بازی برد- برد توسعه‌گر و شهروند چگونه محقق می‌‌‌شود؟
راه برون‌رفت از بیراهه شهرسازی
دست‌اندازهای توسعه شهری در ایران
شهرسازی در ایران طی ۱۰۰ سال گذشته دوره‌‌‌های پر فراز و نشیبی را پیموده است، در این دوره از یکسو استانداردهای زندگی در جهان به سرعت تغییر کرده و از سوی دیگر تحولات فرهنگی و بهبود زیست اقتصادی در داخل و خارج از کشور بر امر شهرنشینی و چارچوب‌‌‌های آن تاثیر مستقیم گذاشته است. با این حال روند رو به رشد شهرنشینی طی دهه‌‌‌های اخیر هیچ‌گاه نتوانسته آن طور که شایسته نام ایران است، در مسیر خود، استانداردهای روز شهرسازی یا حتی اقتضائات توسعه گری در صنعت ساختمان، از مسکن گرفته تا حوزه خدمات عمو‌‌‌می را به کشور وارد کند. از سوی دیگر نیز چنین مدعایی به این معنا نیست که روند آهسته و پیوسته رشد کمی‌‌‌شهرها در گذر زمان نتوانسته تا حدودی با توسعه کیفی نیز همراه باشد. زیرا به موازات آنکه تعداد شهروندان به خصوص در شهرهای بزرگ افزایش یافته مسوولان سیاستگذار در حوزه شهری و حتی کشوری سعی کرده‌اند نیاز رو به رشد شهرنشینان برای استفاده از زیر ساخت‌‌‌ها را در حد امکان پاسخگو باشند. برای ریشه‌یابی این مساله که چرا شهرهای ایران در عین دارا بودن قوانین و مقررات زیاد هیچ‌گاه نتوانسته‌اند فرآیند توسعه شهری را به درستی طی کنند باید ابتدا نگاهی کلی به مفهوم توسعه در شهرها داشته باشیم.
در نگاه اول باید توسعه شهری را به معنای «فرآیند توسعه یک شهر یا شهرستان از طریق ساخت ساختمان‌‌‌های جدید، یا فرآیند ساخت خانه‌‌‌ها» دانست. تعریف مذکور ساده و در عین حال سطحی است که با جست‌و‌جوی واژه Urban Development در واژه‌نامه کمبریج به آن بر می‌‌‌خوریم، اما در مفهوم تخصصی‌‌‌‌‌‌تر، توسعه شهری فرآیندی پیچیده است که شامل توسعه فیزیکی، توسعه اقتصادی، توسعه اجتماعی، توسعه زیستمحیطی و حتی توسعه سیاسی و مدیریتی می‌‌‌شود. بر این اساس اگر بخواهیم نگاه کلی به مساله توسعه شهری داشته باشیم، باید بگوییم که تما‌‌‌می‌‌‌مراحل ساخت‌و‌ساز، طراحی شهری، طراحی و توسعه زیرساخت‌‌‌ها، چرخه اقتصادی شکل گرفته در یک شهر نظیر فعالیت‌‌‌های گردشگری، تفریحی یا تجاری و صنعتی در کنار دسترسی به خدمات اجتماعی، توجه به مساله نابرابری و فرهنگ مورد توجه قرار می‌‌‌گیرد، که در کنار اینها حفاظت از محیط‌زیست و مسائلی نظیر مدیریت پسماند نیز حائز اهمیت است. در توسعه شهری یکی از مهم‌‌‌ترین مسائلی که با قرار گرفتن در مسیر توسعه رو به تکامل می‌‌‌گذارد، فرآیندهای حاکم بر مدیریت شهر، مشارکت مردم در نقش شهروند و همچنین قوانین موثر بر زندگی شهری است. در تعریفی دقیق‌‌‌‌‌‌تر (Amer et al., ۲۰۱۷; Battha, ۲۰۱۰; Wilby, ۲۰۰۷) توسعه شهری در عصر ما فرآیندی پیچیده است که با عوامل پویای متعددی مانند رشد سریع جمعیت، رشد اقتصادی، منابع محدود، شهرنشینی، جهانی شدن و تغییرات آب و هوایی به چالش کشیده می‌‌‌شود.
