بازخوانی تجربه موفق خصوصی‌سازی در بنگلادش
بنگاه دولتی، بنگاه حامی‌پروری
حسین محمد ارشاد، رهبر بنگلادش که در زمان او خصوصی‌سازی صورت گرفت
ما در این گزارش با سفری به بنگلادش، یک مقاله تجربی با عنوان «خصوصی‌سازی و اشتغال: مطالعه صنعت جوت در بنگلادش» نوشته وی بهاسکار را که در مجله American economic review منتشر شده است، برای فهم شیوه صحیح خصوصی‌سازی در این کشورِ در حال توسعه مورد بررسی قرار خواهیم داد. اینکه چگونه شیوه صحیح خصوصی‌سازی به حامی پروری در بخشی از بنگاه‌ها پایان داد، سوالی است که به آن خواهیم پرداخت.
بنگلادش و اهمیت صنعت جوت
بنگلادش در سال۱۹۷۱ پس از جنگ آزادی‌بخش از پاکستان به استقلال دست یافت. این رویداد نقطه عطفی مهم برای اقتصاد این کشور بود، به‌ویژه برای صنایعی مانند جوت که در دوران استعمار و حاکمیت پاکستان ستون اصلی اقتصاد منطقه محسوب می‌شدند.
در دوره پیش از استقلال، بسیاری از دارایی‌های صنعتی، از جمله کارخانه‌های جوت، متعلق به کارآفرینان پاکستانی غربی یا اتباع بنگلادشی بود.
با استقلال، خروج صاحبان کسب‌وکار پاکستانی باعث شد تعداد زیادی از بنگاه‌های صنعتی، از جمله ۵۴۴شرکت در بخش‌های مختلف، به‌صورت «رهاشده» باقی بمانند.
در واکنش به این وضعیت، دولت تازه‌تاسیس بنگلادش به رهبری شیخ مجیب‌الرحمن سیاستی اقتصادی با گرایش سوسیالیستی اتخاذ کرد. سه‌ماه پس از استقلال، در مارس۱۹۷۲، دولت این بنگاه‌های رهاشده را به‌طور رسمی ملی کرد. علاوه بر این، دولت فراتر رفت و تمام کارخانه‌های جوت و نساجی پنبه‌ای متعلق به بنگلادشی‌ها را نیز ملی اعلام کرد. همچنین بخش‌های کلیدی مانند بانکداری (به‌جز سه بانک خارجی)، بیمه، تجارت واردات، تجارت صادرات جوت خام و بیشتر حمل‌ونقل آبی داخلی نیز تحت کنترل دولت قرار گرفتند. در نتیجه این اقدامات، بیش از ۹۰درصد دارایی‌های ثابت صنعتی به مالکیت عمومی درآمد. این ملی‌سازی گسترده با ترکیبی از اهداف ایدئولوژیک مانند ایجاد کنترل دولتی بر اقتصاد و نیازهای عملی، مانند پر کردن خلأ ناشی از خروج کارآفرینان پاکستانی، همراه بود.
صنعت جوت به‌ویژه برای اقتصاد بنگلادش حیاتی بود. جوت که به «الیاف طلایی» معروف است، از دیرباز یک کالای صادراتی مهم بوده و معیشت روستاییان و اشتغال صنعتی را پشتیبانی می‌کرد. با این حال، ملی‌سازی این بخش زمینه‌ساز چالش‌های بزرگی در سال‌های بعد شد.
پس از ملی‌سازی، عملکرد شرکت‌های دولتی در بنگلادش به‌هیچ‌وجه رضایت‌بخش نبود. این بنگاه‌ها با زیان‌های مداوم مواجه شدند و بار مالی سنگینی بر خزانه دولت تحمیل کردند. صنعت جوت به‌طور خاص در دوره بین سال‌های ۱۹۷۲-۱۹۷۳ تا ۱۹۸۴-۱۹۸۵ متحمل زیان‌های قابل‌توجهی شد و در ۱۰سال از ۱۳سال این دوره مورد بررسی، در وضعیت قرمز (زیان‌ده) قرار داشت. بر اساس برآوردهای اختر محمود (۱۹۸۹)، در اوایل دهه۱۹۸۰ حدود ۱۵درصد نیروی کار در این صنعت «مازاد» بود؛ به این معنا که بیش از نیاز واقعی استخدام شده بودند.
