسته قدرت را انتخاب مقوله‌بندی و سازمان‌دهی کند، درواقع در انبوهی از پیوندهای دیالکتیکی و در فرآیندی دیالکتیکی، همواره قدرت نقش برجسته و تعیین‌کننده‌ای داشته است؛ نظام سیاسی اقتصادی قاجاریان، بنیاد پدرسالارانه خاندان‌مدار داشت و در قرن سیزدهم هجری و نیمه قرن چهاردهم هنوز از چنبره شیوه اقطاع‌داری (تیول‌داری) رهایی نیافته و به فرسودگی و پژمردگی رسیده بود. این ساختار در برابر پیشرفت‌های شگرف مغرب زمین، ساختار پیشا سرمایه‌داری وابسته بیماری بود که رستاخیز مشروطه، کوبه‌ای کارساز بر آن فرود آورد.
ساختار سیاسی اقتصادی عصر قاجار ویژگی‌های عمده ای داشت، توازن در امور اقتصادی برقرار نبود و برای مثال برای ناصرالدین‌شاه نیز ایجاد این توازن دشوار بود؛ زیرا از نظر اقتصادی و اجتماعی تغییرها در طول سال‌ها اتفاق افتاده بود. محصول‌های کشاورزی به اندازه نیازهای داخلی نبود و به نظر می‌رسید نوعی تغییر در الگوی مصرف ایجاد شده باشد. سرمایه خارجی، افزایش تجارت بین‌المللی، تمرکزگرایی حکومت و نوین‌سازی قانون‌های سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها امکان‌هایی را برای توسعه اقتصادی در بخش‌های مختلف خاورمیانه جز ایران فراهم کرده بود. شغل‌های رسمی به مزایده گذاشته می‌شد و دارندگان آن سعی می‌کردند درآمدهای کوتاه‌مدت خود را به زبان درآمدهای بلندمدت‌تر بالا ببرند. در نتیجه سرمایه همیشه به‌صورت کوتاه‌مدت در جریان بود و همین امر باعث افزایش هرچه بیشتر نرخ بهره می‌شد. مهم‌ترین عاملی که در برابر هرگونه دگرگونی قرار می‌گرفت، منافع شخصی گروه‌های بانفوذ اجتماعی بود که دربار، بزرگان و ملاکان، علما، خان‌های ایل‌ها و بازرگانان را شامل می‌شد. شکست قاجاریان در ایجاد اصلاحات، به شکاف میان اقتدار دولت و ابزار اجرایی آن مربوط می‌شد.
به نظر می‌رسد نخبگان دولتی اصلاح‌گر در دوره اول قاجار با درک تاریخی ضرورت پیشرفت و توسعه کشور و فهم رابطه آن با تحول در نظام دیوان‌سالاری ایران بر این امر مهم تمرکز کردند، پیش‌قراولان اصلاحات یعنی عباس میرزا و قائم‌مقام کوشیدند تا با طرح‌های اصلاحی خود، نظام سیاسی و ساختار اداری را به مسیر قاعده‌مند شدن هدایت کنند. آنان از این امر غافل بودند که ساختار و فرهنگ دربار و نظام سیاسی و اداری کشور بیمار است و اصلاح در قالب ساختار بیمار به ثمر نمی‌نشیند. بعدها میرزاتقی‌خان امیرکبیر و میرزا حسین‌خان سپهسالار با ریشه‌شناسی موانع تحول در نظام سیاسی و اداری ایران تمرکز ذهنی و برنامه عملی خود را بر بنیان نهادن قانون و استقرار و اجرای آن قرار دادند. امیر و سپهسالار به درستی دریافته بودند که ریشه ویرانی و عقب‌ماندگی جامعه در استبداد، خودکامگی و نبود قانون و نظم در کشور است که تاثیرهای منفی عمیق و گسترده‌ای بر نظام دیوان‌سالاری ایران بر جای گذاشته است. محصول چنین ویژگی‌هایی در نظام سیاسی و اداری کشور، برتری روحیه اطاعت محض و تابعیت کورکورانه؛ چرب‌زبانی، چاکر صفتی، چاپلوسی و دورویی؛ دوری از عقل‌گرایی در تصمیم‌گیری های استدلال گریزی؛ منصب‌فروشی؛ رشوه گرفتن و فساد خویشاوندسالاری و رابطه سالاری؛ تعصب و خشونت ورزی بود.
