درس تاریخ به سیاستگذار صنعتی

سیاست صنعتی به معنی مداخله دولت برای تقویت تولید ملی سابقه چند صد ساله دارد. از حمایت و تشویق ژان-باتیست کولبر، وزیر اقتصاد دربار لوئی چهاردهم در سال‌های ۱۶۶۵ تا ۱۶۸۳ از تولیدکنندگان پوشاک و شیشه تا حمایت دولت انگلستان از صنایع داخل از طریق ممنوعیت واردات محصولات باکیفیت از مستعمرات، نشان از سابقه طولانی سیاست صنعتی می‌دهد. همزمان با به‌کارگیری سیاست صنعتی مباحث علمی و نظری هم درباره مداخله دولت برای تقویت اقتصادی ملی مطرح شد. از قرن هجدهم، حتی قبل از ظهور ثروت ملل مشهور آدام اسمیت (۱۹۷۶)، رساله کوتاه آنتونیو سرا (۱۶۱۳) با تمرکز بر اقتصادهای مقیاس و تراکم در تولید و همچنین رابطه بین تراز تجاری و تراز پرداخت‌ها، به مشکلات توسعه نیافتگی پرداخت. پائولو ماتیا دوریا و دیوید هیوم آنچه را که «حسادت تجارت» نامیدند بررسی کردند و آنتونیو ژنووسی در ناپل و چزاره بکاریا در میلان مجموعه‌ای از سیاست‌ها را پیشنهاد کردند که کشورها برای توسعه بخش تولیدی خود و رهایی از وابستگی باید از آنها پیروی کنند. از آغاز مباحث سیاست صنعتی تا به امروز این مباحث چهار مرحله قابل تشخیص را پشت سر گذاشته است که در ادامه آنها را مرور می‌کنیم.

فاز اول: صنایع نوزاد

مرحله اول بحث درباره سیاست صنعتی با طلوع سرمایه‌داری آغاز شد و بر پایه مشارکت‌های اولیه اقتصاددانانی مانند آنتونیو سرا، جیووانی بوترو و جیمز استوارت برای ارتقای ارادی بخش تولید توسط دولت مطرح شد. به‌ویژه، این روند با الکساندر همیلتون، اولین وزیر خزانه‌داری ایالات متحده همراه شد. حتی قبل از اینکه دیوید ریکاردو نظریه مزیت نسبی را توسعه دهد، همیلتون استدلال صنایع نوزاد را توسعه داد که بر خلاف دکترین غالب آن زمان یعنی تجارت آزاد بود. همانطور که مشخص است، این تئوری مبتنی بر یک بینش نسبتا ساده اما قدرتمند است که یک کشور عقب‌مانده باید از صنایع جوان خود در برابر رقابت با تولیدکنندگان برتر خارجی محافظت کند؛ به همان روشی که ما از فرزندان خود قبل از ارسال آنها به دنیای بزرگسالان محافظت می‌کنیم.

اکثر مردم فکر می‌‎کنند که همیلتون از نظریه خود صرفا برای توجیه حمایت تعرفه‌ای استفاده کرد؛ ولی او همچنین مجموعه‌ای از دیگر ابزار سیاست صنعتی مانند یارانه برای صنایع استراتژیک، تخفیف تعرفه بر نهاده‌های وارداتی مورد استفاده برای صادرات، ممنوعیت صادرات مواد خام کلیدی و اعمال استانداردهای محصول توسط دولت را توصیه می‌کرد. به‌طور قابل توجهی، اینها اقداماتی هستند که با اقتصادهای «معجزه» آسیای شرقی مرتبط هستند؛ اما، حتی مهم‌تر، آنهایی هستند که قبلا توسط بریتانیا به‌ویژه در زمان رابرت والپول (نخست‌وزیر، ۱۷۲۱-۱۷۲۱) استفاده می‌شدند. همیلتون مجموعه‌ای از سیاست‌ها را توصیه کرد که به معنای معمول، سیاست صنعتی نیستند؛ اما از صنعتی شدن حمایت می‌کنند؛ مانند سیاست‌های مربوط به زیرساخت‌ها (مثلا سرمایه‌گذاری‌های دولتی در کانال‌ها و جاده‌ها) و مالی (مثلا تحولات بخش بانکی و بازار اوراق قرضه دولتی است).

