راز اصرار سیاستگذاران بر تداوم سیاست‏‏‌ها

وحید میرشفیعی / دانشجوی دکتری سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران انسداد در نظام سیاستگذاری و پافشاری بر اجرای تصمیم‌‌‌هایی که بسیاری از کارشناسان، با معیارهایی از قبیل اثربخشی و کارآیی، آنها را غلط و پرهزینه قلمداد می‌کنند، در دنیای سیاست پدیده‌‌‌ای ناآشنا نیست. چرایی تغییر یا عدم‌تغییر سیاستی (Change Policy) در حوزه‌‌‌های مختلف، یکی از موضوعاتی است که تحلیلگران سیاسی به آن پرداخته‌اند.

به‌منظور تبیین عدم‌تغییر سیاستی، می‌‌‌توان از نظریه‌‌‌های مختلفی استفاده کرد و از جنبه‌‌‌های مختلفی به این پدیده نگریست. نظریه‌‌‌های روان‌شناسی، مانند نظریه چشم‌‌‌انداز و تفکر گروهی و نظریه‌‌‌های سیاستگذاری عمومی، مانند نظریه زیرسیستم‌های سیاستی، نمونه‌‌‌هایی از تلاش‌‌‌های نظری برای پاسخگویی به این پرسش هستند. در این میان، نظریه وابستگی به مسیر نیز که در نهادگرایی تاریخی ریشه دارد، ابعادی از این پدیده رایج را برای ما آشکار می‌کند.

اساس نظریه وابستگی به مسیر، تاکید بر این نکته است که موقعیتی که در آن قرار داریم، در تصمیمات گذشته ریشه دارد و به عبارتی، ما میراث‌‌‌دار تصمیمات گذشتگان هستیم. تصمیمات گذشته، موقعیت فعلی ما را شکل می‌دهد و دایره‌‌ تصمیمات محتمل ما را محدود می‌کند. طبق نظریه‌‌ وابستگی به مسیر، روند تصمیمات گذشته، به‌مرور زمان، دامنه‌‌ تصمیمات آتی ما را محدود خواهد کرد، به‌گونه‌‌‌ای که ممکن است به وضعیت سکون یا کم‌‌‌تحرکی سیاستی برسیم. به‌منظور فهم بهتر موضوع، می‌‌‌توان سه‌مرحله را در این نظریه از یکدیگر تفکیک کرد.

مرحله اول، اتخاذ یک تصمیم در شرایطی نسبتا آزاد است که تصمیم‌گیران آن گزینه‌‌‌های محتمل زیادی را پیش‌‌‌رو دارند و می‌‌‌توانند تصمیمات مختلفی اتخاذ کنند. در مرحله‌‌ دوم، یکی از این تصمیمات اجرایی می‌شود و به‌مرور زمان، یک مسیر را ایجاد می‌کند که تغییر آن دشوار است. در مرحله‌‌ سوم نیز این مسیر تا حد زیادی تثبیت شده است، به صورتی که تغییر آن بسیار دشوار می‌‌‌نماید. نظریه وابستگی به مسیر، این پیام را در خود دارد که برخی از سیاست‌‌‌ها، خواه درست باشند و خواه غلط، زمانی که روی میز تصمیم‌گیران قرار می‌‌‌گیرند، از شانس بیشتری برای انتخاب‌‌‌شدن برخوردارند؛ شانسی که در سابقه‌‌ تاریخی آنها ریشه دارد.

نگاهی به سیاست‌‌‌های پرداخت یارانه به حامل‌‌‌های انرژی، قضیه را روشن‌‌‌تر می‌کند. این سیاست‌‌‌ها برای اولین بار اوایل دهه ۱۳۵۰ اتخاذ شدند. هدف از اتخاذ آنها نیز مقابله با تورمی بود که به دلیل سیاست‌‌‌های صنعتی شاه سابق ایجاد شده بود. در زمان اتخاذ این تصمیم، دایره‌‌ انتخاب‌‌‌های حکومت وسیع‌‌‌تر بود، اما در هر صورت این تصمیم بود که از میان سایر گزینه‌‌‌های پیشنهادی انتخاب شد. این سیاست، بعدها با توجیهات دیگر نیز ادامه پیدا کرد؛ توجیهاتی از قبیل کمک به اقشاری که توان پرداخت هزینه واقعی انرژی را ندارند یا به عبارتی عدالت اجتماعی، کنترل هزینه‌‌‌های تولید، افزایش رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال. نکته‌‌‌ای که باید به آن توجه کرد این است که سیاست‌‌‌های پرداخت یارانه به حامل‌‌‌های انرژی، در روند تاریخی، باعث ایجاد محیط، نیروها و بازیگرانی شده است که به نوعی منفعت و ذهنیتی نسبت به ادامه آن پیدا کرده‌‌‌اند.

