تکرار خطا در بودجهریزی
در سال‌های اجرای برنامه هفتم توسعه، قرار است اقتصاد کشور سالانه ۸درصد و تا پایان سال ۱۴۰۷ حدود ۴۷درصد بزرگ‌تر شود. برای رسیدن به این هدف در پایان سال‌های اجرای برنامه هفتم توسعه، علاوه بر رشد قابل‌توجه بخش‌‌‌های مختلف اقتصادی و فعالیت، صادرات نفتی بیش از ۴۶درصد، صادرات غیرنفتی ۲۴۶درصد و بخش نفت ۵۴درصد رشد خواهد کرد.
منابع مالی موردنیاز برای تحقق اهداف برنامه هفتم از فضای داخل اقتصاد کشور (بازار سرمایه و نظام بانکی، (فروش) دارایی‌‌‌ها و اموال دولت و صندوق توسعه ملی (درآمد صادرات نفت و فرآورده‌‌‌های نفتی) و نظام اقتصاد بین‌المللی (سرمایه‌گذاری و تامین مالی خارجی) تامین خواهد شد. نه‌تنها تحقق اهداف برنامه که برخی از شاخص‌‌‌های اصلی آن در یادداشت ذکر شد، مستلزم تحولات اساسی و بنیادین در بخش‌‌‌ها و حوزه‌‌‌های مختلف نهادی، اجرایی و سازمانی مربوط در بخش‌‌‌های دولتی، عمومی و خصوصی است، بلکه صرف نظر از منطقی یا بلندپروازانه بودن اهداف، سیاست‌‌‌ها و سازوکارهای تعیین و تدوین‌شده در برنامه‌‌‌ای که در حال تصویب است، ارتباط درست و دقیق سند بودجه به‌عنوان برنامه عملیاتی یک‌ساله تحقق اهداف و اجرای سیاست‌‌‌های برنامه هفتم توسعه ضرورتی تعیین‌‌‌کننده برای تحقق آرمان‌های انتخاب‌شده است.
فرآیند رسمی تنظیم بودجه با ابلاغ بخشنامه بودجه آغاز می‌شود و مفاد این ابلاغیه علاوه بر اینکه برای دستگاه‌‌‌های اجرایی و نهادهای اقتصادی و مالی، نقشه راه و الزام‌‌‌آور در تنظیم و پیشنهاد بودجه است، می‌‌‌تواند هم سندی قابل اتکا برای سنجش میزان برنامه باور و برنامه‌‌‌پذیر بودن دولت و نظام حکمرانی اقتصادی کشور باشد و هم امکان تحقق اهداف برنامه پنج‌ساله توسعه را مشخص کند. سال‌هاست که اصلاح ساختار بودجه در دستور کار دولت‌‌‌های مختلف است. اصلاح ساختار بودجه صرفا اصلاح فرآیندهای تهیه و تنظیم، ساماندهی داده‌‌‌های ورودی سامانه بودجه و نحوه آرایش ارقام در سند بودجه و نحوه و میزان و حدود دخالت مقام تصویب‌کننده لایحه بودجه (مجلس قانون‌گذاری) و مواردی در این سطوح نیست. اصلاح ساختار بودجه در نتیجه اصلاح ساختار، جایگاه و نقش دولت در اقتصاد و چگونگی تقسیم کار ملی قابل انجام است که تاکنون بدون نتیجه مانده است.
اصلاح نقش دولت در اقتصاد هم فقط توسط دولت امکان‌پذیر نیست و به نگرش حکمرانی کلان کشور وابسته است. اقدامات زیادی در سال‌های قبل برای اصلاح نظام جمع‌‌‌آوری، تدوین و تنظیم بودجه صورت گرفته است که بودجهریزی بر مبنای عملکرد یکی از آنهاست که به اقداماتی محدود صرفا در حد جمع‌‌‌آوری اطلاعات عملکردهای عوامل شکل‌‌‌دهنده به هزینه‌‌‌ها، با حفظ ساختار موجود اداری، سازمانی و عملکردی و تغییر و تحول در آرایش ارقام و نحوه تنظیم سند بودجه و کاربرگ‌‌‌های اطلاعات خلاصه شده است. استقرار و کارکرد بودجه بر مبنای عملکرد نیازمند شکل‌‌‌گیری بستر مناسب از طریق پایه‌‌‌گذاری و اعمال ۱) مدیریت بر مبنای عملکرد و ۲) نظارت بر مبنای عملکرد است و نیازمند تغییر اساسی در ساختار نظام اداری و سازمانی است که به نظر نمی‌رسد با فرهنگ و طرز تلقی فعلی حاکم بر قوای اجرایی، قانون‌گذاری و قضایی کشور امکان‌پذیر باشد.
