سیاست توسعه صنعتی فراتر از مجوززدایی است
آدرس اشتباه حمایت از تولید
با وجود شعارهای سال‌های اخیر درباره حمایت از تولید، راهبرد و سیاست‌های این حوزه مشخص نیست و این بخش با مشکلات عدیده مواجه است. عدم تامین مالی بلندمدت، مشکلات زیرساخت مانند قطعی برق و گاز، مداخلات نظارتی و تنظیم بازاری مانند قیمت‌گذاری و پلمب فروشگاه‌ها، کاهش قدرت خرید مردم، مشکلات تحریم (اختلال در زنجیره تامین، تبادلات مالی، خرید ماشین‌آلات و تجهیزات و کمک‌های فنی، مشکلات صادرات)، مشکلات تخصیص ارز و مساله پیمان‌سپاری ارزی، کمبود نیروی کار ساده و متخصص، عدم حمایت از تحقیق و توسعه و استخدام کارشناس خارجی، عدم حمایت از بنگاه‌ها برای شرکت در نمایشگاه‌های بین‌المللی بخشی از این مشکلات است.
با وجود تمام این مشکلات در بخش تولید، تنها سیاست فعال دولت در حمایت از تولید به نظر می‌رسد در «تسهیل مجوزدهی» خلاصه شده است؛ مساله‌ای (دریافت مجوز) که اتفاقا برای تقریبا تمام صنایع بزرگ و سابقه‌دار اصلا موضوعیت ندارد. در تمام صنایع لوازم خانگی، قطعه‌سازی، پوشاک و نساجی، مبلمان، شیرآلات، لوازم‌التحریر، اسباب‌بازی، مونتاژ لوازم الکترونیک و... بنگاه‌های نسبتا جاافتاده‌ای وجود دارند که حتی حذف مجوزها هم کمکی به عملکرد آنها نمی‌کند. در این گزارش پس از بررسی مختصر وضعیت صنایع داخلی، به ویژه صنایع کارخانه‌ای، برخی از مهم‌ترین موانع تولید که کمتر مورد توجه دولت است بحث می‌شود.
توفیق اجباری صنعت
با وجود شرایط نامناسب اقتصادی در چند سال اخیر، بخش صنعت اما عملکرد نسبتا مناسبی از خود نشان داده است. در سال 98 با اینکه رشد اقتصادی منفی 2.9 بود، بخش صنعت رشد 0.4 درصدی را تجربه کرد. این بخش در سال‌های آتی نیز به ترتیب رشد 7.2 (99)، 3.3 (1400) و 9.5 (1401) درصدی را تجربه کرد که از میانگین رشد اقتصادی کشور به میزان قابل توجهی بیشتر است. بخشی از این عملکرد نسبتا قابل قبول نتیجه جهش نرخ ارز و محدودیت‌های وارداتی است که از سال 97 زمینه را برای رشد و توسعه صنایع داخلی فراهم کردند. با وضع محدودیت‌های وارداتی و همچنین با افزایش نرخ ارز، بازار داخل از کالاهای خارجی که حالا هم سخت وارد می‌شدند(به دلیل محدودیت‌های وارداتی) و هم گران‌تر بودند(به دلیل جهش نرخ ارز) تقریبا خالی شد و فضا برای مانور محصولات ایرانی فراهم شد.
تولیدکنندگان داخلی هم از فرصت به وجود آمده استفاده کردند و تا حد زیادی سهم خود را از بازار داخل افزایش دادند. تغییر سلیقه مصرف‌کنندگان از جنس خارجی به جنس ایرانی و پس گرفتن بازار داخل از رقبای خارجی دو دستاورد بزرگ است که کمتر به آن توجه می‌شود. معمولا چنین تحولاتی در تاریخ کشورها با جنگ، مصادره اموال بنگاه‌های خارجی، کودتا و اتفاقاتی از این دست رخ می‌دهد. هرچند در ایران هم هزینه تحریم‌ها کمتر از جنگ نبود، ولی به‌طور ناخواسته و غیرمستقیم تا حدی باعث پس گرفتن بازار داخل و تغییر سلیقه مردم شد. هرچند دولت‌ها به‌جای استفاده از این توفیق اجباری، موانعی را پیش روی صنایع داخلی قرار دادند که ظرفیت استفاده آنها از فرصت به وجود آمده را تا حد زیادی محدود ساخت. صنعت خودرو مثال بارز این سیاست‌های ضدتولیدی است که در شرایط ممنوعیت واردات و بازار انحصاری، این صنعت به‌جای رشد و شکوفایی، دچار افزایش شدید زیان انباشته شد!
