معجزه ایرانی دهه چهل چگونه رقم خورد؟
ویژگی‌های حکمرانی اقتصادی دهه ۴۰
در این یادداشت سعی شده است با تکیه بر نظریه دولت‌های توسعه‌گرا و مفاهیم مرتبط با آن، تفسیری جدید از موفق‌ترین تجربه تاریخ اقتصادی معاصر ایران ارائه شود. به عبارت دیگر، نظریه‌هایی که می‌تواند جنبه‌های مختلف این تجربه تاریخی را توضیح دهد مطرح شده است تا زمینه برای درک این تجربه تاریخی در یک چارچوب نظری مشخص فراهم شود. پیش از ورود به اصل مقاله لازم به ذکر است که به خاطر بعد تاریخی موضوع و استفاده از خاطرات افراد، امکان اشتباه سهوی یا عمدی یا برداشت‌های شخصی وجود دارد و نگارنده مدعی درستی تمام گفته‌ها و ادعاهای تاریخی مطرح‌شده در آن دوره نیست و این یادداشت بر فرض درستی گفته‌ها و نظرها بنا شده است.
دهه چهل؛ یک دولت توسعه‌گرا؟
دولت توسعه‌گرا در شکل کلاسیک آن به معنی دولتی است که توسعه اقتصادی را در اولویت قرار دهد و برای رسیدن به این هدف در درجه اول از سیاست صنعتی انتخابی استفاده می‌کند. چانگ دولت توسعه‌گرا را دولتی تعریف می‌کند که با سیاست‌های مداخله‌جویانه سعی در تقویت رشد اقتصادی و تغییر ساختاری دارد. در این رویکرد، یادگیری از طریق انجام دادن با رانت‌های پیشینی تامین مالی می‌شد و قید و شرط قابل‌اجرا به‌منظور اطمینان از تلاش زیاد بنگاه برای افزایش رقابت‌پذیری اعمال می‌شد. حمایت از ابتدا به بنگاه تعلق گرفته است و آنهایی که عملکرد خوبی نداشتند یا از طریق بازار یا به‌طور مستقیم توسط دولت تنبیه می‌شدند.
با مطالعه تجربه اقتصادی دهه چهل، شباهت‌های غیرقابل انکاری بین مدل دولت‌های توسعه‌گرای کلاسیک و مدیریت اقتصادی دهه چهل تحت هدایت وزارت اقتصاد وقت به چشم می‌خورد. میانگین تورم ده‌ساله ۱۳۴۰تا۱۳۴۹ معادل ۶۵/ ۱ و میانگین رشد اقتصادی در همین دوره ۱۲درصد که برای بخش صنعت این نرخ ۳/ ۱۴ بود (آمار بانک مرکزی). البته این اعداد و ارقام به‌معنی بی‌نقص بودن دهه چهل نیست، برای مثال در این دوره رشد کشاورزی به مراتب کمتر از رشد صنعت و دیگر بخش‌ها است که نشان از یک غفلت قابل توجه می‌دهد. غفلتی که مهندس نیازمند، معاون صنعتی وزارت اقتصاد در دهه چهل به آن معترف است. اما به هر حال، کشورهای در حال توسعه، برای جبران عقب‌ماندگی اقتصادی خود باید یک دوره بلندمدت رشد اقتصادی، به‌ویژه در حوزه صنعت را تجربه کنند.
دهه چهل ازاین‌رو قابل توجه است که هم این رشد کم‌نظیر در آن دوره را به مدت یک دهه همراه با تورم بسیار پایین حفظ کرده و شاید مهم‌تر از آن این است که بخش اعظم این رشد سهم صنعت بوده است. این رشد اقتصادی از آنجا جالب می‌شود که شرایط دهه ۵۰ و ۶۰میلادی را به یاد آوریم. دوره‌ای پس از جنگ جهانی که هنوز نئولیبرالیسم ظهور نکرده و بسیاری از کشورها در تلاش هستند تا با سیاست‌های مداخله‌جویانه عقب‌ماندگی اقتصادی خود را جبران کنند. در واقع مدیریت اقتصادی مداخله‌جویانه ایران را باید در راستای تلاش‌های دولت هند، پاکستان، کره، تایوان، ویتنام، ژاپن، فرانسه و بسیاری از کشورهای دیگر تحلیل کرد.
با اینکه مطالعات گسترده‌ای درباره مدیریت اقتصادی کشورهای مذکور انجام شده، اما درخصوص «ملی‌گرایی اقتصادی» در ایران مطالعات انجام‌شده محدود است. هرچند عمر دولت توسعه‌گرای ایران بسیار کوتاه‌تر از نمونه‌های شرق آسیا بوده و سرانجام بسیار متفاوتی هم داشته است، اما به نظر می‌رسد بتوان با استفاده از نظریه دولت توسعه‌گرا و مفاهیم مرتبط با آن، مروری انتقادی و آموزنده به مدیریت اقتصادی دهه چهل ایران داشت.