نظریه همیلتون توسط فردریش لیست (فهرست، ۱۸۸۵ [۱۸۴۱]) توسعه یافت و بر نسل‌های مختلف سیاستگذاران صنعتی در طیف وسیعی از کشورها، از قرن نوزدهم ایالات متحده و سوئد تا اقتصادهای معجزه‌آسای شرق آسیا در اواخر قرن بیستم تاثیر گذاشت. طبیعتا در طول این مسیر، بحث‌های داغی وجود داشت که نام‌های بزرگی مانند گوستاو اشمولر، جان استوارت میل، فرانک تاوسیگ و برتیل اوهلین در آن مشارکت کردند.

فاز اول بحث سیاست صنعتی بر این موضوع متمرکز بود که فارغ از درآمد کوتاه‌مدت، آیا حمایت از تولیدکنندگان ناکارآمد که ممکن است در بلندمدت درآمد بالاتری داشته باشند یا نداشته باشند، منطقی است یا خیر؟ متاسفانه، بحث‌های کمی درباره مسائل «سیستمیک» وجود داشت؛ تعادل بین بخش‌های مختلف اقتصاد (به‌ویژه بین کشاورزی و تولید)؛ تعادل بین بخش‌های مختلف تولیدی (به‌ویژه بین بخش‌های کالاهای سرمایه‌ای و بخش کالاهای مصرفی). همچنین تقریبا هیچ بحثی درباره کارآمدی نسبی ابزارهای مختلف سیاست صنعتی (مانند تعرفه‌ها، یارانه‌ها و مقررات) و موضوعات مرتبط با اجرای سیاست‌ها (مانند ساختار اداری، قابلیت‌های بوروکراتیک، مکانیسم‌های نهادی یا فساد) وجود نداشت.

فاز دوم: مسائل بین‌بخشی و ساختاری

مرحله دوم از اوایل تا اواسط قرن بیستم با بحث درباره صنعتی‌شدن شوروی آغاز شد و بین دهه‌های ۱۹۴۰ و ۱۹۶۰ توسط اقتصاددانان کلاسیک توسعه علاقه‌مند به این موضوع، بیشتر توسعه یافت. اقتصادهای در حال توسعه پسااستعماری آمریکای لاتین، هند و اروپای شرقی: نام‌های مهم شامل سلسو فورتادو، آرتور لوئیس، رائول پربیش، هان سینگر، پل روزنتاین رودان، پراسانتا چاندرا ماهالانوبیس، راگنار نورکسه، تیبور سیتوفسکی، آلبرت هیرشمن، سایمون کوزنتس، میکال کالکی و الکساندر گرچنکرون می‌شود.

مرحله دوم مباحث سیاست صنعتی اغلب در سطوح «سیستمیک» و «ساختاری»، به‌ویژه پیرامون مواضع آن درباره تولید و انتقال مازاد از بخش کشاورزی به بخش صنعتی صورت گرفت. با این حال، تعدادی از مسائل مربوط به «سیاست صنعتی» با تعریف محدودتر را نیز مورد توجه ما قرار داد.

اول، ماهیت پویای بخش تولید بسیار مورد تاکید قرار گرفت. اگرچه این موضوع پایه و اساس بحث صنعت نوزاد بود، موج دوم با به‌کارگیری مفاهیمی مانند کشش درآمدی، اقتصاد مقیاس و رقابت انحصاری توضیحی سیستماتیک برای این پدیده ارائه کرد.