همان‌طور که در تعریف بالا نیز دیده می‌‌‌شود، بخشی از فرآیند توسعه در شهرها مبتنی بر توسعه و به عبارت دیگر سازگاری قوانین با وجوه دیگر توسعه است از این رو صرف وجود قانون برای ایجاد و تکامل محیط شهری توسعه یافته کفایت نمی‌کند؛ قوانین باید در عین جامع بودن با تما‌‌‌می‌‌‌واقعیات زندگی شهری اعم از فرهنگ، اقتصاد و سایر وجوه زندگی بشری هماهنگ باشند. با توجه به این مسائل حال این سوال مطرح می‌‌‌شود که قوانین شهرسازی در ایران تا چه حد توانسته‌اند طی چند دهه اخیر خود را با واقعیات زندگی شهری، به خصوص در کلان‌شهرها وفق دهند؟ از آنجا که می‌‌‌توان قوانین را آینه‌ای تمام نما از سایر جنبه‌‌‌های توسعه شهرها نظیر مدیریت، اقتصاد، محیط و فرهنگ دانست، به نظر نمی‌‌‌رسد جواب دو سوال مطرح شده چندان مثبت باشد.
تهران، چهارمین شهر پر‌‌‌‌‌‌تراکم جهان
بررسی‌‌‌ها نشان میدهد که استان تهران حدودا نزدیک به ۱۵میلیون جمعیت دارد که بنابر برخی منابع اگر جمعیت اتباع را نیز به آن اضافه کنیم تعداد ساکنان مقیم در این استان را با توجه به‌‌‌‌‌‌تراکم فعالیت‌‌‌های اقتصادی در قلب پایتخت به رقم بیشتری می‌‌‌رساند. بنابر آمار ارائه شده از سوی رئیس دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی تنها روزانه یک میلیون نفر وارد استان تهران می‌‌‌شوند که از این میان عمده آنها برای کار به شهر تهران می‌‌‌آیند. شنیدهها حاکی از آن است که در کنار این رقم اگر حضور اتباع بیگانه اعم از قانونی و غیرقانونی را در نظر بگیریم استان تهران روزانه حدودا ۲۰ میلیون جمعیت دارد. بزرگ‌ترین شهر ایران در حالی سال‌‌‌های سال شاهد افزایش پیوسته جمعیت و سفرهای بین شهری بوده که حالا رقم ورودی خودروها همه روزه به این استان بین ۴۰۰ تا ۵۰۰هزار دستگاه تخمین زده می‌‌‌شود، بنابر برخی آمار در حال حاضر عوامل یاد شده سبب شده تا پایتخت ایران چهارمین شهر متراکم جهان باشد. بر اساس آماری که در سال جاری به ثبت رسیده‌‌‌‌‌‌تراکم جمعیت تهران برای مناطق ۲۲گانه ۱۴۹ نفر در هر هکتار محاسبه شده که ایران را پس از داکا، بمبئی و کراچی در رتبه چهارم قرار داده است. بر اساس این آمار که از «مطالعه تطبیقی انواع‌‌‌‌‌‌تراکم جمعیتی در شهرسازی ایران و جهان» منتشر شده از سوی مرکز تحقیقات اسلا‌‌‌می مجلس شورای اسلا‌‌‌می به‌دست آمده تراکم جمعیت در هر هکتار برای شهر تهران حتی از دهلی نیز بیشتر است. آماری از این دست سبب شده تا ایران ۱۹برابر میانگین کشوری تراکم جمعیت داشته باشد.
این در حالی‌است که تهران در بسیاری از مناطق همچنان شهری توسعه نیافته با بافتی فرسوده است و اگر آن را با کلان‌شهرهای دیگر مقایسه کنیم خواهیم دید که از ارتفاع پایین‌‌‌تری در مقایسه با شهرهای بزرگ جهان که جمعیتی نزدیک به تهران دارند برخوردار است. بررسی‌‌‌ها نشان میدهد با توجه به پیش‌فرض‌‌‌های جمعیتی تهران در طرح تفصیلی این شهر، هیچ‌یک از زیرساخت‌‌‌های پیش‌بینی شده برای زندگی کنونی مردم در شهری با حداقل ۳میلیون ساکن بیشتر مطابقت ندارد و اگر قانون‌گذاران بخواهند برای آینده مرکز سیاسی ایران راهی جدی برای گذر از سد کمبودها نیندیشند احتمالا پایتخت ۲۳۰ ساله کشور در سال‌‌‌های پیش رو وضعیتی بحرانی خواهد داشت.