ویژگی‌های سازمانی و سیاستی مدیریت اقتصادی دهه چهل
در این قسمت توضیح داده می‌شود که چگونه وزارت اقتصاد دکتر عالیخانی با همکاری سازمان برنامه و بانک مرکزی سکان مدیریت اقتصادی کشور را به‌دست گرفتند. در ادامه سعی شده است با توجه به ادبیات موضوع و منابع تاریخی به سوالاتی از این دست پاسخ داده شود: چه عواملی موجب هماهنگی و کارآمدی نسبی بوروکراسی اقتصادی دهه چهل شده بود؟ سهم بنگاه‌های دولتی از برنامه‌های دولت برای صنعتی کردن کشور تا چه اندازه بود؟ تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های صنعتی به چه صورتی انجام می‌گرفت؟ با پاسخ به این سوالات سعی شده است شمایلی از ساختار سازمانی و نهادی مدیریت اقتصادی دهه چهل ترسیم شود.
سکاندار مدیریت اقتصادی
ساختار سازمانی دولت‌های توسعه‌گرا در بین کشورها متفاوت بوده است. از همین رو در هر کشور نقش محوری به یک سازمان دولتی واگذار شد. بخشی از این تفاوت به خاطر محدودیت‌های ساختاری و بعضی نتیجه انتخاب‌های آگاهانه سازمانی و ابتکارات انجام شده بود. در ژاپن، وظیفه هماهنگی و سکان‌داری توسعه بر عهده وزارت صنعت و تجارت بین‌الملل (MITI) قرار داشت. این وظیفه در کره بر عهده هیات برنامه‌ریزی اقتصادی (EPB) گذاشته شده بود که کار برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه را به‌طور همزمان انجام می‌داد. فرانسه نیز از سازمان قدرتمندی برای برنامه‌ریزی متمرکز و اعمال سیاست‌های صنعتی تحت عنوان کمیسیون برنامه‌ریزی (CGP) استفاده می‌کرد. در تایلند نیز دفتر توسعه صنعتی این نقش را البته بیشتر به شکل هماهنگ‌کننده و نه یک وزارتخانه منسجم ایفا می‌کرد.
«در ایران بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه حول محور ابر وزارتخانه اقتصاد سکاندار توسعه اقتصادی کشور شدند.»
در ایران دهه چهل، نقش محوری در سیاستگذاری اقتصادی توسط وزارت اقتصاد ایفا می‌شد که به تازگی از پیوستن وزارت صنعت، وزارت بازرگانی و گمرک تشکیل شده بود. وزارت اقتصاد در دهه چهل توانست با همکاری نزدیک با سازمان برنامه و بانک مرکزی سکاندار توسعه اقتصادی و به‌ویژه توسعه صنعتی شود. مهدی سمیعی که در آن دوره ریاست بانک مرکزی ایران را بر عهده داشت به اعتقاد بسیاری یکی از سالم‌ترین و کارآمدترین نخبگان عصر پهلوی بود. این واقعیت را که بانک مرکزی ایران موسسه‌ای عاری از فساد، نسبتا مستقل و به نحو غریبی کارآمد بود به مدیریت او منتسب کرده‌اند. همچنین ریاست سازمان برنامه در این دوره بر عهده مهندس صفی اصفیا بود که او هم به کارآمدی مشهور است.
عالیخانی با هر دو این افراد رابطه نزدیکی داشت و به نظر می‌رسد این هماهنگی به‌وجودآمده عاملی تعیین‌کننده در موفقیت دهه چهل بود. در یکی از گزارش‌های منتشرشده سفارت بریتانیا در تهران پیرامون جهش بزرگ اوایل دهه چهل و تحولات اقتصادی و اجتماعی تاکید شده «مهدی سمیعی» در مقام ریاست بانک مرکزی ایران، علینقی عالیخانی وزیر اقتصاد، ابوالقاسم خردجو در سمت رئیس بانک صنعتی و معدنی و صفی اصفیا در جایگاه رئیس سازمان برنامه‌و بودجه هماهنگی حیرت‌انگیزی از خود به نمایش گذاشتند.»
