تحلیلی از اقدامات نهادی - اقتصادی دولت ۱۳۵۰-۱۳۲۰
نفت؛ وابستگی ضد توسعه
تجربه محدود و ناکام عباس میرزا به‌دلیل وقوع جنگ‌های طولانی با روسیه و جنگ با شورشیان داخلی، توسط شاه بعدی تداوم نیافت. پانزده‌سال بعد امیرکبیر به‌عنوان صدراعظم کشور، توجهی چندجانبه به مشکلات ایران نشان داد و اصلاح ارتش، مالیات، تنظیم بودجه، آموزش، نهاد اداری، محدود کردن نفوذ خارجی و... همزمان مورد توجه او قرار گرفت. ولی اصلاحات امیرکبیر هم اگرچه حجم و وسعت بسیاری داشت و در جوانب مختلف صورت پذیرفت، دیری نپایید. پس از قتل او، اصلاح، نوسازی و نهادسازی توسط دولت در راستای توسعه کشور به مدت ۱۵سال رها شد. تا اینکه از اواسط دوره ناصرالدین‌شاه، تاسیس نهادهای مدرن از سوی حکومت توسط سپهسالار دوباره مورد توجه قرار گرفت. تاسیس تلگراف‌خانه، شهرداری، شهربانی، آموزش و فرهنگ، راه‌آهن، کارخانه و... نمونه‌ای از گام‌های نوسازی در آن زمان بود. محمد حسنخان اعتمادالسلطنه مورخ دربار ناصرالدین‌شاه در سال ۱۲۶۵ ه.ش ـ چهلمین سال سلطنت وی -با زبانی مبالغه‌آمیز- چنین آورده است: «ترویج صناعات و علوم و تصحیح عادات و رسوم و انتشار فنون جدید و افتتاح صنایع بدیع و سایر شعب تمدن از معارف و صنایع و حرف که در این عصر جدید به ترویج این دولت جاوید در مملکت ایران پدید آمده است.» ولی طی ۲۰سال بعد، به‌دلیل نبود اراده جدی از سوی نخبگان حاکم، نوسازی کشور به‌صورت ناقص و محدود اجرا شد و عمدتا در سطح پایتخت متمرکز بود.
طی سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ اراده معطوف به قدرت از سوی حکومت برای نوسازی شکل گرفت و ایجاد نهادهای جدید از سطح پایتخت به سطح ملی بسط و گسترش یافت. بخشی از این توسعه مبتنی بر ضرورت توانمندسازی دولت در جهت ایفای وظایف و نقش‌های دولت مرکزی بود.
تامین امنیت، ساخت تاسیسات زیربنایی ارتباطی، نهاد اداری، نهاد حقوقی و قضایی و بسط آموزش و بهداشت بخشی از پروژه نوسازی و نهادسازی در دو دهه نخست سده ۱۴ ه.ش بود. در سه تا چهار دهه بعدی، توجه دولت به اقدامات نهادی - اقتصادی جدید معطوف شد.
تاسیس سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷
در پی تجربه گسترش صنایع و تاسیس شمار قابل توجهی شرکت صنعتی در دوران نوین اقتصادی ایران، پس از انقلاب مشروطه و روی کار آمدن نظام سیاسی جدید، اندیشه ایجاد دستگاهی که بتواند طراح حرکت‌های توسعه‌ای در کشور باشد، پا گرفت.
نخستین تجربه کشور برای سر و سامان دادن به فعالیت‌های اقتصادی در سال۱۳۱۶ در قالب شورای اقتصاد به‌دست آمده بود. در سال۱۳۲۳ کمیسیونی برای مطالعه درباره امور اقتصادی کشور تشکیل شد. این کمیسیون نظر داد که سازمانی برای تصدی امور اقتصادی به وجود آید و این سازمان به‌صورت بازرگانی اداره شود؛ زیرا کاربرد روش‌های اداری دولت‌سالاری را در بیشتر موارد منافی مقررات بازرگانی و مصالح اقتصادی کشور می‌دانست.