نکته بعدی این است که بازپس‌گیری بازار داخلی تا حد زیادی اتفاق افتاده است و بیش از این امکان رشد بر اساس ظرفیت بازار داخل وجود ندارد. برای رشد و توسعه بیشتر صنایع داخلی باید دو مسیر منطقی‌سازی صنعت و توسعه صادرات پیگیری شود. منظور از منطقی‌سازی صنعت، محدود کردن تولیدکنندگان به چند تولیدکننده بزرگ صنعتی است. رسیدن به حداقل مقیاس تولید رقابت‌پذیر یکی از معیارهای مهم برای منطقی‌سازی صنعت است. به این معنی که تولیدکنندگان کوچک باید در زنجیره تامین بنگاه‌های بزرگ و رقابت‌پذیر که قابلیت تحقیق و توسعه و بازاریابی و برندینگ را دارند، قرار گیرند. ایجاد برندها و تولیدکنندگان بزرگ ملی یکی از مهم‌ترین گلوگاه‌های توسعه صنعتی ایران است که دولت نه تنها توجهی به آن ندارد، بلکه در برخی مواقع اعلام می‌شود که مخالف شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ است. در ادامه یکسری از مهم‌ترین موانع توسعه بخش تولیدی کشور بحث و بررسی می‌شود.
تامین مالی
یکی از مهم‌ترین مشکلات بخش تولیدی، به ویژه صنایع تولیدی بزرگ، مساله تامین مالی سرمایه در گردش و سرمایه‌گذاری است. به ویژه با جهش نرخ ارز و عدم افزایش سرمایه بانک‌ها و همچنین اتخاذ سیاست انقباضی کنترل ترازنامه توسط بانک مرکزی، ظرفیت تامین مالی بانک‌های تجاری بسیار محدود شده است. این مشکل برای بنگاه‌های بزرگ تولیدی، مانند بنگاه‌های بزرگ قطعه‌سازی و لوازم خانگی، به علت نیاز بیشتر به تامین مالی و ظرفیت محدود بانک‌ها دوچندان است. به گفته مدیر مالی یکی از برندهای بزرگ لوازم خانگی، در سال گذشته این شرکت توانسته تنها 7 درصد میزان فروش خود از بانک‌ها وام بگیرد. محدودیت تامین مالی بنگاه‌ها هم باعث اختلال در عملکرد جاری بنگاه شده (تاخیر در پرداخت حقوق یا عدم تامین به موقع مواد اولیه و اختلال در خط تولید) و هم مانع اجرای طرح‌های توسعه بنگاه‌ها می‌شود. تجربه موفق سایر کشورها نشان می‌دهد، یکی از روش‌های حل این مشکل، تفکیک بانکداری تجاری از بانکداری توسعه‌ای است.
آمریکا با تصویب قانون بانکی سال 1932، بانک‌های سرمایه‌گذاری و بانک‌های تجاری را از هم تفکیک کرد تا مسیر برای تامین مالی صنایع هموار شود. سایر کشورهای تازه صنعتی شده نیز پس از جنگ جهانی دوم از بانک‌های توسعه‌ای برای تامین مالی صنایع منتخب استفاده کردند. برای مثال بانک توسعه کره (KDB) وظیفه تامین مالی صنایع منتخب را بر عهده داشت. در ترکیه، 21.1 درصد از تمام وام‌های مصوب بانک توسعه صنعتی ترکیه از سال 1950 تا سال 1962 مربوط به صنعت نساجی و پوشاک بود.
در تایوان، مکزیک، برزیل و سایر کشورهای تازه صنعتی‌شده نیز از مکانیزم‌های تامین مالی مشابهی استفاده شد. البته نکته کلیدی این است که تامین مالی ترجیحی و بلندمدت در ازای اهداف عملکردی (در اکثر اوقات اهداف صادراتی) به بنگاه‌ها تخصیص داده می‌شد و اگر بنگاهی قادر به تحقق اهداف نبود، وام بیشتری داده نمی‌شد. متاسفانه در ایران برای تامین مالی سرمایه در گردش و همچنین تامین مالی سرمایه‌گذاری مسیر ویژه‌ای برای صنایع تولیدی و به ویژه صنایع بزرگ در نظر گرفته نشده است.
مداخلات قیمتی
مساله قیمت‌گذاری به‌طور تاریخی یکی از موانع مهم تولید در ایران بوده است. به ویژه با افزایش تورم، تمایل سیاستگذاران به تشدید مداخلات قیمتی و تنظیم بازاری بیشتر شده و باعث تضعیف بیشتر تولید می‌شود. در حالی که ریشه کاهش درآمد یا افزایش قیمت‌ها مربوط به متغیرهای اقتصاد کلان بوده و ارتباطی به گران‌فروشی خودروساز یا تولیدکننده یخچال و جاروبرقی ندارد. قیمت‌گذاری دولتی حالا در طیف گسترده‌ای از محصولات داخلی انجام می‌شود و در موارد بسیاری این قیمت‌گذاری موجب ضرر و زیان بنگاه تولیدکننده شده است. از طرف دیگر، نهادهای موازی بسیاری، از سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان گرفته تا سازمان تعزیرات حکومتی و... بازرسی‌هایی از بنگاه‌های اقتصادی انجام می‌دهند که گاهی به باز شدن پرونده و جریمه‌های سنگین منجر می‌شود.