لزوم تغییر قوانین به نفع توسعه‌گر
در آمار و ارقام طرح تفصیلی شهر تهران این شهر باید تا سال جاری حدود ۹ میلیون نفر را در خود جای می‌‌‌داد که بنابر آمار رسمی‌‌‌این رقم هم اکنون به حدود ۱۲ میلیون نفر می‌‌‌رسد. با توجه به اینکه ابعاد شهر در طول ۲۰ سال گذشته تغییر چندانی نکرده اما در حدود دو دهه اخیر تعداد واحدهای مسکونی آن از زیر ۹۰۰ هزار به حدود ۳میلیون و ۱۵۰هزار واحد رسیده است. می‌‌‌توان نتیجه گرفت که انفجار جمعیت در تهران متناسب با رشد خدمات شهری و بهبود فضای شهری برای حجم بالای آمد و شدها در این شهر نبوده است. همین مساله خود دلیلی است تا تهران به جز مساله انرژی در دفع زباله، کنترل آلودگی هوا، ایمنی و بسیاری از مسائل دیگر به خصوص مساله تامین آب و کنترل فرو نشست زمین دارای مشکل باشد. به موازات تما‌‌‌می این مشکلات ایران مانند شهرهای پیشرفته از ظرفیت بخش‌خصوصی برای توسعه زیرساخت‌‌‌ها و همچنین بهبود فضای شهری اعم از تجاری، اداری و مسکونی، استفاده بهینه نکرده است.
در حالی که نزدیک به یک قرن از به رسمیت شناختن دولوپرها یا توسعهگران ساختمان در جهان می‌‌‌گذرد و در طول این مدت خرابی‌‌‌های حاصل از جنگ‌‌‌های متعدد در اروپای غربی و شرقی و حتی شرق آسیا به سرعت و ظرف چند سال جبران شده، تهران همچنان نه تنها به واسطه روشن نبودن نحوه فعالیت دولوپرها از مزیت حضور آنها در اقتصاد بازمانده بلکه حتی نتوانسته در تبیین قوانین شهری، سازندگان کنونی را به نحوی همراهی کند که با کاهش هزینه‌‌‌های آنها زمینه‌‌‌های لازم برای برون‌سپاری فعالیت‌‌‌های به تعویق افتاده، ناشی از سیستم معیوب مواجهه مستقیم با پیمانکار را فراهم سازد. گفته‌‌‌های کارشناسان و فعالان اقتصادی حوزه شهرسازی نشان میدهد که اگر قوانین حاکم بر ارائه مجوزها و همچنین دریافت هزینه‌‌‌های متنوع از فعالان این حوزه به نحو مطلوبی تغییر کرده بود هم انجام پروژه‌‌‌های ساخت و ساز فعلی در مدت زمانی بسیار کوتاه محقق می‌‌‌شد و هم ممکن بود مشکل کمبود مسکن در شهری نظیر تهران یا کلان‌شهرهای دیگر را برطرف کرد.از طرفی این امکان وجود داشت با همکاری دولوپرها ضمن ایجاد انعطاف در رویه‌‌‌های بوروکراتیک اجرای موفق زیرساخت‌‌‌های شهری را به جای دریافت مبالغ سرسام‌آور مجوز به آنها واگذار کرد تا در این فرآیند ضمن ایجاد یک بازی برد- برد زمینه، برای تامین منافع شهر و شهروندان فراهم شود.