این ناکارآمدی‌ها دلایل متعددی داشت. مدیریت دولتی اغلب با بوروکراسی بیش از حد، فقدان انگیزه‌های سودمحور و فشارهای سیاسی برای حفظ یا افزایش اشتغال همراه بود. به گفته رحمان سبحان و مظفر احمد (۱۹۸۰)، شرکت‌های دولتی به ابزاری برای اهداف سیاسی تبدیل شده بودند تا کارآیی اقتصادی. این وضعیت باعث شد که بخش دولتی نه‌تنها نتواند به توسعه اقتصادی کمک کند، بلکه به یک معضل مالی برای دولت تبدیل شود.
در اوایل دهه۱۹۸۰، تحت حاکمیت ژنرال حسین محمد ارشاد، بنگلادش شاهد تغییر جهت در سیاست‌های اقتصادی خود بود. این تغییر تا حدی تحت فشار نهادهای بین‌المللی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول صورت گرفت که خصوصی‌سازی را به‌عنوان راه‌حلی برای ناکارآمدی بخش دولتی ترویج می‌دادند. در سال۱۹۸۲، دولت «سیاست صنعتی جدید» را معرفی کرد که به خصوصی‌سازی گسترده منجر شد.
این برنامه که اغلب «بازخصوصی‌سازی» نامیده می‌شود، بخشی از ملی‌سازی‌های پس از استقلال را معکوس کرد. تا ژوئن ۱۹۸۴، ۳۱ کارخانه جوت
(معادل ۳۸درصد ظرفیت این بخش) و ۲۶کارخانه نساجی (معادل ۴۴درصد ظرفیت ریسندگی و ۵۳درصد ظرفیت بافندگی) به مالکان پیشین بنگلادشی خود بازگردانده شدند. تا سال۱۹۸۶، بیش از ۶۵۰بنگاه خصوصی شدند و سهم بخش دولتی در دارایی‌های ثابت صنعتی از ۸۵درصد در سال۱۹۸۲ به حدود ۴۰درصد در پایان سال۱۹۸۵ کاهش یافت. این برنامه از نظر نسبی یکی از بزرگ‌ترین خصوصی‌سازی‌ها در جهان بود.
نکته مهمی که باعث می‌شود این خصوصی‌سازی صحیحی تلقی شود این بود که انتخاب کارخانه‌های خصوصی‌شده بر اساس معیارهای اقتصادی مانند سودآوری، زیان دهی یا عملکرد مالی نبود، بلکه به مالکیت پیشین آنها بستگی داشت.
کارخانه‌هایی که پیش از ملی شدن متعلق به بنگلادشی‌ها بودند، به صاحبان اصلی بازگردانده شدند؛ درحالی‌که کارخانه‌های متعلق به پاکستانی‌های غربی در بخش دولتی باقی ماندند. این انتخاب «برون‌زا» (exogenous) به پژوهشگران اجازه داد تا اثرات تغییر مالکیت را به‌صورت خالص بررسی کنند.
صنعت جوت در بنگلادش نه‌تنها از نظر اقتصادی، بلکه از نظر اجتماعی و فرهنگی نیز اهمیت داشت. این صنعت هزاران نفر را به‌کار می‌گرفت و به‌عنوان بخشی از هویت اقتصادی کشور شناخته می‌شد. با این حال، ناکارآمدی‌های بخش دولتی و زیان‌های مداوم آن، ضرورت اصلاحات را برجسته کرد. برنامه خصوصی‌سازی سال۱۹۸۲ فرصتی منحصربه‌فرد برای مطالعه اثرات تغییر مالکیت فراهم آورد؛ زیرا نیمی از کارخانه‌ها خصوصی شدند و نیمی دیگر در بخش دولتی باقی ماندند که به‌عنوان یک گروه کنترل برای مقایسه با گروه درمان (کارخانه‌های خصوصی‌شده) عمل کرد. پس در واقع وجود گروه کنترل و امکان ارزیابی علت دیگر این شیوه صحیح بود.