این وضعیت، تداوم این سیاست را محتمل‌‌‌تر می‌کند و مانعی جدی برای تغییر آن است. زمانی که این سیاست اتخاذ شد، هزینه‌‌‌های آن زیاد نبود و جنبه‌‌‌های متعددی نیز نداشت؛ اما به‌مرور زمان این هزینه‌‌‌ها بیشتر شدند و این سیاست ابعاد گوناگونی پیدا کرد. اکنون این سیاست، پیامدهای اقتصادی، جنبه‌‌‌های سیاسی و مخاطرات امنیتی را با خود به همراه دارد. در زمینه اقتصادی با تعدیل قیمت، هزینه‌‌‌های تولیدی بنگاه‌‌‌های اقتصادی که نقش انرژی در ساختار تولید آنها برجسته است، افزایش می‌‌‌یابد و بنگاه‌‌‌هایی که تکنولوژی پیشرفته‌ای ندارند، توان رقابتی خود را از دست خواهند داد که موجب افزایش بیکاری خواهد شد.

همچنین، هزینه‌‌‌های حمل‌‌‌ونقل و نگهداری کالاها افزایش خواهد یافت که اثرات تورمی را به همراه دارد. در زمینه سیاسی، گروه‌‌‌های مختلف سیاسی، از ترس از دست دادن سبد رای خود، حاضر به تصمیم‌گیری‌‌‌ جدی درباره‌‌ آن نیستند. در زمینه امنیتی نیز به دلیل سوگیری‌‌‌های ذهنی که بخشی از جمعیت نسبت به پیامدهای افزایش قیمت حامل‌‌‌های انرژی، به‌خصوص بنزین، پیدا کرده است، در صورت افزایش قیمت آن، اعتراض‌‌‌های مردمی دور از انتظار نخواهد بود.

اکنون این سیاست، در گذر زمان، محیط خاصی را به وجود آورده است. سیاستگذار، در این محیط و شرایط ایجادشده به‌واسطه سیاست‌‌‌های گذشته باید تصمیم بگیرد و این محیط، تصمیم‌‌‌های او را به سمت سکون یا ایجاد تغییرات تدریجی و کوچک سوق می‌دهد. امروزه بسیاری از کارشناسان اقتصادی، بر لزوم تغییر این سیاست تاکید دارند و پیامدهایی از قبیل گسترش مصرف نامناسب انرژی به دلیل نبود قیمت واقعی، قاچاق، استفاده از تکنولوژی نامناسب، آسیب‌‌‌های محیط‌زیستی، افزایش هزینه‌‌‌های دولت و امکان کسری بودجه و افزایش تورم را به آن نسبت می‌دهند. با وجود اینکه ناکارآمدی این سیاست نمایان شده، احتمال تغییر آن اندک است و پیشنهادهایی که بر اصلاحات جزئی متکی هستند (برای مثال، اینکه چه کنیم تا افراد کم‌‌‌برخوردارتر از مزایای یارانه‌‌‌ها بهره‌‌‌مند شوند، قاچاق کمتر شود و...) شانس بیشتری برای پذیرفته‌‌‌شدن دارند. بخشی از احتمال ضعیف تغییر این سیاست، مربوط به محیطی می‌شود که این سیاست غلط طی سالیان دراز ساخته است. پیامدهای تغییر این مسیر برای سیاستگذاران بالاست، به همین دلیل نیز احتمال اینکه به این سمت حرکت کنند، ناچیز است.