جای خالی «دولوپرها» در اقتصاد ایران
«دولوپرها» در تعریف امروزی اشخاصی هستند که در مقیاس‌‌‌های گوناگون در مناطقی که امکان خلق ارزش و ایجاد ارزش افزوده اقتصادی وجود داشته باشد به فعالیت اقتصادی می‌‌‌پردازند در این تعریف دولوپرها لزوما نقش سنتی بساز بفروشی ندارند و ضمن انجام فعالیت‌‌‌های مطالعاتی گسترده اعم از مطالعات و بررسی‌‌‌های اقتصادی و فنی، مکان‌‌‌های موجود یا زمین‌‌‌های مستعد را به پروژه‌‌‌های شهری با کاربری‌‌‌های مختلف نظیر تجاری، مسکونی، توریستی یا اداری تبدیل می‌‌‌کنند. در این چارچوب برخلاف سازندگان سنتی که حوزه فعالیت آنها محدود به مشتریان یک پروژه است دولوپرها ضمن اثرگذاری بر فضای فرهنگی و اقتصادی یک شهر بر ارزش دارایی‌‌‌های اطراف یک پروژه و حتی در نگاه کلان‌تر در صورت بزرگ بودن طرح اجرا شده بر چهره بصری و هویت اقتصادی شهر اثر مستقیمی می‌‌‌گذارند.
این در حالی است که ایران طی سال‌‌‌های گذشته همواره به دلیل کاستی‌‌‌های قانونی چنین نقشی را در اقتصاد خود نداشته و صرفا با بسنده کردن به سازندگان سنتی که در قالب اشخاص حقیقی فعالیت می‌‌‌کنند، از توسعه فضاهای شهری و خلق ارزش از پیوستگی فعالیت‌‌‌های اقتصادی بازمانده است. اگر بخواهیم آسیب شناسی دقیق‌‌‌تری از چرایی فقدان دولوپرها در اقتصاد ایران داشته باشیم، باید بگوییم که قوانین همین حالا هم به نفع سازندگان سنتی نیست، چه برسد به سازندگانی که می‌‌‌خواهند در ابعاد وسیع به تغییر و تحول در چهره شهرهای ایران بپردازند.
فعالان صنعت ساختمان در سال‌‌‌های گذشته با توجه به تغییرات شگرفی که در آمارهای اقتصادی نظیر تورم روی داده با فشارهای بالایی در هزینه‌‌‌های تولیدی و کارگاهی روبه‌رو شده‌‌‌اند و مهم‌تر از آن قوانین تحمیلی از سوی ارگان‌‌‌های مختلف به خصوص شهرداری‌‌‌ها عرصه را بر آنان تنگ‌‌‌‌‌‌تر کرده است. آمارهای اقتصادی نشان میدهد در حال حاضر ایران به دلیل متوازن نبودن عرضه و تقاضا در بازار مسکن نیازمند عرضه تعداد زیادی واحدهای نوساز است که در منابع مختلف تعداد آن از ۶ میلیون تا ۸ میلیون تخمین زده می‌‌‌شود.
این در حالی است که بنابر مواد مندرج در قانون برنامه هفتم توسعه ظرفیت تولید باید سالانه به یک میلیون واحد برسد که بنابر شنیدهها این ظرفیت هم‌اکنون از ۵۰۰ هزار واحد تخمین زده شده نیز کمتر است. در چنین وضعیتی نبود ظرفیت‌‌‌های لازم برای صنعتی‌سازی در ابعاد وسیع و مصالح متناسب با تکنولوژی‌‌‌های روز و همچنین تولید ساختمان در مقیاس بالا که خود کاهش دهنده قیمت تمام شده است، سبب شده تا کشور بیش از پیش از دستیابی به اهداف تعیین شده در این فضا دور باشد. در همین بین تورم نیز همه ساله از قدرت خرید مردم می‌‌‌کاهد و مردم عادی را از هدف خانهدار شدن دور می‌‌‌کند به طوری که هم‌اکنون در شرایط نبود طرح‌‌‌های مناسب تامین مالی متناسب با قدرت خرید عامه مردم و همچنین کاهش مقدار حقیقی حقوق و دستمزد طی سالیان متوالی مدت زمان انتظار برای خانهدار شدن در شهری به مانند تهران از یک قرن هم فراتر رفته است.