استفاده از بنگاه دولتی و تامین مالی
یکی از ویژگی‌های دولت‌های توسعه‌گرا استفاده از سرمایه‌گذاری و بنگاه دولتی در مواقع ضروری و همچنین مداخله در تامین مالی است. برای نمونه از سال 1961 تا 1983 بخش بانکی به‌طور کامل در مالکیت دولت کره بود و تا اوایل دهه1990 کنترل کامل دولتی بر این بخش ادامه داشت. همچنین در صورت لزوم ازسرمایه‌گذاری و تاسیس بنگاه دولتی ابایی نداشته (کارخانه ساخت فولاد پوسکو شاخص‌ترین نمونه است) و حتی بنگاه‌های بخش خصوصی ناکارآمد را تصاحب می‌کردند. کنترل دولت توسعه‌گرای فرانسه در بخش بانکی به اندازه کره نبود، اما در استفاده از بنگاه‌های دولتی بی‌شک از کره پیش بود. همچنین استفاده از سرمایه‌گذاری و بنگاه‌های دولتی یکی از ویژگی مشخص دولت فرانسه بعد از جنگ جهانی دوم بود. در این کشور اکثر شرکت‌های کلیدی تا نیمه دهه1990 در تصاحب دولت بوده و بعضی از آنها همچنان هستند. برای نمونه می‌توان به شرکت رنو (اتومبیل)، الکاتل (مخابرات)، سینت گوبن (شیشه و مواد ساختمانی)، یوسینور (فولاد)، تامسون (الکترونیک)، تالز (صنایع الکترونیک دفاعی)، الف اکویتین (نفت) و رون-پولنک (دارویی) اشاره کرد.
«در ایران مداخله کنترل‌شده در تامین مالی و استفاده هوشمندانه از سرمایه‌گذاری و بنگاه‌های دولتی در مواقع لزوم برای رفع شکست هماهنگی به‌کار گرفته می‌شد.» در دهه چهل تامین مالی بنگاه‌های تولیدی و صنعتی توسط دو بانک اعتبارات صنعتی (دولتی، تاسیس 1335) و بانک توسعه صنعتی و معدنی (خصوصی، تاسیس 1338) انجام می‌گرفت. کارآفرینان پس از دریافت پروانه ساخت یا بررسی طرح خود توسط وزارت اقتصاد به این دو بانک معرفی و تامین مالی انجام می‌شد. هرچند به گفته وزیر اقتصاد، هیچ‌گونه فشاری بر این بانک‌ها نبوده و آنها به اتکای ارزیابی خود به متقاضیان وام می‌دادند. از نکات جالب دیگر در این حوزه، جلسات هفتگی و هماهنگی بی‌نظیری است که بین این بانک‌ها و وزارت اقتصاد به وجود آمد. وزیر اقتصاد رابطه بین این دو بانک و وزارت اقتصاد را بسیار نزدیک و صمیمی ارزیابی می‌کرد.
هرچند در دهه پنجاه، رویه‌ها کمی از حالت حرفه‌ای خارج شد و انحرافاتی در فعالیت این دو بانک به‌وجود آمد. درخصوص استفاده از سرمایه‌گذاری دولتی و تاسیس بنگاه، به نظر می‌رسد اختلاف دیدگاه در حاکمیت وجود داشت. در سطح وزارت اقتصاد به‌عنوان معمار سیاست‌های اقتصادی، یک رویکرد عمل‌گرایانه نسبت به استفاده از بنگاه دولتی دیده می‌شود. به این معنی که در حوزه‌هایی که بخش خصوصی توانایی یا تمایل ورود ندارد، بنگاه دولتی ایجاد و پس از مدتی، زمانی که بخش خصوصی توانایی لازم را به‌دست آورد، واگذار شود. از طرف دیگر، نظر شاه و همچنین نخست‌وزیر هویدا کمی متفاوت بود.
شاه علاقه‌مند بود که صنایع مهم و بالادستی در مالکیت و مدیریت دولت باشد و بخش خصوصی در صنایع وابسته و پایین‌دستی وارد شود. هویدا هم که تحت تاثیر سیستم فرانسوی بود، به دخالت دولت اعتقاد زیادی داشت و از ایجاد صنایع دولتی حمایت می‌کرد. در دهه چهل، رویکردی بینابین اتخاذ شد و از نیمه دهه چهل، سازمان گسترش و نوسازی برای ایجاد صنایعی که بخش خصوصی قادر به ایجاد آن نیست، همت گمارد. صنعت ماشین‌سازی و کارخانه تراکتورسازی تبریز، صنعت ساخت قطعات بزرگ و کارخانه ذوب آلومینیوم در اراک چند نمونه از این سرمایه‌گذاری‌های دولتی است.
همان‌طور که مشاهده می‌کنید، رویکرد دولت توسعه‌گرای ایران تفاوت زیادی با نمونه‌های شرقی خود ندارد و شاید تنها تفاوت کنترل کمتر بر بخش مالی بود. به‌طور کلی اولویت دادن بخش خصوصی در دوره‌ای که اکثر کشورهای در حال توسعه مرزهای خود را بسته بودند و سعی داشتند با سرمایه‌گذاری و دخالت گسترده دولت صنعتی شوند، نکته قابل توجهی است که به نظر نگارنده نقش بسزایی در موفقیت نسبی آن دوره داشته است. هرچند در اواخر دهه چهل و به‌ویژه از دهه پنجاه با افزایش درآمدهای ارزی، دولت در استفاده از بنگاه‌ها و سرمایه‌گذاری دولتی زیاده‌روی کرد و رویکرد هوشمندانه استفاده از بنگاه‌های دولتی را کنار گذاشت.