دوم، با توجه به تاثیر مکاتب کلاسیک و مارکسیستی، نقش‌های متفاوتی که بخش‌های کالاهای سرمایه‌ای و کالاهای مصرفی در تولید بازی می‌کنند برجسته شد که گاهی اوقات دومی به بخش کالاهای دستمزدی و کالاهای لوکس تقسیم می‌شود. این تمایزات نشان می‌دهد که صنایع مختلف تاثیرات متفاوتی بر انباشت سرمایه، تورم، رشد اقتصادی، توزیع درآمد و استانداردهای زندگی دارند.

سوم و به همین ترتیب تئوری‌های مرحله دوم، اتکای اقتصادهای عقب‌مانده به کالاهای سرمایه‌ای وارداتی و محدودیت‌های متعاقب آن را که کمبود ارز خارجی بر سرعت سرمایه‌گذاری فیزیکی، تغییرات تکنولوژیک و رشد اقتصادی تحمیل می‌کند، بسیار برجسته کردند. برخی به‌ویژه رائول پربیش، بر اهمیت صادرات (و سیاست‌های ترویج آن) در غلبه بر این محدودیت‌ها تاکید داشتند.

آخرین اما نه کم‌اهمیت‌ترین، تئوری‌های مرحله دوم تاکید زیادی بر وابستگی متقابل بین شاخه‌های مختلف صنعت تولید هم از نظر فناوری‌ها و هم از نظر تقاضا داشتند (به‌ویژه استدلال «فشار بزرگ» و استدلال پیوندهای هیرشمن). آنها استدلال کردند که سیاستگذاران می‌توانند عمدا از این وابستگی‌های متقابل بهره ببرند و صنعتی شدن را سرعت ببخشند.

ایده‌های فاز دوم از دهه۱۹۷۰ مورد انتقاد شدید نئوکلاسیک قرار گرفت. دو مورد از این انتقادات برجسته بود: نخست، اقتصاددانان نئوکلاسیک، نظریه‌پردازان مرحله دوم را به‌دلیل بدبینی بیش از حدشان نسبت به تجارت بین‌الملل؛ به‌ویژه تاکید بر جایگزینی واردات، توسعه صنایع کالاهای سرمایه‌ای و توسعه همزمان بخش‌های تولید‌کننده کالاهای نهایی و آنهایی که کالاهای سرمایه‌ای و نهاده‌های واسطه را تامین می‌کنند «فشار بزرگ» یا «رشد متوازن». منتقدان نئوکلاسیک معتقد بودند که اگر اقتصادهای عقب‌مانده بتوانند از طریق صادرات به اندازه کافی ارز خارجی به‌دست آورند، همه این مشکلات ناپدید خواهند شد.

اگر از مزیت نسبی خود پیروی کنند، توانایی آنها برای صادرات به نوبه خود، به حداکثر می‌رسد که این امر مستلزم آن است که دولت هیچ‌گونه سیاست صنعتی نداشته باشد یا در نهایت سیاست‌های «عمومی» ارائه زیرساخت، آموزش و تحقیق و توسعه داشته باشد. متاسفانه، حامیان سیاست صنعتی در مرحله دوم با اشاره به اینکه پایبندی به مزیت نسبی نسبت به برنامه صنایع نوپا همراه با سیاست ارتقای صادرات ممکن است منجر به کاهش ظرفیت صادرات در درازمدت شود، با استدلال نئوکلاسیک‌ها مقابله نکردند.