در همین فضا مشکلات دیگری نظیر ناترازی انرژی در اقتصاد ایران سرعت ساخت در کارگاه‌‌‌های ساختمانی فعال را به مانند بسیاری از صنایع دیگر کاهش داده و تولید‌کنندگان را برای پاسخگویی به نیاز بازار مسکن بیش از پیش با مشکل مواجه کرده است. بررسی تجربه جهانی نشان میدهد به جز تعریف نقش توسعه‌‌‌گرهای ساختمانی در قانون نیاز است تا برای سازندگان به خصوص سازندگان بزرگ‌مقیاس معافیت‌‌‌ها و تعرفه‌‌‌های تشویقی گوناگونی در نظر گرفته شود.
چگونگی حمایت موثر از فعالیت‌‌‌های توسعه‌گرانه
توسعهگران ساختمانی به عنوان سریع‌‌‌ترین تنظیم‌کنندگان بخش عرضه در صنعت ساختمان همواره در سیاستگذاری‌‌‌های شهری و حتی کلان مورد توجه تصمیم‌گیران هستند. با توجه به آنچه تاکنون مطرح شد می‌‌‌توان در تشریح معافیت‌‌‌هایی که در کشورهای پیشرفته یا در حال توسعه به این فعالان اقتصادی اعطا می‌‌‌شود به معافیت‌‌‌ها و تخفیف‌‌‌های مالیاتی، افزایش‌‌‌‌‌‌تراکم و تسهیل تغییر کاربری زمین برای بهبود زیست شهری و ایجاد ساختمان‌‌‌های با کیفیت اشاره کرد. همچنین در برخی موارد مشاهده شده که دریافت زمین با شرایط ویژه برای مثال اقساطی، می‌‌‌تواند به تسهیل ساخت و ساز در مکان‌‌‌های دارای اولویت یا مزیت ساخت کمک کند. علاوه بر اینها وام‌‌‌های کمبهره و تسهیلات مالی، امکان مشارکت در پروژه‌‌‌ها، حق بهره‌‌‌برداری و درآمدزایی از برخی زیرساخت‌‌‌ها همچون دریافت عوارض از بزرگراه‌‌‌ها، پارکینگ‌‌‌ها یا پروژه‌‌‌های تجاری که دولوپرها در تکمیل آنها مشارکت داشتند از جمله امتیازات دیگری است که به توسعهگرها ارائه می‌‌‌شود.
با این حال اگر بخواهیم به طور مشخص به برخی از معافیت‌‌‌ها یا تسهیلات ارائه‌شده به سازندگان و توسعهگران عرصه ساختمان اشاره کنیم می‌‌‌توانیم مواردی از جمله Feed-in Tariffs یا FiTs را در نظر بگیریم. طرح‌‌‌های انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر در اروپا شامل برنامه‌‌‌های تشویقی، تسهیلات و حتی معافیت‌‌‌هایی است که در صورت ایجاد تاسیسات یا نگهداری انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر داده می‌‌‌شود. به موجب این تسهیلات ممکن است مشارکت‌کنندگان مطابق قانون برای تولید انرژی مورد نیاز پروژه‌‌‌های ساختمانی که از تاسیساتی همچون انرژی خورشیدی به دست می‌‌‌آیند معافیت یا تسهیلاتی دریافت کنند. از آنجا که تولید انرژی خورشیدی می‌‌‌تواند در مجتمع‌‌‌های یاد شده به افزایش ارزش دارایی در پروژه‌‌‌های سبز بینجامد و همچنین برق ارزان‌تری در اختیار ساکنان آن قرار دهد هم برای سازنده و هم ساکنان ارزش افزوده مناسبی ایجاد خواهد کرد که خود ناشی از وجود این قانون است.