دولت سیزدهم به‌رغم دادن وعده ایجاد تحولات اساسی در نظام‌های اداری، اقتصادی و اجتماعی، در تنظیم دو سند بودجه در سال‌های استقرار خود، ابتکار عملی و تعیین‌‌‌کننده نداشته است. طی دو سال گذشته دخالت دولت در اقتصاد افزایش یافته و آثار نحوه مدیریت دولت، در ارقام بودجه و نتایج آن به‌خوبی قابل مشاهده است. کسری بودجه و ناترازی‌‌‌های وسیع در منابع و مصارف جاری و سرمایه‌‌‌ای (حتی در مرحله پیش‌بینی بودجه) نتیجه ادامه وضعیت نامناسب در نظام مدیریتی و حکمرانی است که دولت سیزدهم هم تاکنون توانایی اصلاح آنها را نداشته است.
تنظیم و تصویب برنامه هفتم توسعه که با دو سال تاخیر انجام می‌شود، می‌‌‌تواند امکان شکل‌‌‌گیری فرصتی برای اصلاح ساختار دولت و نحوه عملکرد آن را که پیش‌شرط اصلی و بنیادین اصلاح ساختار بودجه است فراهم آورد. در مفاد بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۳ تحولی بنیادین مشاهده نمی‌شود و روش‌های طراحی و پیش‌بینی‌شده برای تنظیم برنامه مالی یک‌ساله دولت، ادامه همان روش‌های قبلی است و افزایش گستره دخالت‌ها و نظارت‌های دولت مورد تاکید است.
طبق مفاد بخشنامه هیات‌وزیران، بودجه ۱۴۰۳ برای تضمین رشد اقتصادی باثبات به همراه تقویت عدالت اجتماعی و رشد بهره‌وری تنظیم و اجرا خواهد شد و مهار تورم با محدود کردن نقدینگی و اصلاح ساختار بودجه و کنترل کسری آن راهبردهای اساسی تدوین برنامه یک‌ساله سال آینده هستند. ۱۳هدف و رویکرد در چارچوب راهبرد‌ها و اهداف کلان برای تنظیم بودجه ۱۴۰۳ تصویب شده که ذیل سرفصل‌های ۱) رشد اقتصادی، ۲) اصلاح نظام بودجهریزی، ۳) کنترل کسری بودجه و ۴) مهار تورم قرار می‌‌‌گیرند.
جمع‌‌‌بندی اهداف و رویکردهای بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۳ حاکی از دخالت بیش از گذشته دولت در اقتصاد است و غیر از پیش‌بینی چند اقدام و سازوکار تقویت نظارت و کنترل دولت و افزایش جامعیت بودجه (به‌عنوان مثال درج منابع و مصارف تبصره ۱۴ در بودجه سازمان هدفمندی یارانه‌ها به عنوان شرکت دولتی و لحاظ تعهدات و تضامین مربوط به دوره‌های قبل در سند بودجه)، ابتکار جدید و نوآوری قابل ملاحظه‌‌‌ای که به تحولی اساسی منجر شود، در تنظیم نهایی بودجه سال ۱۴۰۳ اتفاق نخواهد افتاد.
در سال ۱۴۰۳ اعطای تسهیلات تکلیفی از سوی بانک‌ها وسیع‌‌‌تر خواهد شد (در لایحه برنامه هفتم در بخش پول و بانکداری کنترل و حضور دولت قوی‌‌‌تر، شدیدتر و در مقابل نظام حاکمیت شرکتی و کارکرد فنی بانک‌ها به‌شدت تضعیف خواهد شد). ضمن اینکه برخلاف سال‌های قبل به‌وضوح نرخ رشد اقتصادی هدف در تنظیم و اجرای بودجه ذکر نشده است (با این توجیه که در سند برنامه هفتم توسعه مشخص شده است)، هیچ تحولی در محتوای بخشنامه با توجه به شروع دوره اجرای برنامه هفتم مشاهده نمی‌شود. قضاوت دقیق‌‌‌تر نسبت به برنامه سال بعد دولت، پس از تقدیم لایحه بودجه و تصویب آن بهتر میسر خواهد شد.
* مدیر کل سابق سازمان برنامه
