فضای سیاست مالی ایران
سهم بخش‌های مهم از بودجه‌های سالانه
بودجه آموزش و بهداشت، با تاثیر بر سرمایه انسانی کشور، بر رشد میان‌مدت و بلندمدت اثر می‌گذارد. بودجه خدمات اقتصادی و رفاه اجتماعی بر وضعیت کسب‌وکار و زندگی ایرانیان آثار کوتاه‌مدت و میان‌مدت دارد. همان‌گونه که در نمودار یک مشخص است، طی سال‌های ۱۳۹۹-۱۳۹۵ سهم آموزش‌وپرورش در بودجه ثابت باقی مانده و سهم بهداشت، امور رفاهی و امور اقتصادی کاهش یافته است. طی این دوره سهم هزینههای دفاعی افزایش پیدا کرده است. هرچند حفظ امنیت از اهمیت زیادی برخوردار است؛ ولی عملکرد ضعیف اقتصادی و کاهش سطح رفاه مردم میتواند با افزایش نارضایتی به ناآرامی‌‌‌های اجتماعی و چالش‌های امنیتی منجر شود.
در دوره پنج‌ساله برنامه ششم توسعه، سهم هزینههای دفاعی حدود ۸درصد افزایش داشته، در حالی که سهم بخشی از علت افزایش در هزینههای دفاعی به دلیل افزایش تنش‌های منطقه‌ای و جنگ‌های نیابتی در خاورمیانه بوده است. در این بین، کاهش سهم هزینههای بهداشت و درمان به همراه تورم سالانه در این بخش سبب افزایش هزینههای بهداشتی درمانی مردم شده است. همان‌گونه که جدول یک نشان می‌دهد، در سال ۱۳۹۵ بودجه آموزش بیش از بودجه دفاع و بودجه بهداشت تقریبا برابر بودجه دفاع بوده است. ولی در سال ۱۳۹۹ بودجه دفاع بسیار بالاتر از آموزش و بهداشت شده است. بنابراین بخشی از افزایش هزینههای نظامی باعث کاهش سهم سرمایهگذاریهای زیرساختی، آموزش و بهداشت و به تعویق افتادن برنامههای توسعه می‌شود.
سهم هزینههای جاری و عمرانی در بودجه
همان‌طور که جدول 2 نشان می‌دهد، سهم هزینههای جاری از کل بودجه از 81.6درصد در برنامه پنجم توسعه به 85.2درصد در برنامه ششم رسیده است. واضح است که با توجه به تورم دورقمی و فزاینده در اقتصاد، دولت ناچار است حقوق و دستمزد کارکنان خود را متناسب با تورم افزایش دهد. از طرفی، با تحول در پرداخت یارانه‌های نقدی و یارانه به نان، دارو، کالاهای اساسی، انرژی و... دولت عملا نمی‌تواند از افزایش هزینههای جاری اجتناب ورزد. وجود تحریم‌‌‌های بین‌المللی نیز سبب در تنگنا قرار گرفتن دولت در تامین منابع مالی شده است. علاوه بر آن، دولت با توجه به مشکلات ساختاری و بیکاری موجود نمی‌تواند به‌سادگی اندازه خود را کوچک کند. بخش اعظم هزینههای دفاعی نیز با سرمایه‌گذاری عمرانی ارتباطی ندارد و در زمره هزینههای جاری است. بنابراین در طول زمان رشد سریع هزینههای جاری به کاهش چشمگیر سهم هزینههای عمرانی منجر شده است. به این ترتیب بودجه در ایران ماهیت توسعهای خود را به‌سرعت از دست می‌دهد.
کسری بودجه
بودجه در ادوار مختلف همواره با کسری مواجه بوده است. همان‌طور که در آمار رسمی مشاهده می‌شود، برنامه ششم توسعه با نسبت کسری حدود 30درصد به کل بودجه، بالاترین نسبت به سه‌برنامه قبلی را داشته است. به نظر می‌رسد تثبیت نرخ دلار در 4200تومان و تخصیص یارانه به کالاهای اساسی در کنار تحریم‌ها، سبب افزایش فشارهای هزینه‌ای بر بودجه دولت طی این سال‌ها شده است. این دوره که دوره دوم ریاست‌جمهوری روحانی بوده، همراه با کاهش درآمدهای نفتی، خروج آمریکا از برجام و بازگشت تحریم‌ها بوده است و دولت دوازدهم نتوانست در زمینه حفظ توازن در بودجه کارنامه موفقی داشته باشد. اگرچه در زمینه میزان کسری بودجه در سال‌های پس از برنامه ششم آمار رسمی وجود ندارد؛ اما به نظر می‌رسد با وجود حذف دلار 4200تومانی و پرداخت یارانه‌های نقدی با معیارهای متفاوت، این روند در دولت سیزدهم همچنان وجود دارد. البته دولت تلاش دارد با افزایش سهم مالیات در بودجه، منبع درآمدی پایداری در بودجه ایجاد کند؛ اما همچنان فشار هزینه‌ای گروه‌ها و نهادهای ذی‌نفوذ در بودجه سبب می‌شود تا دولت در تامین این هزینه‌ها با مشکل روبه‌رو شود.