مجموعه ویژگی‌های یادشده که در ساختار اداری کشور نهادینه شده بود، آشکارا مانعی سخت در مسیر تحول و اصلاح نظام سیاسی و اداری به شمار می‌آمد. نخستین تلاش‌های نخبگان اصلاح‌گر نتیجه‌هایی دارد که به‌گونه‌ای باید آنها را آغاز جنبش اصلاح‌گرایانه مشروطه دانست که درصدد بود تاثیر ژرفی در ساختار دیوان‌سالاری ایران به جای گذارد و ساختار دیوانی متکی بر استبداد مطلق را به ساختار قانونمند مشروطه تغییر دهد. دولت با مفهوم وسیعی که امروزه در رژیم‌های حکومتی وجود دارد، در دوره اول حکومت قاجار وجود نداشت و اگر تشکیلاتی به نام دولت اداره امور کشور را در دست می‌گرفت، تنها برای حفظ ظاهر بود و در حقیقت حکم سرپوشی را داشت که بر حقوق مطلق سلطنت شاهان قاجار گذاشته می‌شد و تقلیدی نارسا از تشکیلات دولت‌های اروپایی و عثمانی به شمار می‌رفت. سفرهای ناصرالدین‌شاه به اروپا و اصلاحات امیرکبیر، شاه را واداشت که در سال۱۲۷۵ه.ش فرمانی صادر و وظایف دولت را میان شش وزارتخانه هیات دولت تقسیم کند که عبارت بودند از: داخله، خارجه، جنگ، مالیه، عدلیه و وظایف و علوم وزیران در برابر صدر اعظم مسوولیت نداشتند و از شخص شاه دستور می‌گرفتند. در ضمن، مجلسی به نام مجلس دربار اعظم یا دارالشورای کبرای دولتی با عضویت صدر اعظم، وزیران، شاهزادگان بزرگ و چند تن از رجال و اعیان تشکیل می‌شد تا درباره اجرای اموری مشورت کنند که دستورشان را شاه صادر می‌کرد. به‌طور معمول، این مجلس تنها با اموری موافقت می‌کرد که اراده شاه به آنها تعلق گرفته بود، تعداد وزارتخانه‌ها به مرور زمان و بر اساس مقتضیات و نیازهای کشور تا سال۱۲۸۳ه.ش به هفت و در سال ۱۲۸۹ه.ش به پیشنهاد میرزاحسین‌خان مشیرالدوله (سپهسالار) به ۹ وزارتخانه رسید؛ ضمن آنکه بر اختیارهای صدراعظم و وزیران افزوده شد، ناصرالدین‌شاه بار دیگر در ۱۲۹۱ه.ش وظیفه‌ها و تکلیف‌های وزارتخانه‌ها را در یکدیگر ادغام کرد و ۶وزیر مسوول برگزید. سه سال پس از آن میرزا حسین‌خان، سپهسالار اعظم به اشاره ناصرالدین‌شاه مقرراتی مربوط به حدود وظیفه‌ها و اختیارهای وزیران، کارکنان عالی‌رتبه دولت، سران سپاه و فرماندهان واحدهای ارتشی در پایتخت و شهرستان‌ها تدوین کرد و شاه با امضای آن اجرایش را با عنوان قانون لازم دانست. در این طرح تا حدودی از تمرکز امور در پایتخت و حوزه صدارت عظمی کاسته و اختیارهای بیشتری به وزیران داده شد، مدتی پس از این قانون ناصرالدین‌شاه در تقسیم کار میان وزیران تجدید نظر کرد، تعداد وزارتخانه‌های مسوول را به سیزده وزارتخانه افزایش داد و وزیران را مکلف کرد تا گزارش اقدام‌های خود را به شاه بدهند. دارالشورای کبرای دولتی سه روز در هفته تشکیل جلسه می‌داد و تعداد اعضای آن نیز به میل شاه تغییر می‌کرد. در سال۱۳۰۰ه.