صنایع بسیاری از قیمت‌گذاری دولتی متضرر شده‌اند، ولی صنعت خودرو احتمالا بزرگ‌ترین قربانی این سیاست است. به‌طوری که قیمت‌گذاری غیرمنطقی، زیان انباشته دو خودروساز بزرگ را به رقم باورنکردنی 100هزار میلیارد تومان رسانده است. در حالی که با ممنوعیت واردات خودرو از سال 97 انتظار می‌رفت که صنعت خودرو از بازار انحصاری داخل استفاده کرده و رشد کند، قیمت‌گذاری دولتی و همچنین تولید و فروش اجباری باعث ایجاد زیان هنگفت در این صنعت شد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «بررسی مساله قیمت‌گذاری خودرو در ایران» مقایسه جالبی از قیمت دلاری خودروهای پرتیراژ داخلی انجام داده است. در این مقایسه، خودروهای داخلی با ارزان‌ترین خودروهای موجود در جهان مقایسه شدند.
این مقایسه نشان می‌دهد که قیمت‌گذاری خودروهای داخلی به صورت غیرمنطقی‌ای پایین‌تر از متوسط جهانی است. قیمت‌گذاری غیرمنطقی خودروهای داخلی نه تنها باعث زیان خودروسازان داخلی شده است، بلکه موجب افزایش تقاضا و ایجاد صف برای خرید خودرو با نرخ دولتی شده است. از طرف دیگر عمده خریدوفروش‌های خودرو در بازار با قیمت آزاد انجام می‌شود که موجب نارضایتی مردم شده است. یعنی با سیاست قیمت‌گذاری دستوری، هم خودروسازان و هم مصرف‌کنندگان ناراضی هستند.
مشابه همین مشکل در سایر صنایع مانند صنعت لاستیک، لوازم خانگی، لبنیات، دام و طیور و... به اشکال و شدت‌های مختلف وجود دارد. به باور عمده اقتصاددانان، قیمت‌گذاری دولتی و مداخلات تنظیم بازار نه تنها کمکی به کنترل قیمت‌ها نمی‌کند، بلکه با اختلاف در تولید و توزیع باعث کاهش رشد اقتصادی و افزایش تورم هم می‌شود. قیمت‌گذاری برخی کالاها با توجیه حمایت از مصرف‌کننده، مصداق شیپور را از سر گشاد زدن است. به این معنی مشکل اصلی کاهش قدرت خرید است نه گرانی خودرو و مرغ و تخم‌مرغ. استفاده غیرمنطقی از ابزار قیمت‌گذاری نه تنها کاهش قدرت خرید مردم را جبران نمی‌کند(قیمت‌ها دونرخی شده و مانند بازار خودرو، عمده خریدوفروش در بازار آزاد روی می‌دهد) بلکه با تضعیف تولید در بلندمدت به کاهش بیشتر درآمد سرانه منجر می‌شود. به جز کالاهای واقعا ضروری مانند نان، سایر کالاها باید از شمول قیمت‌گذاری خارج شده تا زمینه برای رشد و توسعه بخش تولیدی کشور فراهم شود.
کاهش قدرت خرید مردم
یکی از مشکلات تولیدکنندگان کاهش قدرت خرید مردم و در نتیجه کاهش تقاضا است. از سال 1390 حدود 40 درصد درآمد سرانه کاهش یافته است و این مساله موجب کوچک شدن بازارهای داخلی شده است. از این‌رو تولیدکنندگان داخلی برای فروش محصولات خود با مشکل مواجه هستند. در این شرایط دولت‌ها می‌توانند از طریق ترویج و تسهیل فروش اعتباری(تحریک تقاضای داخلی) و حمایت از صادرات (تحریک تقاضای خارجی) به تولیدکنندگان داخلی کمک کنند. خبر خوب این است که طرح کارت خرید اعتباری چند سالی است که در نظام بانکی تعریف شده و اخیرا هم بانک مرکزی سقف آن را به 300میلیون تومان افزایش داده است. آنچه از کارآمدی این طرح در تحریک تقاضا کاسته، هدفمند نبودن (امکان استفاده برای هر نوع پرداختی) و شمولیت پایین (آنهایی که امکان معرفی ضامن معتبر دارند) است. بانک مرکزی می‌تواند با صرف انرژی و توجه نه چندان زیاد، این دو مشکل کارت‌های خرید اعتباری را حل کند. ظرفیت 300میلیونی این کارت‌ها می‌تواند بسیاری از نیازهای طبقات ضعیف و متوسط جامعه را برطرف کند و نیاز به قیمت‌گذاری و سرکوب تولید را هم کاهش دهد.