در واقع کمیسیون به آزادی کسب‌وکار معتقد بود و دخالت‌های دولت را در کارهای اقتصادی مجاز نمی‌شمرد، منتها وجود جنگ را عاملی می‌خواند که دولت با تاکید بر آن می‌توانست تا مدتی به تصدی فعالیت‌های اقتصادی بپردازد. پس از تشکیل هیاتی به نام هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور در فروردین۱۳۲۵، هیات عالی برنامه در مرداد همان سال برای رسیدگی به برنامه‌های ارائه‌شده از سوی وزارتخانه‌ها به تصویب هیات وزیران رسید. نخستین کار مهم این هیات تهیه اولین برنامه بلندمدت توسعه اقتصادی کشور بود که با عنوان برنامه هفت‌ساله عمران و آبادی کشور در بهمن۱۳۲۷ برای اجرا در سال‌های ۱۳۲۸تا ۱۳۳۴ به تصویب رسید. در این برنامه برای نخستین‌بار با توجه به لزوم جلوگیری از ایجاد اصطکاک میان سازمان‌هایی که عملیات مشابه انجام می‌دهند و نیز لزوم تحول اقتصادی کشور، پیشنهاد شد که اجرای برنامه از طریق همکاری میان اداره‌های دولتی و سازمان‌های وابسته به دولت از یک طرف و سازمانی خاص به نام سازمان برنامه از طرف دیگر انجام گیرد. در نهایت طبق قانون مصوب بهمن۱۳۲۷، سازمان برنامه به‌وجود آمد که در سال۱۳۵۱ به‌دلیل انتقال وظیفه تهیه و تدوین تمام بودجه به آن، سازمان برنامه و بودجه نامیده شد.
مهم‌ترین نقش سازمان برنامه در تحولات اقتصادی کشور، اختصاص بخش عمده‌ای از درآمدهای نفتی برای انجام برنامه‌های عمرانی، صنعتی و زیربنایی بود. سرمایه‌گذاری‌های عمرانی در کشور از همان آغاز تاسیس سازمان برنامه با درآمدهای نفتی دولت گره خورده بود. طی دوره ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۰به‌طور میانگین ۷۱درصد کل درآمدهای نفتی دولت به سازمان برنامه اختصاص یافت. با رشد سریع درآمدهای نفتی و روی آوردن بیشتر به وام‌ستانی از خارج، با پشتوانه درآمدهای نفتی آینده، سازمان برنامه به‌صورتی روزافزون نقش مرکزی در انباشت سرمایه به خود گرفت؛ به‌طوری‌که در برنامه‌های دوم تا پنجم عمرانی به ترتیب ۴۱، ۹/ ۴۲، ۷/ ۵۳، و ۹/ ۵۴درصد کل تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی توسط بخش عمومی صورت گرفت که به ترتیب ۴/ ۵۲، ۸/ ۷۵، ۷/ ۹۳ و ۹/ ۶۷درصد آن از بودجه بخش عمومی در چارچوب برنامه‌های متوالی سازمان برنامه تامین شد. همچنین در قانون برنامه اول عمرانی مقرر شد تا همه عواید نفتی به سازمان برنامه تخصیص داده شود و در قانون برنامه‌های دوم، سوم و چهارم نیز بین ۶۰ تا ۹۰درصد عواید نفتی طی سال‌های مختلف به این سازمان تخصیص داده شد.
ملی شدن صنعت نفت
رشد و توسعه اقتصاد ایران از آغاز دهه۱۳۳۰ خورشیدی با تغییر ترتیبات نهادی صنعت نفت رقم خورد. سهم ایران از درآمدهای نفتی افزایش یافت و به‌ویژه پس از جهش قیمت نفت در سال۱۳۵۲ به‌صورت تنگاتنگی با درآمدهای نفتی یا به عبارت دیگر درآمدهای حاصل از صادرات نفت‌خام همراه و همبسته بوده است. وابستگی فزاینده اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی که مهم‌ترین نقش را در تامین منابع برای درآمد ارزی، درآمد دولت و پس انداز داشته، به این معنا است که رشد اقتصادی و نوسان در متغیرهای مهم اقتصاد کلان ایران تا اندازه بسیار بالایی با رشد و نوسان در درآمدهای نفتی همراه بوده است.
این فرم و شاکله اقتصاد ایران طی بیش از ۶دهه گذشته و حتی از آغاز سده جاری ه.ش تا کنون کم و بیش وجود داشته است. مسلما اثر درآمدهای نفتی بر اقتصاد به واسطه سیاست‌های خاص دولت ایجاد شده و طی زمانی طولانی به‌صورت نهادی چسبنده، در شکل ساختارهای موجود تداوم یافته است.