همان‌گونه که نمودار 2 نشان می‌دهد، نسبت کسری بودجه در کل بودجه در برنامه ششم به حدود 30درصد رسیده که بسیار فراتر از برنامههای سوم، چهارم و پنجم است. افزایش کسری بودجه، امکان اعمال سیاست‌های توسعهای و انجام سرمایهگذاریهای ضروری در زیرساخت‌‌‌های فیزیکی، آموزش و بهداشت را بسیار محدود می‌کند که آثار منفی آن بر توسعه کشور در میان‌مدت و حتی در بلندمدت قابل‌توجه خواهد بود.
دولت دوازدهم برای جبران کسری بودجه در سال 1399، حدود 130همت اوراق بدهی منتشر کرد و دولت سیزدهم در فاصله شهریور 1400 تا اردیبهشت 1402 حدود 270همت از بدهی ایجادشده را تسویه کرد. براساس تعریف صندوق بین‌المللی پول، فضای مالی به میزان فاصله بدهی کنونی کشور و حدی از بدهی عمومی تجربه‌شده در آن کشور بستگی دارد. هرچند انتشار اوراق بدهی در همه کشورها برای جبران کسری بودجه امری متداول است و نسبت بدهی به GDP نیز در ایران بالا نیست. اما دولت‌ها باید تلاش کنند با توسعه بازارهای مالی و استفاده از درآمدهای پایدار تنها برای تامین کسری بودجه به اوراق بدهی تکیه نکنند. ضمن آنکه با توجه به عدم‌ثبات در شرایط اقتصاد کلان کشور و درآمدهای نفتی خطر بحران بدهی نیز در بلندمدت در صورت انتشار بیش از حد اوراق بدهی برای ایران وجود دارد.
سهم صندوق‌های بازنشستگی از بودجه
یکی از چالش‌های مهم دولت‌ها در سال‌های اخیر بدهی به صندوق‌های بازنشستگی بوده است. با توجه به نمودار 3، در سال‌های گذشته همواره سهم صندوق‌ها از بودجه رو به افزایش بوده است. از طرفی، با پیر شدن جمعیت و تغییر هرم سنی و افزایش تعداد مستمری‌بگیران، در آینده این بحران پیچیده‌تر نیز خواهد شد. افزایش جمعیت سالمند، هم میزان بودجه موردنیاز صندوق‌های بازنشستگی را افزایش می‌دهد و هم فشار هزینههای بخش بهداشت و درمان را بر بودجه افزایش خواهد داد. همان‌گونه که نمودار3 نشان می‌دهد، سهم صندوق‌های بازنشستگی از بودجه دولت در فاصله سال‌های 1403-1396 حدود 50درصد افزایش یافته و طی هفت سال از 11.5درصد به 16درصد رسیده است. در صورت تداوم ناترازی فزاینده در صندوق‌های بازنشستگی، کمک دولت به این صندوق‌ها به‌سرعت سهم بزرگی از بودجه را خواهد بلعید و از توان دولت برای اعمال سیاست‌های توسعهای به نحو قابل‌توجهی خواهد کاست.
جمع‌بندی و پایان سخن
بودجه در ایران به نحو قابل‌توجهی به حسابی برای تامین هزینههای روزمره مبدل شده و ابزار کارآمدی برای تحقق اهداف توسعه کشور نیست. نگاهی به وضعیت بودجه و اجزای آن و روند کسری‌های بودجه در سال‌های گذشته نشان می‌دهد که هزینههای جاری بخش اعظم بودجه را به خود اختصاص داده و از سهم هزینههای عمرانی به نحو قابل‌توجهی کاسته شده است. تداوم این روند مشکلات اقتصادی و اجتماعی ایران را تشدید خواهد کرد. بنابراین انجام اصلاحات در ساختار بودجه بسیار ضروری است. چنین اصلاحاتی به تفاهم و توافق میان نهادهای تصمیم‌ساز کشور نیازمند است. لازم است دولت با همکاری نهادهای مختلف به‌تدریج سهم هزینههای جاری را در بودجه تا یک نسبت بهینه کاهش دهد. این امر مستلزم تغییرات ساختاری در بدنه دولت، کاهش هزینههای غیرضروری و ساماندهی نظام پرداخت یارانه‌هاست. در عمل، اجرای چنین سیاست‌هایی با مقاومت احتمالی گروه‌ها و نهادهای ذی‌نفع و در برخی موارد آحاد جامعه مواجه می‌شود.
دولت تنها با اقناع افکار عمومی و همراهی همه ارکان نظام میتواند به سمت اجرایی کردن چنین سیاست‌هایی قدم بردارد؛ راهی که تجربه کشورهای دیگر نیز نشان داده است که به‌سادگی امکان‌پذیر نیست و دولت چهاردهم میتواند آغازکننده این راه باشد؛ در غیر‌این‌صورت، فضای سیاست مالی در ایران روزبه‌روز کوچک‌تر شده و احتمالا بودجه امکان حرکت در جهت تحقق اهداف توسعه کشور را نخواهد داشت.
