کلیدی‌ترین آسیب آن، جلوگیری از رشد بخش خصوصی است. وقتی دولت بزرگ باشد، غالب منابع کشور توسط وی جذب شده و بخش خصوصی که معیشت و رفاه اجتماعی اکثریت جامعه با آن گره خورده است از بخش اعظم منابع کشور بی‌بهره بوده و نمی‌تواند رشد کند. عارضه دیگر بزرگ شدن دولت که باز بخش خصوصی و عموم مردم را نشانه می‌رود، کاهش کیفیت خدمات دولت همزمان با بزرگ شدن غیرهدفمند آن است. به تبع بزرگ شدن؛ تداخل وظایف، موازی‌کاری و کاهش نظارت اتفاق می‌افتد که همگی در نهایت منجر به کاهش کیفیت خدمات دریافتی توسط آحاد ملت می‌شود.

هیچ وقت موجودیتی از لحاظ جنبه‌ای که فقر متوجه آن است رشد نمی‌کند؛ بنابراین بدیهی است که رشد و بزرگ شدن دولت به جز از طریق تزریق منابع مالی کشور به آن صورت نمی‌گیرد. متغیرهای اندازه دولت و منابع مالی پرداختی به آن، چرخه‌ای با بازخورد مثبت را پدید می‌آورد که هر کدام سبب افزایش دیگری می‌شود. در طول سالیان گذشته؛ حکومت به‌رغم علم به باطل بودن این چرخه، همواره برای قطع آن نگران بوده است. نگرانی از این جهت که اگر منابع درخواستی دولت و بدنه اجرایی کشور تامین نشود همین سطح از خدمات موردنیاز جامعه که توسط دولت ارائه می‌شود دچار خدشه جدی شود. تمامی قوانین بودجه در سالیان گذشته که بودجه دولت را کاسته‌اند نشان از اراده حکومت برای کوچک کردن دولت است. در مقابل تمام گزارش‌های تفریغ بودجه در سالیان گذشته که هزینه دولت را بیش از قبل گزارش کرده‌اند نشان از ناتوانی حکومت برای کوچک کردن دولت است.

به همین جهت طی ۱۵ سال گذشته در تمام محافل رسمی نظام در کنار موضوع کوچک کردن دولت از موضوع دیگری با عنوان «بودجه‌ریزی عملیاتی» یاد می‌شود. در بودجه‌ریزی عملیاتی سعی غایی بر آن است که قیمت هر واحد خدمات به‌طور دقیق محاسبه شده و براساس آن، دستگاه‌های اجرایی را مکلف کنند که در چارچوب آن قیمت، خدمات خود را ارائه کنند. وضعیت کنونی نشان می‌دهد که به‌رغم تاکید بر بودجه‌ریزی عملیاتی ولی تاکنون در هیچ دستگاه اجرایی در سطح کشور شاهد تبلور عینی آن نیستیم، حتی در دستگاه‌هایی که به‌طور خاص پروژه‌های بزرگی را برای پیاده‌سازی آن تعریف کرده‌اند.

به‌طور مستدل می‌توان نشان داد که علت بنیادی برای عدم‌موفقیت بودجه‌ریزی عملیاتی در شیوه اجرا و پیاده‌سازی آن بوده است. شیوه‌های موجود به‌طور عمده شیوه‌های غیرمشارکتی، دستوری و غیرواقع‌بینانه هستند. برای توضیح بیشتر به دو جنبه اشاره می‌شود. اول اینکه بودجه‌ریزی عملیاتی که از آن به بودجه‌ریزی بر مبنای فعالیت نیز نام برده می‌شود، پیش‌نیازی به نام هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت دارد که خود آن به شدت وابسته به موضوع مستندسازی فرآیندهای سازمانی است. مستندسازی فرآیندهای سازمانی با چالش‌های زیادی روبه‌رو است مخصوصا زمانی که اندازه سازمان از کوچک فراتر رود. تا زمانی که نتوان چالش‌های فرآیندهای سازمانی را به‌خوبی پاسخ داد، بودجه‌ریزی واقع‌بینانه دور از دسترس است.

مطلب دوم اینکه برای تحریک دستگاه‌های اجرایی به کوچک شدن می‌توان متوسل به دو نوع ارزیابی شد که اصطلاحا ارزیابی مطلق و نسبی نامیده می‌شوند. در ارزیابی مطلق که همین شیوه‌های کنونی است، بودجه معادل مقدار مطلوبی است که در ابتدای دوره ارزیابی تعیین می‌شود تا در پایان دوره با یک مقدار موجود قیاس شود. در پایان دوره، غالبا دستگاه‌های اجرایی با طرح این موضوع که شرایط طی سال متفاوت از آنچه پیش‌بینی می‌کردیم بوده است، اختلاف مشهود هزینه با بودجه را توجیه و عملا بودجه را بی‌تاثیر یا کم‌تاثیر می‌کنند.

در ارزیابی نسبی که تاکنون به‌طور رسمی برای بودجه‌بندی استفاده نشده است هزینه دستگاه‌های اجرایی مشابه، با هم مقایسه می‌شود و براساس امتیاز کارآیی که برای هر دستگاه محاسبه می‌شود، بودجه سال آینده آنها تخصیص می‌یابد. گزارش‌هایی که از پیاده‌سازی ارزیابی نسبی در نقاط مختلف گزارش می‌شود نشان می‌دهد که ارزیابی نسبی به شدت مورد اعتراض ارزیابی شونده‌ها قرار می‌گیرد و اصلی‌ترین موضوع مورد اعتراض، مخدوش بودن مفروض ارزیابی نسبی یعنی تشابه دستگاه‌های اجرایی است.

بنابراین شیوه‌های ارزیابی متصل به بودجه‌ریزی اگر به صورت مطلق یا نسبی باشند با چالش مواجه خواهند شد و نیازمند شیوه‌ای نوین برای ارزیابی هستیم که با این چالش‌ها مواجه نباشد. بحث را باید این‌گونه جمع‌بندی کرد که کوچک شدن دولت کاملا مستلزم پیاده‌سازی نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در کشور است و پیاده‌سازی این نظام دچار دو آسیب جدی است؛ آسیب نخست به پیش‌نیاز آن که مستندسازی فرآیندها است، ارتباط دارد و آسیب دوم به شیوه ارزیابی متصل به بودجه‌ریزی مربوط می‌شود.

*ناصر مطهری فریمانی، عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی مشهد است.

اخبار مرتبط