طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه تا یک‌ماه دیگر در صحن علنی
طرح تغییر نظام بودجه‌ریزی
۷ تغییر کلیدی در نظام بودجه‌ریزی
مجلس به دنبال تغییر بودجه‌نویسی است. قرار است بودجه۱۴۰۲برنامه‌ای نوشته شود. شیوه تقدیم لایحه بودجه به مجلس، چگونگی تخصیص بودجه به شرکتهای دولتی، زمان تقدیم لایحه بودجه سنواتی به مجلس، چگونگی نگهداری و مجوز برداشت بودجه دستگاه‌ها از خزانه از جمله مهم‌ترین مواردی است که در طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال ۵۱ شمسی ذکر شده است. با استناد به طرحی که اخیرا در کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس یازدهم نهایی شده و قرار است به سرعت در دستور کار مجلس قرار گیرد، قانون برنامه و بودجه مصوب سال۱۳۵۱ دگرگون خواهد شد.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» اگر این طرح در مجلس رای بیاورد، بودجه سال۱۴۰۲ به صورت برنامه‌محور نوشته و تصویب خواهد شد و نظام برنامه‌ریزی بودجه‌های سنواتی بر اساس برنامه راهبردی ۲۰ساله، برنامه پیشرفت ۴ساله و برنامه کوتاه‌مدت یک‌ساله نوشته خواهد شد. با استناد به اطلاعات موجود، طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه در ۱۱ فصل و ۶۰ ماده تهیه شده است. هفته گذشته روسای کمیسیون‌های اقتصادی مجلس و نمایندگان مراکز پژوهشی در دفتر قالیباف، رئیس مجلس درباره طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال۵۱ جلسه داشتند.
بنا به ماده ۸ فصل چهارم طرح مذکور که به نظام برنامه‌ریزی مربوط می‌شود، دولت باید پس از تنظیم برنامه راهبردی که مبتنی بر اسناد پشتیبان و آمایش سرزمینی تهیه شده است، پیش‌نویس این برنامه راهبردی را پس از تایید هیات وزیران به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال و پس از تایید آن از مجمع به مجلس ارسال کند. همچنین با استناد به ماده۱۲ طرح مذکور، دولت مکلف است تا حداکثر ۴ماه پس از رسمیت یافتنش، لایحه برنامه پیشرفت را که دوره زمانی۴ ساله دارد، به مجلس تقدیم کند. بنا به اطلاعات موجود، درماده۱۴ طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه ویژگی‌هایی را برای برنامه پیشرفت برشمرده‌اند؛ از جمله اینکه این برنامه باید مساله‌محور و حول مسائل اولویت‌دار باشد. مصادیق این اولویت‌ها و مسائل کشور نیز با استفاده از اسناد توسعه منطقه‌ای و سند آمایش سرزمین باید لحاظ شود.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» و با استناد به طرح مذکور برنامه‌های پیشرفت باید ماهیت توسعه‌ای و تکلیفی داشته و احکام صادره نیز متولی معین داشته باشند. همچنین این برنامه باید دارای جداول برآورد منابع و مصارف باشد و حتی منابع مالی و نیروی انسانی در آن جداول قید شده باشد. با استناد به تبصره۵ ماده۱۴ طرح مذکور، هرگونه توقف یا اصلاح احکام برنامه پیشرفت جاری توسط دولت، منوط به ارائه لایحه اصلاحیه یا متمم برنامه پیشرفت به مجلس و تصویب آن است.
بودجه دو مرحله‌ای می‌شود
درحالی‌که تا کنون بودجه‌های سنواتی کشور به‌صورت عملیاتی به مجلس تقدیم می‌شد، اما قرار است با تصویب طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه، دولت لایحه بودجه را در دو مرحله به مجلس ارائه کند. با استناد به ماده۱۷ طرح مذکور دولت در مرحله اول احکام مربوط به حقوق و دستمزد، مالیات، حقوق گمرکی، تسهیلات و ارقام کلی بودجه را به تفکیک منابع بودجه عمومی، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و مخارج خود را به تفکیک هزینه‌ها به دولت تقدیم کند و در مرحله دوم نیز جداول برنامه‌های اجرایی دستگاه‌های اصلی و پیوست بودجه شامل بودجه شرکتهای دولتی و گزارش بودجه و برنامه سالانه نهادهای عمومی غیردولتی را به مجلس تقدیم کند.