داده‌های تجربی
داده‌های این مطالعه از دو منبع اصلی جمع‌آوری شده‌اند:
شرکت کارخانه‌های جوت بنگلادش (Bangladesh Jute Mills Corporation): این نهاد مسوول نظارت بر کارخانه‌های جوت بخش دولتی است و سوابق مربوط به این کارخانه‌ها را نگهداری می‌کند.
انجمن کارخانه‌های جوت بنگلادش (Bangladesh Jute Mills Association): این سازمان کارفرمایان بخش خصوصی است و داده‌های مربوط به کارخانه‌های خصوصی‌شده را گردآوری می‌کند.
این داده‌ها از گزارش‌هایی که هر 6ماه یک‌بار توسط کارخانه‌های عضو ارائه می‌شود، استخراج شده‌اند. گزارش‌ها بر اساس ثبت‌های استخدامی و تولیدی هر کارخانه تهیه شده‌اند. برای اطمینان از دقت، داده‌های استفاده‌شده با گزارش‌های 6ماه قبل و بعد مقایسه شدند تا هرگونه ناسازگاری شناسایی شود. یکی از نویسندگان (مشتاق خان) همچنین مصاحبه‌های غیررسمی با مدیران هر دو بخش دولتی و خصوصی انجام داد و تایید کرد که کارخانه‌ها انگیزه‌ای برای گزارش نادرست نداشتند و داده‌ها قابل اعتماد هستند. از طرف دیگر داده‌ها در دو دسته اصلی جمع‌آوری شده‌اند:
داده‌های اشتغال: یعنی اطلاعات مربوط به تعداد کارکنان در سال‌های ۱۹۸۳ و ۱۹۸۸. این داده‌ها وضعیت نیروی کار را در دو مقطع زمانی کلیدی نشان می‌دهند: سال۱۹۸۳ (بلافاصله پس از خصوصی‌سازی و پایان ممنوعیت یک‌ساله اخراج) و سال۱۹۸۸ (پنج سال پس از خصوصی‌سازی که زمان کافی برای مشاهده اثرات آن فراهم کرده بود).
داده‌های تولید: یعنی اطلاعات تولید ماهانه برای سه گروه اصلی محصولات جوت (پارچه هسین، کیسه‌های گونی و پارچه پشتی فرش) در سال‌های ۱۹۸۱ تا ۱۹۸۲ (پیش از خصوصی‌سازی) و ۱۹۸۴ تا ۱۹۸۵ (پس از خصوصی‌سازی) .این داده‌ها برای محاسبه تولید سالانه و ایجاد یک شاخص کل تولید با استفاده از قیمت‌های پایه استفاده شدند.
خصوصی‌سازی در سال۱۹۸۲ آغاز شد و دولت برای یک‌سال اخراج کارگران را ممنوع کرد. بنابراین، داده‌های اشتغال سال۱۹۸۳ نشان‌دهنده وضعیت نیروی کار در زمان شروع خصوصی‌سازی است؛ درحالی‌که داده‌های ۱۹۸۸ اثرات بلندمدت‌تر را نشان می‌دهند. داده‌های اشتغال خود به سه دسته اصلی تقسیم شده‌اند:
کارگران دستی (Manual Workers): این گروه شامل دو زیرمجموعه است: کارگران دائمی ثبت‌شده که کارگرانی با قراردادهای ثابت و امنیت شغلی بیشتر هستند و کارگران موقت که در بنگلادش به «بادلی» معروف هستند و به‌صورت موقت و با انعطاف‌پذیری بیشتر استخدام می‌شوند.
کارکنان دفتری (Clerical Employees): کارکنانی که وظایف اداری و دفتری را انجام می‌دهند.
مدیران (Managerial Employees): رده‌های مدیریتی و ارشد در کارخانه‌ها.
این دسته‌بندی امکان تحلیل دقیق‌تر اثرات خصوصی‌سازی بر گروه‌های مختلف نیروی کار را فراهم کرد. به‌عنوان مثال، تفاوت بین کارگران دائمی و موقت مهم است؛ زیرا دستمزد و شرایط کاری آنها متفاوت است (کارگران دائمی با افزایش سابقه دستمزد بیشتری دریافت می‌کنند و از مزایای اضافی برخوردارند؛ درحالی‌که کارگران موقت چنین مزایایی ندارند).