دوم، نظریه‌پردازان مرحله دوم از سوی اقتصاددانان نئوکلاسیک متهم به ساده‌لوحی درباره نیت و توانایی‌های دولت در اقتصادهای عقب‌مانده شدند. سیاستمداران و بوروکرات‌هایی که سیاست صنعتی را در آن کشورها اداره می‌کنند لزوما (یا بهتر است بگوییم، معمولا) قصد پیشبرد منافع ملی را ندارند، بلکه از سیاست صنعتی برای منافع خود (مثلا بوروکرات‌ها در صورت وجود مقررات بیشتر بر فعالیت‌های بخش خصوصی قدرت بیشتری دارند) یا حامیانشان (مثلا سیاستمداران در برابر فشارهای صنعتگران یا اتحادیه‌های کارگری تسلیم می‌شوند و از صنایع ناکارآمد محافظت می‌کنند) استفاده می‌کنند. مطرح شد که خطر «شکست دولت» جدی‌تر از شکست بازار است. اگرچه طرفداران سیاست صنعتی در مرحله دوم در واقع از مشکل شکست دولت آگاه بودند، اما این نیز درست است که آنها اهمیت موضوع را به‌طور کامل در نظر نگرفتند.

فاز سوم: اشتغال کامل

مرحله سوم که تا حدودی با فاز دوم همپوشانی داشت، مباحثی درباره سیاست صنعتی است که در اواخر دهه۱۹۷۰ آغاز شد. یک بحث داغ در ایالات متحده بین کسانی که استدلال می‌کردند که ایالات متحده باید از سیاست صنعتی به سبک ژاپنی استفاده کند تا از انحطاط صنعتی خود جلوگیری کند، درگرفت و کسانی که استدلال می‌کردند که چنین سیاستی دلیلی برای برتری صنعتی ژاپن نیست یا اینکه نمی‌توان آن را در ایالات متحده به‌کار گرفت.

در دهه۱۹۸۰، سیاست‌های صنعتی در سایر اقتصادهای پیشرفته نیز مورد بحث قرار گرفت. سیاست صنعتی فرانسه که تا آن زمان به‌عنوان عنصری از «برنامه‌ریزی شاخص» فرانسوی مورد بحث قرار می‌گرفت تا حدودی به‌دلیل شباهت آن با سیاست ژاپنی توجه‌ها را به خود جلب کرد. سیاست‌های صنعتی اقتصادهای کوچک اروپایی به‌ویژه ماهیت مذاکره‌ای (و نه هدایتی) آنها، برخلاف اقتصادهای آسیای شرقی یا فرانسوی مورد بحث قرار گرفت. سیاست‌های صنعتی کمتر قابل مشاهده توسط دولت‌های محلی در آلمان و ایتالیا نیز مورد توجه قرار گرفت. در اواخر دهه۱۹۸۰، رویه‌های سیاست صنعتی در (و تاثیرات آن بر موفقیت‌های اقتصادی) کشورهای کمتر توسعه‌یافته آسیای شرقی، یعنی کره‌جنوبی و تایوان، نیز مورد بررسی قرار گرفتند.

یک نکته قابل توجه درباره مرحله سوم مباحث سیاست صنعتی این بود که بسیاری از شرکت‌کنندگان در این مباحث وجود چیزی را که قرار بود درباره آن بحث کنند، انکار می‌کنند. به‌عنوان مثال، در اواخر سال۱۹۸۸، بلا بالاسا، اقتصاددان تجارت آزاد استدلال کرد که نقش دولت در کره «به جز ترویج کشتی‌سازی و فولاد، ایجاد یک زیرساخت مدرن، ارائه یک سیستم انگیزشی پایدار و اطمینان از اینکه بوروکراسی دولتی به جای جلوگیری از صادرات به آن کمک کند» بوده است. در زمانی که یک مطالعه سریع مطبوعات اقتصادی یا گفت‌وگوی کوتاه با یک تاجر خارجی با تجربه در کره یا تایوان می‌توانست گستردگی و قدرت سیاست صنعتی در آن اقتصادها را آشکار کند، بیان چنین چیزی از طرف یک فرد دانشگاهی برجسته موید آن است که در مرحله سوم مباحث ایدئولوژیک بود.

متعاقبا هنگامی که انکار وجود سیاست صنعتی در این کشورها دشوار شد، انتقادها بر اثربخشی سیاست صنعتی در خود کشورهای آسیای شرقی متمرکز شد یا با توجه به ماهیت «ویژه» تاریخ، سیاست و نهادهای آن کشورها، امکان درس‌آموزی از آنها برای سایرین زیر سوال رفت. مرحله سوم طبیعتا موضوعات مطرح‌شده در امواج قبلی را پوشش می‌دهد: منطق صنعت نوزاد در مقابل نظریه مزیت نسبی، ارتقای صادرات در مقابل جایگزینی واردات و شکست دولت در مقابل شکست بازار. با این حال، برخی از مسائل جدید را نیز مطرح کرد.

اول، این مرحله توجه ما را به موضوع رقابت و همکاری بین شرکت‌های داخلی جلب کرد. در مراحل قبل، موضوع رقابت عمدتا در رابطه با قرار گرفتن شرکت‌های یک اقتصاد عقب‌مانده در برابر رقبای برتر خارجی مورد بحث قرار می‌گرفت. در مرحله سوم، تنظیم مناسب رقابت بین شرکت‌های داخلی در زمینه سرمایه‌گذاری، صادرات و سایر فعالیت‌ها نیز مورد توجه قرار گرفت. استدلال ‌می‌شد که چنین مقرراتی با حصول اطمینان از اینکه شرکت‌ها دارای مقیاس کارآمدی بیش از حداقل باشند با کاهش تلاش‌های موازی و با کاهش احتمال «رقابت بیش از حد» که منجر به زائل شدن (و نه استقرار مجدد) «دارایی‌های خاص» متعلق به شرکت‌های شسکت‌خورده می‌شود، مزایای اجتماعی به همراه دارد.

دوم، مرحله سوم اهمیت مسائل اجرایی را برجسته کرد. علاوه بر اراده سیاسی رهبری و توانایی‌های بوروکرات‌ها در اجرای سیاست‌ها، توجه به نهادهایی که برای اجرای آن مورد استفاده قرار می‌گیرند، مورد توجه قرار گرفت: نحوه سازمان‌دهی دولت (مثلا چقدر هماهنگی بین وزارتخانه‌های مختلف وجود دارد)؛ چگونه بخش خصوصی سازمان‌دهی شده است (به‌عنوان مثال، آیا آنها انجمن‌هایی دارند که به خوبی در سطوح ملی، منطقه‌ای و بخشی کار کنند) و نحوه تعامل دولت و بخش خصوصی (به‌عنوان مثال، آیا مکانیزمی برای تبادل منظم نظرات بین سیاست گذاران کلیدی و رهبران تجاری وجود دارد یا خیر؟ آیا «موسسات واسطه» موثر در بخش دولتی وجود دارند که نهاده‌های حیاتی مانند تحقیق و توسعه را برای بخش خصوصی فراهم کنند؟)

سوم، فرآیند یادگیری توسط تولیدکنندگان در مرحله سوم، به‌ویژه در میان اقتصاددانان تکاملی که بر پویایی‌های نوآوری در سطح شرکت و سیستم تمرکز داشتند، به‌طور واضح‌تری صورت‌بندی شد. البته یادگیری در قلب بحث صنایع نوزاد قرار داشت؛ اما استدلال استاندارد صنعت نوزاد فرض می‌کند زمانی که سطح مناسبی از محافظت فراهم شود، یادگیری به‌طور خودکار اتفاق می‌افتد. در مرحله سوم، مشخص شد، درحالی‌که برخی از یادگیری‌ها به‌طور خودکار از طریق «یادگیری از طریق انجام دادن» اتفاق می‌افتد، بسیاری از آنها مستلزم سرمایه‌گذاری آگاهانه در قابلیت‌های یادگیری (آموزش، تربیت، و تحقیق و توسعه) هستند. این دیدگاه خرد سازمانی همچنین توسط محققانی مطرح شد که بر پویایی‌های ساختاری خرد تولید، تغییرات تکنولوژیک، مناطق صنعتی و پویایی‌های صنعتی خاص بستر تمرکز.