کلیات بودجه تا ۱۵ مهر
یکی از نکات قابل تامل در این طرح مواد ۱۸ و ۱۹ طرح مذکور است. با استناد به این مواد، دولت باید حداکثر تا ۱۵مهر هر سال کلیات لایحه را به مجلس ارائه و لایحه تفضیلی بودجه را حداکثر تا ۱۵آذر به مجلس تقدیم کند. در عین حال دولت و مجلس باید به شکلی تدبیر کنند که بودجه سنواتی کشور تا ۱۵بهمن ماه هر سال به دولت برای اجرا ابلاغ شود. همچنین طراحان این طرح پیش‌بینی کرده‌اند که چارچوب ارائه بودجه به مجلس به نحوی باید باشد که حاوی پرداختی سال گذشته، مصوب سال جاری و پیش‌بینی سال آتی باشد. با استناد به ماده ۲۲ بودجه سالانه استان شامل منابع استانی اعم از درآمدهای بودجه عمومی استان، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و مصارف استان اعم از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای، هزینه‌ای و مالی به‌صورت سرجمع در جداول قوانین بودجه سنواتی درج می‌شود تا مطابق قوانین و مقررات موضوعه توسط شورای برنامه‌ریزی استان بر اساس شاخص‌های برنامه‌های راهبردی و پیشرفت بین شهرستان‌ها توزیع شود. سازمان برنامه‌وبودجه همچنین مکلف است برنامه‌های اجرایی استانی و ملی را تفکیک کند.
حساب ویژه
قرار است حسابی برای نگهداری وجوه حاصل از کلیه درآمدهای عمومی دولت (ارزی و ریالی) که شامل درآمدهای عمومی و اختصاصی موسسات دولتی، دستگاه‌های اجرایی و کلیه منابع شرکتهای دولتی، سایر منابع تامین اعتبار نهادهای عمومی غیردولتی، سپرده‌ها، هدایا، منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها و مانند آنها از مبادی اولیه وصول منابع در حساب‌های خزانه‌داری کل افتتاح و نزد بانک مرکزی متمرکز شوند. این موارد در ماده ۲۷ طرح مذکور قید شده است و با استناد به تبصره یک ماده ۲۷ طرح اصلاح قانون برنامه‌و‌بوجه کشور، نه تنها نگهداری هر گونه حساب توسط دستگاه‌های اجرایی بخش عمومی در بانکی به غیر از بانک مرکزی درحکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب می‌شود، بلکه کلیه حساب‌های دولتی در زمره حساب خزانه‌داری کل محسوب می‌شوند و حق برداشت از آن حساب‌ها فقط برعهده صاحبان امضای خزانه‌داری کل است و هیچ مرجع قضایی یا سایر نهادهای عمومی مانند تامین اجتماعی هم حق برداشت از آن حساب‌ها را ندارند.
تعیین سقف برای تنخواه‌گردان دولت
درحالی که تبصره ۳ ماده ۲۷ فصل ۶ طرح مذکور درباره سقف تنخواه‌گردان دولت سخن گفته و به بانک مرکزی اجازه داده است تا برای کنترل نرخ تورم و جلوگیری از افزایش پایه پولی تا ۵۰ درصد از موجودی کلیه حساب‌های دولتی را تا سقف مجاز تنخواه‌گردان در اختیار خزانه‌داری کل قرار دهد اما دولت در هزینه‌کرد خود محدود شده است، اما ماده ۲۸ طرح تصریح می‌کند که هرگونه تعرضی به بودجه سالانه کشور اعم از تغییر و اصلاح تبصره‌ها و جداول یا افزودن پیوست‌ها توسط هر مرجعی ممنوع است. همچنین درتبصره ۲ ماده ۲۸ نیز آمده است که دولت حداکثر تا سقف ۳ درصد منابع بودجه عمومی را به عنوان بودجه احتیاطی می‌تواند هزینه کند.
واگذاری اوراق به پیمانکاران ممنوع
فصل هشتم طرح اصلاح قانون برنامه‌وبودجه درباره منابع مالی دولت است. با استناد به تبصره یک ماده ۳۵ این طرح، واگذاری مستقیم اوراق مالی اسلامی به پیمانکاران ممنوع است و دولت باید آن اوراق را در بازار بدهی بفروشد و منابع نقدی حاصل از آن را به پیمانکاران پرداخت کند.
همچنین با استناد به ماده ۳۶ این طرح، قانون مشخص می‌کند که میزان وام و اعتبار خارجی به صورت نقد یا از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی چقدر باشد. بنا به تبصره ماده ۳۶، امور مرتبط با وام و اعتبارات خارجی در وزارت اقتصاد متمرکز خواهد شد و این وزارت مکلف است هر ماه پس از انعقاد قراردادهای مالی به مجلس گزارش دهد. همچنین بنا به تبصره ۲ ماده مذکور میزان استفاده از منابع مالی خارجی در هر سال نباید از مبلغ کل پیش‌بینی شده در بودجه همان سال تجاوز کند.
بودجه مشروط شرکتهای دولتی
فصل دهم طرح مذکور به‌طور تفصیلی به موضوع بودجه شرکتهای دولتی، انحلال شرکتهای زیان‌ده و میزان استفاده شرکت‌ها از محل بودجه عمومی دولت می‌پردازد. آنچه در بحث شرکتهای دولتی در این طرح قابل تامل است در تبصره یک ماده ۴۵ قید شده است.