داده‌های تولید شامل خروجی ماهانه سه محصول اصلی جوت (هسین، کیسه‌های گونی و پارچه پشتی فرش) بود که از سوابق هر کارخانه جمع‌آوری شده بود. این داده‌ها برای دو دوره ۱۹۸۱تا۱۹۸۲ (پیش از خصوصی‌سازی) و ۱۹۸۴تا۱۹۸۵ (پس از خصوصی‌سازی) در دسترس بودند. نویسندگان از این اطلاعات برای محاسبه تولید سالانه و ساخت یک شاخص کل تولید استفاده کردند که بر اساس قیمت‌های پایه وزن‌دهی شده بود. این داده‌ها به‌صورت پانل هستند، یعنی اطلاعات برای هر کارخانه در چندین مقطع زمانی جمع‌آوری شده‌اند. این ویژگی امکان استفاده از روش‌های آماری جدید مانند «تفاوت در تفاوت» را فراهم می‌کند. در کل از ۶۲کارخانه جوت، ۳۱کارخانه خصوصی شدند و ۳۱کارخانه در بخش دولتی باقی ماندند که به‌عنوان گروه کنترل عمل کردند و امکان مقایسه مستقیم را فراهم آوردند.
ماهیت رفتار بنگاه خصوصی
نویسندگان فرض می‌کنند که خصوصی‌سازی هدف اصلی بنگاه را تغییر می‌دهد و این تغییر در هدف بر تصمیم‌گیری‌های مربوط به اشتغال و تولید تاثیر می‌گذارد. برای درک این موضوع، آنها تفاوت بین اهداف بنگاه‌های خصوصی و دولتی را بررسی می‌کنند. بنگاه‌های خصوصی معمولا توسط یک مالک اداره می‌شوند که اغلب خود در مدیریت بنگاه نقش دارد. این نزدیکی بین مالک و مدیر باعث می‌شود مشکلات نمایندگی (principal-agent problems) کم‌اهمیت باشند. از طرفی فرض بر این است که بنگاه‌های خصوصی عمدتا به دنبال حداکثر کردن سود هستند و کمتر به حفظ یا افزایش اشتغال اهمیت می‌دهند. این به آن معناست که آنها نیروی کار و تولید را بر اساس معیارهای اقتصادی بهینه می‌کنند. اما بنگاه‌های دولتی تنها به سود توجه ندارند، بلکه اهدافی مانند حفظ اشتغال را نیز دنبال می‌کنند. این توجه به اشتغال می‌تواند به دلایل مختلفی باشد. مثلا رویکرد رفاه‌گرایانه (Welfarist) که در آن دولت به دنبال حداکثر کردن رفاه اجتماعی است. در کشوری مانند بنگلادش با بیکاری گسترده، ارزش واقعی نیروی کار (shadow price of labor) کمتر از دستمزد بازار است. بنابراین، بنگاه‌های دولتی ممکن است سطح اشتغال را فراتر از نقطه‌ای که هزینه نهایی برابر درآمد نهایی است، نگه دارند که به افزایش تولید نیز منجر می‌شود. رویکرد دیگر، مشتری‌گرایی است که در آن سیاستمداران از بنگاه‌های دولتی برای اعطای مشاغل به حامیان سیاسی خود استفاده می‌کنند. این رفتار می‌تواند به ایجاد مشاغل مازاد، به‌ویژه در میان کارکنان یقه‌سفید (دفتری و مدیریتی)، منجر شود؛ زیرا این گروه‌ها در بسیج سیاسی نقش بیشتری دارند.
مدیران دولتی که اغلب از طبقه متوسط هستند، ممکن است مشاغلی برای افراد مرتبط با خود (از نظر خویشاوندی یا اجتماعی) نیز ایجاد کنند. رویکرد رفاه‌گرایانه احتمالا به افزایش استخدام کارگران دستی منجر می‌شود (زیرا هزینه ایجاد شغل برای آنها کمتر است)، درحالی‌که مشتری‌گرایی و عوامل قوم‌گرایی به افزایش مشاغل یقه‌سفید تمایل دارند.