ش تعداد ۲۳ تن از وزیران، شاهزادگان و حکمرانان درجه اول، رجال و اعیان عضو دارالشورا بودند. در جامعه عصر قاجار دولت و درباریان به اصطلاح آن زمان درب خانه و سلطنت مقوله‌هایی جدایی‌ناپذیر بودند. استقرار شاهزادگان در ایالت‌ها و ولایت‌ها مبانی سلطنت را محکم‌تر می‌کرد؛ زیرا دوام و بقای آنها در مقام فرمانروایی، مستلزم بقای سلطنت و درجه نفوذ و قدرت آنان، تابع نفوذ و قدرت شاه بود. شاید بتوان دوام سلطنت خاندان قاجار را گذشته از عامل‌های سیاست خارجی، نتیجه روش حکومت خویشاوندمدار قاجاریه دانست. ناسخ‌التواریخ شمار فرزندان و فرزندزادگان فتحعلی‌شاه را ۷۸۹ تن ذکر کرده است که بیشتر آنها امور دیوانی و دولتی ولایت‌ها را بر عهده داشتند؛ البته به‌تدریج تشکیلات دیوانی و لشکری توسعه بیشتری یافت و منصب‌های جدیدی جز منصب‌های وزارتی نیز افزوده شد. صدر اعظم، وزیر لشکر، منشی‌الممالک، صاحب دیوان، معیرالممالک، خطیب‌الممالک و منجم‌باشی از منصب‌های بازمانده ساختار دیوانی دوره‌های قبل شمرده می‌شدند؛ اما منصب‌های مهم دیگری با وظایف مجزا نیز در ساختار و تشکیلات اداری دوره اول قاجار ایجاد و شروع به‌کار کرد که از یکسو پیچیدگی و از سوی دیگر، گسترش تمام داشت. وزیران و صاحب‌منصبان این دیوان‌ها و وزارتخانه‌ها، گذشته از امکان استفاده از موقعیت رشوه و مداخل گرفتن، بخش‌هایی از وظیفه‌های خود را به دیگران می‌فروختند و این اصل مهم که هیچ وزیری حق دخالت و جست‌وجو در حدود وظیفه‌های وزارتخانه دیگر را نداشت، دست صاحب‌منصبان فاسد را در این کار باز می‌گذاشت. دیوان‌سالاران اصلاح‌گر ایرانی در عصر قاجار کوشش‌های فراوانی در راه اصلاحات کردند؛ اما در نهایت تلاش‌هایشان بی‌نتیجه ماند. عزل و قتل امیرکبیر نشان داد که صاحب‌منصبان فاسد و درباریان که دستشان از سوءاستفاده‌های کلان کوتاه شده بود، در ائتلافی نامبارک با عامل‌های خارجی، تمام آن تلاش‌های تحول‌آفرین امیرکبیر را بر هم زدند. گرچه در دهه بعد بار دیگر میرزاحسین‌خان (سپهسالار) دست به اصلاحاتی زد که از زمان امیرکبیر به بعد سابقه نداشت، سیاست‌های او نیز موجب نارضایتی‌های فراوانی شد. عامل اصلی مقاومت‌ها و مخالفت‌ها را باید در نخستین مرحله اصلاحات قانون‌گذاری سپهسالار جست‌وجو کرد؛ زیرا او اصلاحات را از وزارت عدلیه آغاز کرد. در سه ماه اول کار، تشکیلات عدلیه بنیان گذاشته و در همان زمان معلوم شد که این کار بسامان نمی‌رسد، در سرمقاله روزنامه وقایع عدلیه (۱۷ذی‌حجه ۱۲۸۷) از مسائلی مانند بسط عدالت، تربیت ملت، افزودن بصیرت مردم، آسودگی و ترقی اوضاع مردم، ایجاد تاسیسات عالی، وضع قوانین جدید و برانداختن تاسیساتی که مانع اجرای عدالت باشند...» صحبت به میان آمد که با مذاق دولتمردان فاسد سازگاری نداشت. به همین مناسبت، روزنامه خیلی زود تعطیل شد.