با استناد به این تبصره، سازمان برنامه‌وبودجه مکلف است سود‌آوری شرکتهای دولتی را قبل از مالیات بر متوسط دارایی‌ها، سود قبل از مالیات بر میانگین حقوق و صاحبان سهام و زیان انباشته به کل سرمایه، نسبت‌های اهرمی مانند جمع بدهی‌ها بر مجموع دارایی‌ها و جمع حقوق صاحبان سهام بر مجموع دارایی‌ها و همچنین نسبت نقدینگی به صورت نسبت دارایی‌های جاری بر بدهی‌های جاری و شاخص بودجه‌ای (مانند نسبت درآمد عملیاتی بر هزینه عملیاتی، سهم هزینه‌های جاری از حجم بودجه، سهم هزینه‌های عملیاتی از هزینه کل، سهم هزینه‌های توزیع و فروش از هزینه کل، سهم هزینه‌های اداری و عمومی از هزینه کل، سهم هزینه‌های مالی از هزینه کل، سهم هزینه‌های پرسنلی از هزینه کل، سهم کمک زیان دولت به کل زیان، سهم هزینه‌های سرمایه‌ای در حجم بودجه، سهم وام داخلی و خارجی در سرمایه‌گذاری شرکت) شرکتهای دولتی را بر مبنای آخرین صورت‌های مالی شرکتهای مذکور به سند بودجه شرکتهای دولتی ضمیمه کند.
همچنین با استناد به تبصره ۲ماده ۴۵ طرح مذکور شرکتهای دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکتهای تابعه وزارت نفت از جمله شرکت ملی نفت ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکتهای تابعه آنها و شرکتهای تابعه و ذی‌ربط نهادهای عمومی غیردولتی مکلفند به همراه تصویب بودجه، برنامه و فعالیت شرکت یا سایر اشخاص حقوقی مصرح در جزء (۱) این بند را مشتمل بر اهداف کمّی و کیفی نظیر ارتقای بهره‌وری، مولدسازی دارایی‌ها، بهبود روش‌های تامین مالی، افزایش سود، کاهش زیان انباشته، بهبود نسبت‌های مالی را در قالب شاخص‌های مربوط تصویب کنند و سازمان برنامه‌وبودجه کشور مجاز نیست ارقام بودجه شرکتهای دولتی یا سایر اشخاص حقوقی نام برده در جزء یک این طرح را تغییر دهد.
شروط پنج‌گانه
در این میان تبصره ۳ ماده مذکور حاکی است مجامع عمومی یا شوراهای عالی شرکتهای دولتی در صورتی اجازه دارند ارقام بودجه شرکت‌ها را تغییر دهند که نه تنها مقررات اساسنامه رعایت شود، بلکه ۵ شرط نیز در این تغییرات لحاظ شود از جمله آنکه تغییر ارقام موجب کاهش ارقام مالیات و سود سهام دولت و بازپرداخت بدهی‌های داخلی و خارجی نشود. همچنین میزان استفاده شرکت از محل بودجه عمومی دولت را افزایش ندهد و میزان تسهیلات قابل دریافت از سیستم بانکی را نیز افزایش ندهد.
شرط دیگر این است که تغییر ارقام بودجه شرکتهای دولتی موجب افزایش پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی مدیران و کارکنان از قبل حقوق و مزایا و کمک‌های رفاهی نشود. همچنین این تغییرات موجب نشود تا سرمایه‌گذاری کاهش یابد.
تعیین تکلیف شرکتهای دولتی زیان‌ده
تبصره ۵ ماده ۴۵ طرح مذکور، به موضوع شرکتهای زیان‌ده پرداخته است. بنابر این تبصره، سازمان برنامه و وزارت اقتصاد مکلفند تا پایان تیرماه هر سال، فهرست شرکتهای زیان‌ده دولتی را که ادامه فعالیت‌شان به دلایل قانونی ضرورت دارد در هیات وزیران تصویب کند. بنا به این تبصره درباره سایر شرکتهای زیان‌ده با استفاده از اختیارات قانونی، دولت می‌تواند آنها را در قالب واگذاری سهام، انحلال، ادغام شرکت و واگذاری اموال در بودجه سنواتی لحاظ کند، اما حتما سازمان بازرسی باید درباره وضعیت شرکت‌هایی که مکلف به ارائه خدمات و کالا به قیمت تکلیفی هستند نیز گزارش عملکرد دهد.
همچنین با استناد به تبصره ۷ ماده ۴۵ طرح مذکور نیز سازمان حسابرسی باید تا پایان مهر ماه هرسال، گزارش‌ها‌ی حسابرسی سالانه شرکت‌ها را به سازمان برنامه ارائه کند تا میزان بدهی شرکت‌ها به دولت یا سایر اشخاص حقوقی تعیین تکلیف شده باشد که مجلس بتواند در تخصیص بودجه این شرکت‌ها بهتر عمل کند. همچنین بنا به تبصره ۸ ماده مذکور نیز شرکتهای دولتی باید هر پنج سال یکبار ارزش دارایی‌های خود را برحسب قیمت جاری و میزان سود خود محاسبه کرده و در بودجه پیشنهادی به نرخ همان سال و بر اساس قیمت واقعی دارایی‌ها ارائه کند.