در حوزه صادرات هم می‌توان زمینه را برای افزایش صادرات بنگاه‌های بزرگ فراهم کرد تا بنگاه‌های کوچک هم بتوانند در زنجیره تامین بنگاه‌های بزرگ قرار گرفته و از صرفه مقیاس برخوردار شوند. هرچند در شرایط تحریمی توسعه صادرات کار آسانی نیست، ولی می‌توان از ظرفیت بنگاه‌های بزرگ شناسنامه‌دار که در همین شرایط هم در نمایشگاه‌های خارجی شرکت کرده و به دنبال توسعه بازار فراتر از مرزهای ایران هستند، حمایت کرد.
عدم حمایت فنی و مدیریتی
در کشورهای در حال توسعه، در اغلب موارد بهره‌وری پایین بنگاه حاصل فقدان دانش فنی و مدیریتی است و نه کمبود سرمایه، ماشین‌آلات یا حتی نیروی متخصص. این دانش فنی و مدیریتی که در ادبیات توسعه صنعتی از آن به عنوان قابلیت‌های فناورانه یاد می‌کنند، نوعی دانش ضمنی جمعی برای استفاده کارآمد از سرمایه، ماشین‌آلات و نیروی تخصصی است که به مرور زمان و با آزمون و خطا ایجاد می‌شود. دولت‌ها برای سرعت بخشیدن به ایجاد این دانش معمولا کمک‌های فنی و مدیریتی به بنگاه‌های منتخب ارائه می‌دهند. برای مثال یکی از شروط تخصیص وام بانک توسعه برزیل (BNDES) به یک تولیدکننده بزرگ خمیر و کاغذ، استخدام دو مشاور (یک مشاور سوئدی، یکی فنلاندی) و تایید انتخاب فناوری شرکت توسط آنها بود.
دفتر توسعه صنعتی (IDB) تایوان برای دهه‌ها وظیفه کمک فنی و مدیریتی به صنایع منتخب را ایفا می‌کرد. در کشور ما هم سازمان مدیریت صنعتی و سازمان گسترش و نوسازی برای کمک فنی و مدیریتی به صنایع کشور ایجاد شدند، ولی به دلایل مختلف، این دو سازمان از این وظیفه اصلی خود منحرف شدند. سازمان گسترش و نوسازی پس از انقلاب مشغول مدیریت تعداد زیادی بنگاه مصادره‌ای شد و دیگر ظرفیت چندانی برای کمک به صنایع داخلی نداشت. هرچند در موارد خاصی مانند کمک به خودروسازی، این سازمان نقش مهمی در دهه هفتاد ایفا کرد.
این مساله نشان از این دارد که همچنان ظرفیت فنی خوبی در این سازمان وجود دارد که می‌توان از آن استفاده کرد. ولی بنگاه‌داری و عدم ماموریت‌محوری باعث شده این سازمان در حال حاضر کمک چندانی به صنایع داخلی نکند. سازمان مدیریت صنعتی نیز بیشتر به یک موسسه آموزشی خصوصی تبدیل شده و این سازمان هم از ماموریت اصلی خود فاصله گرفته است. احیای این دو سازمان به معنی ماموریت‌محور کردن آنها می‌تواند تا حد زیادی به صنایع داخلی تشنه کمک‌های فنی و مدیریتی کمک کند.
حمایت از تولید فراتر از مجوززدایی است
پتانسیل بالایی در صنایع تولیدی کشور وجود دارد. همین حالا در تمام طول زنجیره صنایع خودرو، لوازم‌خانگی، قطعه‌سازی، پوشاک و نساجی، مبلمان و... تعداد بسیار زیادی کارگاه و کارخانه مشغول به فعالیت هستند. بخشی از ارتقای زنجیره‌های بخش تولید به واسطه محدودیت واردات و جهش نرخ ارز به‌طور ناخواسته اتفاق افتاد. ولی با ادامه بی‌توجهی دولت به این زنجیره‌ها و با اشباع بازار داخل از جنس ایرانی شاهد رشد بیشتر صنایع داخلی نخواهیم بود. از این‌رو لازم است که دولت برای توسعه بخش تولید، به ویژه صنایع کارخانه‌ای، به‌طور جدی و فعال رشته‌فعالیت‌هایی را انتخاب و از آنها حمایت موثر کند. برخی از موانع رشد تولید و حمایت‌های موثر در این یادداشت مورد بحث و بررسی قرار گرفته‌اند.
* پژوهشگر توسعه صنعتی