در ترکیب تشکیلات اداری دوره اول حکومت قاجاری، تلاش‌های اصلاح‌گرایانه‌ای مانند تاسیس وزارتخانه‌هایی چون وزارت علوم، خارجه، انطباعات و تجارت و فلاحت و حتی پرداختن به مساله قانون با دستورالعمل نظام امور دیوانی» بنابر دستخط ناصرالدین‌شاه ناکام ماند؛ حتى قانون اساسی که بر اساس ۱۰اصل تهیه و در آن، اصل بسیار مهم جدا کردن اختیار قانون‌گذاری از قوه اجرایی گنجانده شده بود، بدون نتیجه باقی ماند. باید گفت گذشته از اندیشه‌های اصلاح‌گرایانه که زمینه را برای درخواست اصلاحات اساسی در انقلاب مشروطه آماده ساخته بود و جدا از دادن امتیازهای پیاپی به بیگانگان، دریافت وام‌های سنگین سلاطین قاجار، فشار استبداد، فلاکت مردم و جز اینها، مسائل دیگری نیز در پیش انداختن انقلاب مشروطه و فرو ریختن تفکر خدشه‌ناپذیری سلطنت موثر بود. قتل ناصرالدین‌شاه، مخالفت یکپارچه گروه‌های مختلف در برابر امتیاز انحصار توتون و تنباکو (رژی)، ترویج معارف جدید و تاسیس مدرسه‌های ملی، باز شدن باب رفت و آمد به اروپا، وجود بسیار موثر روزنامه‌های آزادی‌خواه، ایجاد انجمن‌هایی چون انجمن معارف و مانند اینها همگی ذهن مردم را به استقلال معطوف کردند. عزل میرزا علی‌اصغرخان اتابک مستبد از صدارت، روی کار آمدن امین الدوله، زمزمه تشکیل عدالت‌خانه، ضرورت مسوول بودن وزیران در برابر مردم، نهضت‌های انقلابی روسیه در برافکندن استبداد، پیشرفت‌های سریع ژاپن و مانند اینها از دیگر عامل‌های مهم در انقلاب مشروطه شمرده می‌شدند.
تحلیل ساختار سیاسی ایران تا پایان دوره اول قاجار جدا از بررسی عملکرد گروه‌ها و طبقه‌های اجتماعی در انقلاب مشروطه امکان‌پذیر نیست و به پژوهشی جداگانه نیاز دارد؛ اما نقش دیوان‌سالاران و جایگاه دولت و دستگاه اداری کشور را می‌توان بررسی کرد. وجود دولت استبدادی ایران را نمی‌توان انکار کرد. ویژگی چنین دولتی این است که قدرت در آن متراکم و خودکامانه است؛ اما لزوما متمرکز نیست. قدرت والی‌ای که منصوب می‌شد در چارچوب ضوابطی که شاه تعیین می‌کرد به همان اندازه استبدادی بود که قدرت شاه؛ اما اگر همان والی از آن چارچوب فراتر می‌رفت، از کار برکنار می‌شد و چه بسا کیفر می‌دید. بنابراین برای حاکم و والی محلی، استقلال و آزادی عمل خارج از سیاست عمومی دولت وجود نداشت و در نتیجه نیازی نیز به تمرکز اداری احساس نمی‌شد. با این وضعیت می‌توان چنین استدلال کرد که تراکم قدرت استبدادی لزوم تمرکز دستگاه اداری دولت را موجب نمی‌شد. تحقیقات نیز متذکر شده‌اند که ایران عهد قاجار شبکه اداری گسترده و متمرکزی نداشت، حکومت مطلق همواره به تمرکز اداری تمایل دارد؛ چون با منافعش سازگار است، با این وصف این دو لازم و ملزوم یکدیگر نیستند و همین اصل اساسی درباره دولت استبدادی نیز صدق می‌کند.
در طول تاریخ ایران، انقلاب مشروطه نخستین قیام عمومی بود که بر خلاف شورش‌های گذشته بر ضد سلاطین مستبد، تنها درصدد برکنار کردن یک دولت استبدادی خاص نبود، بلکه برنامه مثبت روشنی نیز متاثر از افکار روشنفکران و روحانیان اصلاح‌طلب داشت. حذف و برانداختن حکومت استبدادی و جایگزین کردن آن با حکومت قانون در قالب سلطنت مشروطه از هدف‌های مهم این رویداد به شمار می‌آمد. سرانجام این انقلاب موفق شد قانون اساسی و متمم آن را مستقر کند که هم شالوده‌ای قانونی در برابر حاکمیت استبدادی دیرین برای دولت فراهم آورد و هم حکومتی پارلمانی با اصول اساسی بنیاد نهد، جدا از ساختار سیاسی و تغییرهای ناشی از انقلاب مشروطه بر این قانون و متمم آن، تلاش شد که ساختار دیوان‌سالاری ایران پس از انقلاب مشروطه - که پیش‌تر بر حکومت خودکامه و استبدادی مطلق تکیه داشت - سازو کار دیگری یابد. به سخن دیگر، قرار بود که بر اساس قانون اساسی و متمم آن، تشکیلات اداری ایران شکل و ماهیت جدیدی به خود بگیرد. از دیدگاه نظری نیز بر اساس تفکر وبر، الگوی دیوان‌سالاری مورد نظر او باید در برابر استیلای شخصی، تبار گماری، پارتی‌بازی، سنگدلی و ظلم، نوسان‌های احساسی و قضاوت‌های دمدمی اقدام کند. در پیشنهاد اولیه او سعی بر این بود که نقش‌های اجتماعی و سازمانی از راه قانون نهادینه و تقویت شود و به شخصیت افراد و هوس های خودسرانه آنان بستگی پیدا نکند. در واقع انقلاب مشروطه درصدد ایجاد دگرگونی در نقش‌های اجتماعی و سازمانی بر پایه قانون و به دور از تصمیم‌های خودکامانه دولتمردان و دیوان‌سالاران قاجاری بود. در مجموع می‌توان گفت تمام اتحادهایی که در انقلاب مشروطه به سرعت شکل گرفت، به همراه برخی هدف‌های اصلی انقلاب با شکست روبه‌رو شد و از هم پاشید. به نظر می‌رسد علت را باید در سازمان‌هایی که پدید آمدند، ایدئولوژی‌هایی که مطرح شدند و فرهنگ مردمی که در فراگرد مبارزه به شکوفایی رسیدند، جست‌وجو کرد. سالی که محمدعلی‌شاه مجلس را به توپ بست و استبداد را دوباره حاکم کرد، تمام قانون‌های تصویب‌شده سال‌های ۱۲۸۵ تا ۱۲۸۷ش از جمله اصلاح بودجه، اقدام‌های اصلاحی در امور مالیات و زمین باطل شد. بنابراین مجلس دوم همه چیز را از نو آغاز کرد. دوره بعد از ۱۲۸۸ه.ش دوره شدید شدن کشمکش‌های گروه‌های اجتماعی در یک حوزه و کاسته شدن از این کشمکش‌ها در حوزه‌های دیگر بود. در آن زمان ایران دولت مشروطه داشت؛ اما خاستگاه‌های اجتماعی اش محافظه‌کارانه‌تر شده بود؛ زیرا این‌بار عنصرهای ایلی و بزرگ مالکان با دیگر نیروهای مشروطه‌خواه، در اداره امور کشور شرکت کرده بودند. اگرچه نهادهایی چون مجلس، قانون اساسی و مشروطیت، انجمن‌ها، اتحادیه‌های کارگری و مانند آن ایجاد شدند که همگی در تاریخ ایران تازگی داشتند، پس از پایان یافتن ائتلاف مشروطه‌خواهان مخالف سلطنت، کسانی که در نهایت روحیه استبدادی برای حفظ نظام استبدادی داشتند گام به پیش نهادند و زمینه‌های کودتای۱۲۹۹ه.ش را فراهم آوردند که سر انجام دودمان پهلوی را به قدرت رساند.
هدف‌های اصلاح‌گرایانه سیاسی جنبش مشروطه
انقلاب مشروطه دو هدف عمده داشت که به‌طور کامل با یکدیگر پیوند داشتند: یکم، برچیدن بساط حکومت خودکامه و استبدادی و جانشین کردن نظام سیاسی مشروطه بر اساس قانون و حاکمیت آن، دوم، نوسازی و تحول در نظام دیوان‌سالاری کشور، به‌ویژه در امور مربوط به نظم، قانون، عدالت و سامان‌دهی نظام مالیه و مداخل که در واقع هدف دوم را می‌توان در درون هدف نخست نیز بررسی کرد.
انقلاب مشروطه در بهترین حالت می‌توانست به شکل‌گیری دولت جدیدی بینجامد و پایگاه اجتماعی قدرتمندی را نمایندگی کند؛ اما این وضعیت بی‌سابقه و جدید، در فرهنگ و ساختارهای جامعه ریشه‌ای نداشت و عامل‌های درونی نیز در کار بودند. نه تنها در پایتخت و مجلس و نیز در میان جناح‌ها، حزب‌ها و شخصیت‌های سیاسی رقیب اختلاف‌های چشمگیر وجود داشت، بلکه سنت دیرینه هرج و مرج ناشی از سقوط دولت نیز به قوت خود باقی بود. از این رو در سال‌های پس از انقلاب مشروطه، ایران صحنه بی‌ثباتی و تفرقه روزافزون هم در مرکز و هم در ولایت‌ها بود، حکومت قانون (و حتى دموکراسی) که به آن حکومت ملی می‌گفتند، به‌طور رسمی به‌دست آمده بود؛ اما واکنش عمومی مردم نسبت به رفتار استبدادی که جامعه ایرانی همواره پس از سرنگونی حکومت‌های خودکامه از خود نشان داده بود، تفاوتی نداشت، کشمکش خانمان‌سوز مشروطه‌خواهان با یکدیگر، در کارهای عادی کشور نیز خلل بسیار ایجاد کرد. حتی اگر اندکی روحیه قانون‌مداری و همکاری در مرکز وجود داشت، می‌شد قدرت‌های خارجی مداخله‌گر و خان‌های ایالت‌ها و سردمداران ولایت‌ها را مهار کرد.