ادبیات سیستم‌های ملی نوآوری که توسط کریستوفر فریمن، بنگتاکه لوندوال و ریچارد نلسون مطرح شد، بر لزوم داشتن خط‌مشی صریح نوآوری در زمینه‌های مختلف اشاره دارد: مشکلات زیرساختی و نهادی، قفل‌شدگی فناوری، وابستگی به مسیر و شکست‌های انتقال، شکست کیفیت پیکربندی پیوندها و شبکه‌ها، در نهایت، مسائل مربوط به پویایی یادگیری در سطح بنگاه، شبکه‌های محلی، سطوح بخشی و سیستم. این مشارکت‌ها مفهومی جامع از فرآیند نوآوری و به‌طور مشخص‌تر، بازنمایی چندلایه از سیستم‌های صنعتی را به اشتراک می‌گذارند که به موجب آن عوامل (یعنی بنگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، واسطه‌ها و غیره) در شبکه‌ای از وابستگی‌های متقابل افقی و عمودی تعبیه شده‌اند که عملکرد تولیدی و نوآوری آنها را تعیین می‌کند. آنها تاکید داشتند که شکست‌های سیستمی ممکن است هم در داخل و هم در بین سیستم‌های صنعتی منطقه‌ای و ملی ظهور کنند و همه آنها از طریق زنجیره‌های تامین جهانی به هم مرتبط هستند.

فاز چهارم: «جریان‌اصلی‌سازی» سیاست صنعتی و محدودیت‌های آن

از اواسط دهه۲۰۰۰، وارد مرحله چهارم بحث درباره سیاست صنعتی شدیم. در این دوره شاهد ظهور برخی استدلال‌های مهم در توجیه سیاست صنعتی بر اساس اقتصاد نئوکلاسیک بودیم. اثرات جانبی اطلاعات، اقتصاد ساختارگرایی جدید و رویکرد فضای محصول چند نمونه از نظریه‌های مرتبط با سیاست صنعتی هستند که توسط اقتصاددانان جریان اصلی توصیه پیدا کردند. در همین دوره بحث بازگشت سیاست صنعتی مطرح شده که مدعی است سیاست صنعتی در نظر و عمل به کانون توجه محققان و سیاستگذاران مبدل شده است. ازاین‌رو اقتصاددانان نئوکلاسیک و غیرنئوکلاسیک بسیاری در حال کار روی موضوعات مرتبط با سیاست صنعتی و توسعه ادبیات این حوزه هستند. در کنار محققان، سیاستمداران کشورهای توسعه‌یافته نیز متوجه اهمیت سیاست صنعتی شده‌اند و حالا شاهد بازگشت سیاست صنعتی به دستور کار کشورهای توسعه‌یافته، از اتحادیه اروپا تا دولت بایدن هستیم.

کشورهای توسعه‌یافته برای حفظ فاصله خود با قدرت‌های اقتصادی نوظهور به ویژه چین و همچنین استفاده از فرصت‌های فناوری جدید در حوزه‌هایی مانند تراشه‌های الکترونکی و صنایع سبز سیاست‌های صنعتی متعددی را در دستور کار قرار دادند. برای مثال قانون تراشه و علم (CHIPS and Science Act) یک قانون فدرال ایالات متحده است که توسط کنگره ایالات متحده تصویب شد و توسط رئیس‌جمهور بایدن در ۹اوت۲۰۲۲ به قانون تبدیل شد. این قانون تقریبا ۲۸۰میلیارد دلار بودجه جدید برای تقویت تحقیقات داخلی و تولید نیمه‌هادی‌ها در ایالات متحده فراهم می‌کند. مرحله چهارم تکامل مباحث سیاست صنعتی را می‌توان بازگشت سیاست صنعتی به جریان اصلی مباحث اقتصاد توسعه نامید.