اگرچه صنعت نفت ایران در سال۱۳۳۰به معنای واقعی ملی نشد و از هنگام اعطای امتیاز نفتی به دارسی در سال۱۲۸۰ و آغاز استخراج نفت در سال‌های ۱۲۹۲ تا سال۱۳۵۷، عملا بیگانگان در صنعت نفت ایران سهم قابل ملاحظه‌ای داشتند. با این حال بررسی اجمالی اتفاقاتی که طی سال‌های پیش از انقلاب در صنعت نفت ایران افتاد، می‌تواند تا حدود زیادی نقش و جایگاه نفت در اقتصاد ایران را بهتر بازشناساند؛ علاوه بر اینکه پس از تصویب قانون ملی شدن صنعت نفت، از سال ۱۳۳۳سهم درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران و بودجه دولت چند برابر شد و کسب درآمدهای ارزی، پس انداز و بودجه به‌شدت به نفت وابسته شد که تا امروز همچنان ادامه دارد. بنابراین می‌توان از این حیث، ملی شدن صنعت نفت را سرآغاز یک تغییر نهادی در اقتصاد ایران دانست.
از ۱۲۹۲ تا ۱۳۳۰ شرکت نفت انگلیس و ایران که به دنبال امتیازنامه دارسی پایه‌گذاری شده بود، جمعا ۳۳۸میلیون تن نفت از ایران صادر و از آن بابت کلا مبلغ ۱۱۸میلیون لیره به دولت ایران پرداخت کرد که متوسط آن بالغ بر تنی تقریبا هفت شیلینگ یا بشکه‌ای نوزده سنت می‌شد. جمع کل سرمایه‌گذاری شرکت نفت انگلیس و ایران در ایران بالغ بر ۶/ ۲۱میلیون لیره شد که ۵میلیون لیره آن را دولت انگلستان پرداخته بود. در ازای این مبلغ صاحبان سهام شرکت ۱۱۵میلیون لیره دریافت کردند که ۹۴میلیون آن عاید دولت انگلستان شد. همچنین ۱۷۵میلیون لیره نیز به‌عنوان مالیات به دولت انگلستان پرداخت شد. از منافع شرکت ۴۰۰ الی ۵۰۰میلیون لیره به مصرف توسعه تاسیسات و اموال شرکت در سراسر دنیا رسید.
بنابراین در قبال یک سرمایه‌گذاری ۲۲میلیون لیره‌ای انگلستان در حدود ۸۰۰میلیون لیره استفاده کرد.
بر اساس این ارقام از جمع درآمد شرکت سابق ۲۸درصد عاید دولت انگلستان و فقط حدود ۱۴درصد عاید ایران شد که منبع اصلی این نفع هنگفت را فراهم کرده بود (رزاقی، ۱۳۶۷).
در آخرین سال امتیاز (۱۹۵۰) تولید نفت ایران به رقم ۳۳میلیون تن رسید که ۳۸درصد کل تولید نفت در پنج کشور منطقه خلیج‌فارس (ایران، عراق، کویت، عربستان‌سعودی و قطر) بود و ایران در بین کشورهای مزبور از لحاظ حجم صادرات مقام اول را داشت (روحانی، ۱۳۵۲). در آذرماه ۱۳۲۳، نخستین واکنش در برابر قراردادها یا امتیازنامه‌های نفتی، با تصویب قانونی در مجلس شورای ملی بروز کرد و پس از حدود ۶سال فعالیت، سرانجام قانون ملی کردن صنعت نفت به‌صورت ماده‌واحده در ۲۴اسفند۱۳۲۹ در مجلس شورای ملی و پنج روز بعد در مجلس سنا تصویب شد و قانون کامل آن در چارچوب طرح کمیسیون مخصوص نفت مجلس در ۱۰اردیبهشت۱۳۳۰ به تصویب رسید و دولت جدید اجرای آن را در رأس برنامه‌های کاری خود قرار داد. می‌توان گفت کودتای ۲۸مرداد۱۳۳۲ تلاش‌ها برای ملی کردن کامل نفت ایران را به شکست کشاند. ۱۴ماه بعد، پس از تشکیل مجالس جدید شورای ملی و سنا، قرارداد جدیدی برای فروش نفت و گاز میان ایران و کنسرسیومی مرکب از شرکت نفت سابق ایران و انگلیس یا BP با ۴۰درصد سهام، شرکت‌های