اصلاح و نوسازی دیوان‌سالاری کشور، به‌ویژه از نظر گسترش نهادها و سازمان‌های اداری پیشرفتی چشمگیر داشت که دوام بیشتری نیز داشت. برای رسیدن به ساختار جدید سیاسی اداری کشور، مشکل بزرگی بر سر راه قرار گرفت و آن کشمکش و رویارویی اساسی پس از مشروطیت میان مجلس و دولت بر سر ساختار و نهادهای حکومت بود که از اساس، پس از تهیه متمم قانون اساسی درگرفت، سند نهایی موسوم به متمم قانون اساسی دو بخش اصلی داشت: بخش نخست شامل منشور حقوق تضمین‌کننده برابری هر یک از افراد جامعه در برابر قانون، امنیت جان و مال و ناموس، مصونیت از بازداشت خودسرانه، آزادی انتشار روزنامه‌ها و تشکیل انجمن‌ها بود و بخش دوم با تایید اصل تفکیک قوا قدرت را به قوه مقننه واگذار می‌کرد.
قوه مقننه قادر بود رئیس‌الوزرا و کابینه را استیضاح و عزل کند، درباره قصور وزیران حکم بدهد و هر سال تمام هزینه‌های قشون را تصویب کند. برای نفی مطلق بودن قدرت، اصل بیست‌وششم متمم قانون اساسی مشروطیت، مفهوم حاکمیت ملی را چنین اعلام کرد: « قوای مملکت ناشی از ملت است، طریقه استعمال آن قوا را قانون اساسی معین می‌کند...» و در اصل سی‌وپنجم متمم قانون اساسی مشروطیت بیان شده است که «...سلطنت ودیعه‌ای است که به موهبت الهی از طرف ملت به شخص پادشاه مفوض شده...» در این اصل برای نخستین‌بار در تاریخ ایران، سلطنت زمینی شد. به این ترتیب هر چند سلطنت موهبت الهی فرض شده بود، واژه ملت و کاربرد آن به تعداد زیاد در قانون اساسی، نشانه دیگری از تاثیر اصلاح‌گرایانه سیاسی و اداری جنبش مشروطه بود. آنچه نقطه ضعف قانون اساسی به شمار می‌رفت و از هدف‌های اصلاح‌گرایانه سیاسی اداری مشروطه‌خواهان فاصله داشت، اصل به ارث رسیدن سلطنت در حکومت مشروطه بود که مانند گذشته همچنان حفظ شد. بدین‌سان تقریبا هیچ‌یک از اختیارهای اصلی سلطنت حذف نشد، مگر بر اساس ماده‌های ۴۴ و ۴۵ متمم قانون اساسی که مسوولیت اجرای صحیح وظیفه قوه مجریه بر عهده هیات‌وزیران نهاده و پادشاه در مقام رئیس قوه مجریه از مسوولیت مبرا شد. پذیرفتن اصل مربوط به مسوولیت نداشتن مقام سلطنت به این معنا نبود که پادشاه مشروطه حقوق و اختیارهایی در اداره امور مملکت نداشته باشد، بلکه شاه در توشیح یا رد مصوبه‌های مجلس مختار بود. قوه قضائیه نیز بر اساس متمم قانون اساسی، به‌طور رسمی و قانونی از قوه مجریه مستقل شد و بر خلاف گذشته که برای رسیدگی به دعاوی، مرجع های شرعی و سنتی رایج بود، دادگاه‌های دولتی به موجب اصل‌های ۷۱ تا ۸۹ متمم قانون اساسی و با استناد به قانون‌های موضوعه مجلس، امر قضا و داوری را بر عهده گرفتند و تشکیلات آنها بر مبنای سلسله قاعده‌های جدیدی بنیان گذاشته شد.
بخشی از مقاله‌‌ای به قلم حمید تنکابنی