یافته‌های مورد انتظار
همان‌گونه که انتظار می‌رفت خصوصی‌سازی باعث تغییر اهداف بنگاه‌ها شد. خصوصی‌سازی تاثیر منفی بر تولید کل داشته، اما این اثر از نظر آماری معنا‌دار نیست. اما تحلیل داده‌های تولید در سطح گروه‌های محصولی نشان‌دهنده تغییر (آماری معنی‌دار) در ترکیب تولید بین کارخانه‌های خصوصی‌شده و دولتی است.
کارخانه‌های خصوصی‌شده در مقایسه با کارخانه‌های دولتی به سمت تولید کیسه‌های گونی (Sacking) گرایش پیدا کرده و از تولید پارچه‌های هسین (Hessian) فاصله گرفته‌اند. این یافته با محاسبات محمود (۱۹۸۹) همخوانی دارد که نشان می‌دهد سودآوری نسبی در تولید کیسه‌های گونی بیشتر از هسین است.
نتایج مربوط به اشتغال قابل اعتمادتر هستند؛ زیرا نقطه پایانی (سال ۱۹۸۸) بیش از پنج سال پس از خصوصی‌سازی است و زمان کافی برای مشاهده اثرات خصوصی‌سازی فراهم شده است. نتایج نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی تاثیر منفی بزرگی بر اشتغال کارگران یقه‌سفید، چه در بخش کارمندان دفتری و چه در بخش مدیران، داشته و تاثیر منفی کوچک‌تر اما همچنان معناداری بر اشتغال کارگران دستی دائمی داشته است. این کاهش با افزایش معنا‌دار در اشتغال کارگران دستی موقت جبران شده، به‌طوری‌که اثر کلی بر اشتغال کارگران دستی از نظر آماری تفاوت معناداری با صفر ندارد. به‌صورت کلی اثر خالص خصوصی‌سازی به ترتیب کاهش اشتغال 32درصدی و 33درصدی مدیران رده بالا و کارکنان اداری بوده است. این نشان می‌دهد که به احتمال زیاد بنگاه‌های دولتی در بنگلادش مخزنی برای توزیع رانت و چپاول بوده و از آنها بیشتر در جهت اهداف حامی‌پرورانه سیاسی و اقتصادی استفاده می‌شد. درنتیجه خصوصی‌سازی به شیوه درست از طریق بازگرداندن بنگاه‌ها به صاحبان قبلی خود، باعث ارتقای استفاده بهینه‌تر از دارایی‌های تولیدی شد.
خلاصه کلام
این مقاله از یک مجموعه داده منحصر به فرد استفاده کرده است که به ما امکان می‌دهد اثرات خصوصی‌سازی بر اشتغال و تولید را در یک برنامه خصوصی‌سازی مهم و قابل توجه بررسی کنیم. یافته‌ها نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی تاثیر منفی بزرگ و معناداری بر اشتغال کارگران یقه‌سفید (کارکنان دفتری و مدیریتی) داشته است.
همچنین، این فرآیند باعث جایگزینی نیروی کار موقت (کارگران روزمزد) به جای کارگران دائمی دستی شده است؛ اما در کل سطح کلی اشتغال کارگران دستی بدون تغییر باقی مانده است. ما این نتایج را به‌عنوان نشانه‌ای از وجود یک اقتصاد سیاسی مبتنی بر روابط حامی‌پروری (کلاینتلیسم) در بنگلادش می‌دانیم. به عبارت دیگر، مقاله نتیجه می‌گیرد که خصوصی‌سازی در صنعت جوت بنگلادش به کاهش قابل توجه مشاغل کارگران یقه‌سفید منجر شده، درحالی‌که در بخش کارگران دستی، تغییر به سمت استفاده از کارگران موقت رخ داده است بدون اینکه تعداد کل این کارگران کاهش یابد. این الگو به احتمال زیاد نشان‌دهنده وجود اشتغال مازاد در بخش دولتی، به‌ویژه در میان کارگران یقه‌سفید و همچنین تاثیرات سیاسی و اجتماعی در مدیریت نیروی کار در بنگلادش است.
* پژوهشگر توسعه
- منبع:
Privatization and Employment: A Study of the Jute Industry in Bangladesh Bу V.BHASKAR AND MUSHTAQ KHAN, AER