پروژه‌‌‌های توسعه پایدار در کانادا از دیگر طرح‌‌‌های تشویقی هستند. در این شیوه دولت کانادا به پروژه‌‌‌هایی که به کاهش اثرات زیستمحیطی و توسعه پایدار کمک می‌‌‌کنند، تسهیلات مالی مانند وام‌‌‌های کمبهره یا بدون بهره میدهد. برای نمونه، در پروژه‌‌‌های ساخت و ساز سبز، مانند استفاده از فناوری‌‌‌های انرژی کارآمد، تسهیلات مالی و معافیت‌‌‌های مالیاتی ارائه می‌‌‌شود. پروژه مسکن ارزان‌‌‌قیمت در ایالات متحده (Low-Income Housing Tax Credit - LIHTC) نیز توانسته‌اند عملکرد خوبی را هم برای جامعه و هم تولید‌کنندگان ساختمانی به ثبت برسانند. برنامه LIHTC یکی از موفق‌‌‌ترین پروژه‌‌‌ها در ایالات متحده است که هدف آن ساخت مسکن ارزان‌‌‌قیمت برای افراد با درآمد کم است. این برنامه از طریق اعطای اعتبار مالیاتی به توسعهدهندگان مسکن، امکان ساخت و بهره‌‌‌برداری از پروژه‌‌‌های مسکونی مقرون به صرفه را فراهم می‌‌‌کند. این برنامه از زمان اجرای خود تاکنون هزاران واحد مسکونی ارزان‌‌‌قیمت را در سراسر ایالات متحده ایجاد کرده است.
پروژه‌‌‌های بازیافت سوئد(Waste-to-Energy Plants)، که شامل سیستم‌‌‌های بازیافت پیشرفته و کارخانه‌‌‌های تبدیل پسماند به انرژی (Waste-to-Energy) می‌‌‌شود، یکی از موفق‌‌‌ترین برنامه‌‌‌های مدیریت پسماند در جهان است. در کشورهای اسکاندیناوی نظیر سوئد دولت‌‌‌ها عموما به پروژه‌‌‌هایی که برای سیستم‌‌‌های بازیافت و مدیریت پسماند مناسب باشند، مشوق‌‌‌های مالیاتی و مالی ارائه میدهد که شامل تخفیف در مالیات ارزش افزوده نیز می‌‌‌شود. این پروژه‌‌‌ها با هدف حمایت از محیط‌زیست انجام شده و می‌‌‌توانند باعث جذابیت خرید و در نتیجه نقد‌شوندگی بیشتر ساختمان‌‌‌های تولید شده برای توسعهگرها شوند.
این مساله نه تنها ساخت این پروژه‌‌‌ها را جذاب می‌‌‌کند بلکه در بلند‌مدت برای پروژه یک مزیت محسوب شده و مالکان بعدی نیز از آن بهره‌‌‌مند می‌‌‌شوند. در اسکاندیناوی، بسیاری از خریداران مسکن به دنبال پروژه‌‌‌هایی هستند که با استانداردهای زیستمحیطی بالا، مانند LEED یا BREEAM، همخوانی داشته باشند. این پروژه‌‌‌ها معمولا از سیستم‌‌‌های پیشرفته مدیریت پسماند، بازیافت و انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر بهره‌‌‌مند هستند. سوئد به دلیل سیاست‌‌‌های حمایتی دولتی، مانند تسهیلات مالی برای شرکت‌‌‌های بازیافت و حمایت‌‌‌های مالی برای فناوری‌‌‌های نوین، به یکی از کشورهای پیشرو در این حوزه تبدیل شده است. پروژه انرژی خورشیدی در کالیفرنیا California Solar Initiative یا به اختصار (CSI) نیز کارکردی مشابه برای ساکنان و توسعهدهندگان دارد.
این پروژه به منظور تشویق ساکنان و سازندگان به نصب انرژی‌‌‌های خورشیدی در خانه‌‌‌ها و ساختمان‌‌‌ها ایجاد شده و دولت ایالتی کالیفرنیا در چارچوب آن به ارائه کمک‌‌‌های مالی و معافیت‌‌‌های مالیاتی در صورت نصب پنل‌‌‌های خورشیدی مبادرت می‌‌‌کند. این پروژه نیز مانند پروژه قبلی و همچنین پروژه‌‌‌هایی نظیر انرژی تجدیدپذیر در آلمان Energiewende از جمله موفق‌‌‌ترین نمونه‌‌‌های تشویقی ارائه شده از سوی دولت‌‌‌ها به توسعهگران و همچنین شهروندان برای حفظ محیط‌زیست و بهبود سطح توسعه شهری هستند.