نفتی آمریکایی (ابتدا ۵ و سپس ۹شرکت) با ۴۰۹۳درصد، شرکت نفت انگلیسی و هلندی «شل» با ۱۴درصد و شرکت فرانسوی نفت با ۶درصد سهام، به نام « قرارداد خرید و فروش نفت میان ایران و کنسرسیوم» به تصویب دو مجلس رسید. اگرچه این قرارداد مبنای ۵۰-۵۰ داشت، ولی درواقع این قرارداد مدیریت کامل و کنترل تجاری صنعت نفت را به شرکت‌های خارجی بازگرداند. این‌گونه قراردادها در اغلب کشورهای صادرکننده نفت در اوایل دهه۱۹۵۰ منجر به توافق‌های تقسیم سود به‌صورت ۵۰-۵۰ میان کشور میزبان و کنسرسیوم خارجی شد؛ ولی با این حال افزایش سهم کشورهای صادرکننده نفت در نتیجه این توافق‌ها، به هزینه شرکت‌های نفتی نبود و پرداخت‌های افزایش یافته به کشورهای میزبان تقریبا به‌طور کامل با اعتبارات مالیاتی در کشورهای مادر متعادل می‌شد (کارشناس، ۱۳۸۲).
پس از بسته شدن قرارداد کنسرسیوم، مقدار نفت تولید و صادرشده به سرعت افزایش یافت و این موضوع در ترکیب با افزایش سهم ایران از نفت خود نسبت به شرایط امتیازنامه‌های قبلی باعث شد تا سهم نفت در درآمدهای نفتی دولت به سرعت رشد کند.
در سال‌های ۱۳۳۴تا، ۱۳۳۶ درآمدهای نفتی دولت ایران به‌طور میانگین حدود ۵برابر و سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای نفت نیز حدود ۳برابر بیشتر از ۱۰سال قبل از آن شد؛ درحالی‌که طی حدود ۳۰سال این ارقام تغییر محسوسی نیافته بود. افزایش نقش نفت در درآمدهای دولت همچنان ادامه یافت و قرارداد کنسرسیوم ۱۳۵۲ نیز اگرچه کم‌وبیش همان شرایط کنسرسیوم قبلی را دربرداشت به بهره‌مندی بیشتر ایران از عواید نفتی خود کمک کرد.
همزمان با قرارداد کنسرسیوم۱۳۳۳ اتفاقاتی در داخل کشور و در صحنه جهانی پیش آمد که در مجموع تا حدودی قدرت چانه‌زنی دولت در برابر شرکت‌های نفتی را افزایش داد و منجر به رشد پیوسته در سهم عواید دولت از نفت شد. از جمله این اتفاقات، تاسیس شرکت ملی نفت ایران، قانون نفتی سال۱۳۳۶ و تشکیل سازمان کشورهای صادرکننده نفت (OPEC) در اوایل دهه۱۳۴۰ بود.
در مجموع، به نظر می‌رسد مهم‌ترین تاثیر ملی شدن صنعت نفت، افزایش قابل توجه سهم عواید نفتی دولت ایران بود.
بخش نفت به مثابه جزیره‌ای در اقتصاد ایران و بدون هیچ‌گونه تناسبی با بخش‌های دیگر اقتصاد رشد کرد و تنها اثری که بر اقتصاد ایران گذاشت تزریق مبالغی از عواید خود به بدنه اقتصاد بود. به این ترتیب با افزایش بسیار سریع تولید و صادرات نفت به دنبال قراردادهای کنسرسیوم۱۳۳۳ و ۱۳۵۲ و افزایش تقاضای جهانی نفت، بخش نفت با وابسته کردن بخش‌های دیگر اقتصاد به خود به طرز شایان توجهی در اقتصاد ایران ریشه دواند و نقش دولت در فرآیند انباشت به واسطه اینکه دریافت‌کننده اصلی درآمد نفتی بود، افزایش یافت. ضمن اینکه، دولت با جایگزین کردن نفت به جای منابع بالقوه دیگر درآمدی، دچار وابستگی گریزناپذیر به درآمدهای نفتی شد.
از مقاله‌ای به قلم دکتر ابراهیم التجائی، دانشیار گروه پژوهشی اقتصاد کلان و پولی در پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی
