تغییر موضع اقتصاددانان نسبت به سیاست صنعتی
تجدید نظر اقتصاد جریان اصلی
در گذشته، اقتصاددانان برای ارزیابی عملکرد سیاست‌های صنعتی اغلب بر شاخص‌هایی مانند تعرفه‌های واردات تمرکز می‌کردند که تنها ابعاد محدودی از سیاست صنعتی را پوشش می‌داد. نسل جدیدی از تلاش‌های تحقیقاتی رویکرد سازنده‌تری دارند و به نتایج بسیار متفاوتی می‌رسند. ازآنجاکه سیاستگذاران در سرتاسر جهان «سیاست صنعتی» را برای تحقق طیف گسترده‌ای از اهداف-انعطاف‌پذیری زنجیره تامین، فناوری‌های سبز، مزیت ژئوپلیتیکی مشاغل خوب - پذیرفته‌اند، مباحثات درباره اثربخشی آن در حال افزایش است. معمولا این مباحثات به‌گونه‌ای مطرح می‌شوندکه اقتصاد جریان اصلی در سمت شکاکان قرار می‌گیرد. در یکی از تفسیرهای اخیر آمده است: «در اقتصاد (جریان اصلی) یک موضع قوی علیه سیاست صنعتی وجود دارد » و استفاده از سیاست صنعتی «فقط پول را هدر می‌دهد و در اقتصاد اختلال ایجاد می‌کند».
اما این دیدگاه به‌طور فزاینده‌ای منسوخ‌شده حساب می‌شود. اگرچه به‌طور کلی درست است که اقتصاددانان جریان اصلی حداقل از دهه1970 به سیاست صنعتی موضع خصمانه داشتند، ولی حالا به‌دلیل تحقیقات آکادمیک جدید که کمتر تحت تاثیر خصومت ایدئولوژیک با مداخله دولت و بیشتر مبتنی بر اصول دقیق روش‌های تجربی است، همه چیز به سرعت در حال تغییر است. این مجموعه تحقیقات جدید شواهد معتبرتری را درباره چگونگی عملکرد واقعی سیاست صنعتی ارائه می‌کند و کیفیت بحث‌هایی را که در گذشته بیشتر از جنس جدل بود تا بحث علمی بهبود می‌بخشد و درک دقیق‌تر محققان از چنین سیاست‌هایی به‌طور کلی ارزیابی مثبت‌تری را از سیاست صنعتی به همراه داشته است.
سیاست‌های صنعتی پیچیده هستند و کمّی کردن آنها برای تحلیل می‌تواند دشوار باشد. به‌عنوان مثال، تلاش اخیر چین در صنعت کشتی‌سازی را در نظر بگیرید. چین به دنبال تبدیل شدن به بزرگ‌ترین کشور کشتی‌سازی ظرف یک دهه، سیاست‌های زیادی از جمله یارانه تولید، یارانه سرمایه‌گذاری و یارانه ورود را به‌کار گرفته است. در این مسیر تحولات زیادی رخ داد، برای مثال در سال2009، سیاستگذاران از تشویق ورود رویگردان شدند و در عوض بر تحکیم صنعت تمرکز کردند. یک پروژه مطالعات تطبیقی در OECD، سیاست‌های صنعتی را از طریق محاسبه فعالیت‌های دولت، با تمرکز بر مخارج دولتی مختص اهداف سیاست صنعتی، کمّی می‌کند. تیمی از اقتصاددانان به رهبری دو نفر از نویسندگان این مقاله (Réka Juhász و Nathan Lane) «پردازش زبان طبیعی» را در فهرست موجود سیاست‌های در دسترس عموم به کار می‌برند تا طبقه‌بندی دقیقی از سیاست‌های صنعتی به دست آید.
کار اخیر بینش‌های مهم جدیدی به همراه داشت. برای شروع، سیاست صنعتی همه جا حاضر بوده است و رواج آن به قبل از افزایش اخیر در استفاده و داغ شدن آن در مباحث عمومی بازمی‌گردد. علاوه بر این، اگر هم قبلا ممکن بود الان دیگر درست نیست که سیاست صنعتی را با سیاست‌های تجاری حمایت‌گرایانه و درون‌نگر یکی بدانیم؛ سیاست‌های صنعتی معاصر معمولا ترویج صادرات را هدف قرار می‌دهند و رواج سیاست‌های صنعتی با درآمد افزایش می‌یابد: اقتصادهای پیشرفته بیشتر و شدیدتر از کشورهای در حال توسعه از آن استفاده می‌کنند.
روش‌های بهبود یافته استنتاج علّی نیز اقتصاددانان را به تجدیدنظر در دیدگاه‌های خود سوق می‌دهد. به‌طور سنتی، اقتصاددانان اثرات سیاست صنعتی را با بررسی اینکه آیا صنایعی که کمک بیشتری از دولت دریافت می‌کنند، بهتر عمل می‌کنند یا خیر به‌طور کلی به یک نتیجه منفی می‌رساند. اکنون مشخص شده است که چنین کارهای مبتنی بر همبستگی اطلاعات مفیدی به دست نمی‌دهند؛ زیرا نمی‌توانند بین مواردی که سیاست صنعتی مفید است و مفید نیست، تمایز قائل شوند.نتایج این تحقیق برای سیاست‌های صنعتی بسیار مطلوب‌تر است و تمایل به این دارد که چنین سیاست‌هایی اغلب منجر به اثرات بلندمدت بزرگ و سودمند در ساختار فعالیت‌های اقتصادی شده‌اند. به‌عنوان مثال، اختلال در واردات فرانسه در طول محاصره ناپلئون، صنعتی شدن فرانسه در نخ‌ریسی مکانیزه را مدت‌ها پس از پایان جنگ‌های ناپلئون احیا کرد. این نتایج با آنچه طرفداران حمایت از صنایع نوزادان استدلال می‌کنند، سازگار است.
مطالعات برنامه‌های عمومی اخیر برای یارانه دادن به سرمایه‌گذاری در مناطق عقب‌مانده بریتانیا و ایتالیا حاکی از اثرات مثبت قوی بر ایجاد اشتغال است. درحالی‌که این مطالعات نمی‌توانند به اینکه آیا سیاست صنعتی به‌طور کلی کار می‌کند یا خیر پاسخ قطعی دهند، آنها درباره رواج هدف‌گیری شکست‌های بازار و اثرات بلندمدت سیاست صنعتی آموزنده هستند. مطالعات جدیدتر همچنین مباحث طولانی درباره سهم سیاست صنعتی در معجزه اقتصادی شرق آسیا را روشن می‌کند. ادبیات اولیه اقتصادی درباره ظهور شرق آسیا استدلال می‌کرد که سیاست‌های صنعتی در بهترین حالت ناکارآمد هستند. تحلیل‌های جدیدتر با توجه دقیق‌تر به ساختار پیوندهای بالادستی و پایین‌دستی در این اقتصادها به نتایج مثبت‌تری رسیده‌اند. برای ذکر یک مثال، مطالعات پیشرانه صنایع شیمیایی سنگین کره‌جنوبی (HCI)، یک سیاست صنعتی برجسته - و بحث برانگیز -که توسط رئیس جمهور پارک چونگ هی در دهه1970 دنبال شد، نشان می‌دهد که این سیاست باعث رشد صنایع هدف شده است و هم در کوتاه مدت و هم در بلندمدت اثرات HCI بر بهره‌وری و عملکرد صادرات مثبت بود.
منتقدان سیاست‌های آسیای شرقی فکر می‌کردند که دولت‌ها هرگز نمی‌توانند بخش‌های مناسبی را انتخاب کنند؛ زیرا اطلاعاتی درباره اینکه شکست‌های مهم بازار در کجا قرار دارند، نداشتند. ارنست لیو، اقتصاددان پرینستون، اخیرا راهنمای مفیدی برای سیاستگذارانی ارائه کرده است که با اقتصادی مواجه هستند که در آن نواقص بازار در بخش‌های متعدد و مرتبط رخ می‌دهد. در چنین شرایطی، پرداخت یارانه به بخش‌های بالادستی به‌طور کلی اشتباهات سیاستی را به حداقل می‌رساند. لیو نشان می‌دهد که سیاست‌های مورد استفاده در چین و در طول HCI کره جنوبی با این دستورالعمل مطابقت دارد.
برخی از کارشناسان اخیرا از سیاست صنعتی جو بایدن، رئیس‌جمهور ایالات متحده انتقاد کرده‌اند؛ زیرا «بنیاد اقتصادی دقیقی ندارد». واقعیت این است که در حال حاضر تحقیقات اقتصادی خوبی درباره سیاست صنعتی وجود دارد. ادبیات جدید در حال حاضر ارزیابی‌های بهتری از سیاست‌های صنعتی با همه تنوع‌شان ارائه می‌دهد؛ پیامدهای نمونه‌های تاریخی و معاصر را ارزیابی می‌کند و چگونگی کارکرد یا شکست چنین سیاست‌هایی را بسته به ابزار و اهدافشان و ساختارهای اقتصادی حاکم روشن می‌کند.
آخرین مقاله روریک، لین و جوهانز درباره سیاست صنعتی
در این مقاله که بر پایه کارهای تجربی دو اقتصاددان لین و جوهانز بنا شده، مروری بر ادبیات توسعه‌یافته و کارهای تجربی سال‌های اخیر می‌شود. در ابتدا تعریفی از سیاست صنعتی ارائه‌شده و استدلال‌های موافق و مخالف سیاست صنعتی ارائه می‌شود. نویسندگان بر این باورند که استدلال‌های قدرتمند در دفاع از سیاست صنعتی وجود دارد و انتقادهای مرسوم معمولا «عملی» بوده و کمتر مربوط به اصول هستند. با توجه به این موضوع جالب است که مباحث سیاست صنعتی بیشتر بر «آیا» (دولت‌ها باید سیاست صنعتی را اجرا کنند) متمرکز شده تا «چگونه» (باید سیاست صنعتی اجرا شود).
در ادامه عملکرد واقعی سیاست صنعتی مورد توجه قرار گرفته است. مشکلات اندازه‌گیری سیاست صنعتی بحث و سپس بر تلاش‌های سیستماتیک اخیر برای غلبه بر این مشکلات تمرکز می‌شود. همچنین خلاصه‌ای از سیاست‌های صنعتی فعلی توصیف می‌شود. در این قسمت چند نتیجه‌گیری کلیدی به‌دست می‌آید که پیش‌تر هم به آنها اشاره شد. اولا، یکی دانستن سیاست صنعتی با سیاست‌های تجاری حمایت‌گرایانه و درون‌گرا دیگر مناسب نیست. سیاست‌های صنعتی معاصر معمولادر پی برون‌گرایی و ترویج صادرات هستند. دوم، سیاست صنعتی در همه‌جا وجود داشته و رواج آن قبل از افزایش اخیر استفاده از سیاست صنعتی و داغ شدن آن در مباحث عمومی است. سوم، به نظر می‌رسد که اقتصادهای پیشرفته نسبت به کشورهای در حال توسعه، از سیاست‌های صنعتی بیشتر استفاده می‌کنند. به عبارت‌دیگر در اتکا به سیاست‌های صنعتی یک شیب درآمدی شدید وجود دارد (یعنی هرچقدر درآمد کشور کمتر است، استفاده از سیاست صنعتی کمتر می‌شود).
نکته جالب اینجاست که حتی در دولت‌های به ظاهر ضدمداخله دولت استفاده از سیاست صنعتی دیده می‌شود. برای مثال رونالد ریگان که معروف است دولت را به چشم یک مشکل و نه یک راه‌حل می‌دید، از صنایع فولاد، خودروسازی، موتورسیکلت ایالات متحده در رقابت با واردات حمایت کرد تا به سرمایه‌گذاری در ارتقای فناوری تشویق شوند. ژنرال پینوشه در شیلی هم به‌عنوان یکی از قهرمانان آزادسازی به بخش جنگل‌داری یارانه داد و صادرات این بخش را تشویق کرد. مارگارت تاچر فعالانه از خودروسازان ژاپنی استقبال می‌کرد و سرمایه‌گذاری آنها در بریتانیا را با مشویق‌های مالی حمایت می‌کرد. در نتیجه می‌توان گفت که استفاده از انواع سیاست صنعتی بسیار فراگیرتر از آن است که تا به امروز تصور می‌شد.
مقاله در ادامه بر شواهدی از نحوه عملکرد سیاست صنعتی متمرکز می‌شود. یک مشکل ذاتی در تعیین تاثیرات عِلّی سیاست صنعتی وجود دارد؛ زیرا مداخله سیاستی غیرتصادفی است و صنایع خاصی را به‌خاطر ترکیبی از دلایل اقتصادی، سیاسی یا اداری هدف قرار می‌دهد که نمی‌توان آنها را کاملا مشاهده کرد. در این مقاله نشان داده می‌شود که کارهای مبتنی بر همبستگی از نوعی که تا همین اواخر معمول بود، به معنای واقعی کلمه مفید نیست: چنین شواهدی نمی‌توانند بین موارد قطبی دولت‌های رانت‌جو و توسعه‌گرا - و دولت‌های در بین آنها - تمایز قائل شوند؛ زیرا این موارد از نظر مشاهده‌ای معادل هستند. مقاله همچنین نشان می‌دهد که تکنیک‌های شناسایی استاندارد می‌توانند مفید باشند؛ اما بحث درباره اینکه آیا استفاده سیستماتیک از سیاست صنعتی کار می‌کند یا خیر را حل نخواهند کرد.
نسل جدید مطالعات سیاست صنعتی، اهداف کمتر جاه‌طلبانه‌ای دارند و بر ارزیابی اینکه آیا سیاست‌های صنعتی در موقعیت‌های خاص رفتار مطلوب را می‌انگیزد یا نه تمرکز دارند. این مطالعات بر سه موضوع تمرکز می‌کنند: مراحل ارتقای صنایع نوزاد (به‌عنوان مثال، در نساجی، کشتی‌سازی و صنایع سنگین)؛ تلاش‌های تحقیق و توسعه عمومی در مقیاس بزرگ (مانند «مسابقه فضایی» بین ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی) و سیاست‌های مبتنی بر مکان انتخابی که صنایع خاص را هدف قرار می‌دهد (مانند تولید ایالات متحده در طول جنگ جهانی دوم و یارانه‌های منطقه‌ای معاصر اروپا). جالب اینجاست که مقالات جدید سیاست صنعتی، با توجه جدی به مشکلات روش شناسایی و مشاهده، نتایج بسیار مطلوب‌تری درخصوص سیاست صنعتی به‌دست می‌دهند. این مقالات نشان می‌دهند که سیاست‌های صنعتی معمولا منابع را در جهت مطلوب هدایت و اثرات بلندمدت زیادی در ساختار فعالیت اقتصادی ایجاد به همراه دارند.
در ادامه مقاله تجربه سیاست صنعتی در شرق آسیا مورد بازبینی قرار می‌گیرد. معجزه شرق آسیا نه تنها یکی از مهم‌ترین اپیزودهای توسعه اقتصادی مدرن را تشکیل می‌دهد، بلکه کانون مباحث، پیرامون اثربخشی و مطلوبیت سیاست صنعتی است. ادبیات اولیه درباره تجربه شرق آسیا به‌شدت متضاد بود. بسیاری از متخصصان منطقه، عمدتا جامعه‌شناسان و دانشمندان علوم سیاسی به همراه چند اقتصاددان، حداقل بخشی از موفقیت منطقه را به نقش پر رنگ دولت در پیشبرد صنعتی‌شدن نسبت می‌دادند. در همین حال، اکثر اقتصاددانان جریان اصلی بر این عقیده بودند که سیاست‌های صنعتی در بهترین حالت ناکارآمد و در بدترین حالت مضر هستند. نسل جدیدی از مطالعات درباره تحولات صنعتی منطقه در حال ترسیم تصویر ظریف‌تری است. این مطالعات، با استفاده از داده‌های تفکیک‌شده، توجه دقیقی به تنوع سیاست‌های مورد نظر و ساختار پیوندها و شبکه‌های تولیدی دارد.
نتایج حاکی از این است که برخی از گونه‌های سیاست‌های صنعتی در ایجاد تغییرات ساختاری در کشورهایی مانند ژاپن، کره جنوبی و چین نقش بسیار موثری داشتند. اما همچنین نتایج نشان می‌دهند که تعمیم دادن‌های گسترده برای سایر کشورها و سایر دوره‌های زمانی از این تجارب بدون در نظر گرفتن تفاوت‌های نهادی بسیار دشوار است. با این وجود، اشتباه است که تجربه آسیای شرقی را خاص و عجیب بدانیم. همان‌طور که تاکید شده چند درس مفید وجود دارد که باید به آنها توجه شود. تجربه این منطقه لزوم یک رویکرد گسترده استراتژیک و پویا برای اجرای سیاست صنعتی را نشان می‌دهد.
ابزارهای مورد استفاده، تاکید نسبی بر شرکت‌های داخلی در مقابل سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و تعادل بین جایگزینی واردات و تشویق صادرات، بسته به فرصت‌ها و محدودیت‌های محلی، هم در بین کشورها و هم در طول زمان متفاوت بود. علاوه بر این، درحالی‌که دولت‌های آسیای شرقی به‌طور سنتی به‌عنوان «دولت‌های سخت» توصیف می‌شوند، برخلاف «دولت‌های نرم» که در جاهای دیگر حاکم است، مدل‌های سیاست صنعتی این دولت‌ها نمونه موفق امروزی بوده و راهنمای مفیدی را برای طراحی سیاست‌های صنعتی در آینده فراهم می‌کنند.
این مقاله با بحث درباره آخرین یافته‌های اقتصادی که در حال تغییر درک ما از سیاست صنعتی است، پایان می‌یابد. مقاله به‌طور خاص روی سه چالش تمرکز دارد. اول، پیشنهاد می‌شود که عملکرد واقعی سیاست‌های صنعتی از مدل تنظیم مقررات از بالا به پایین که اقتصاددانان معمولا هنگام فکر کردن به چنین سیاست‌هایی اتخاذ می‌کنند، فاصله بگیرد. از مفهوم «اقتدار نهادینه‌شده» Embedded Autonomy که از جامعه‌شناس پیتر ایوانز به عاریت گرفته شده است، می‌توان استفاده کرد تا مدل جایگزینی از مقررات‌گذاری، مبتنی بر همکاری مداوم بین دولت و بنگاه‌ها ارائه شود.
دوم، نویسندگان مقاله پیشنهاد می‌کنند که سیاست صنعتی موفق از طیف وسیع‌تری از سیاست‌ها استفاده کند که می‌تواند موثرتر از ابزار کلاسیک یارانه‌ها (یا سیاست تجاری) باشد.اهم این موارد شامل خدمات و نهاده‌های عمومی سفارشی شده است که متناسب با نیازهای بنگاه‌ها طراحی می‌شوند و موانع خاص سرمایه‌گذاری برای افزایش بهره‌وری را هدف قرار می‌دهند. سوم، استدلال می‌شود که اشتغال صنعتی‌زدایی به ناچار رویه سیاست صنعتی را تغییر می‌دهد؛ زیرا بخش تولیدی به استخدام کارگران کمتر (نسبت به سایر بخش‌های اقتصاد) ادامه می‌دهد. از این رو سیاستگذاران باید به بهره‌وری در بخش خدمات توجه بیشتری داشته باشند و سیاست‌های «صنعتی» ارائه دهند که برای بخش خدمات مناسب‌تر باشد.
