مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران به بررسی بخش انرژی برنامه هفتم توسعه پرداخت
یازده پیشنهاد برای رفع ناترازی انرژی
از این‌رو نمی‌‌‌توان با وضعیت فعلی، امید زیادی به توسعه صنعت ایران تحت لوای دولت متکی به نفت داشت. دولت با چشم داشتن به انرژی هدف رشد اقتصادی ۸درصدی را در برنامه هفتم توسعه دارد و در عین حال، انتظار برآورده شدن متوسط رشد صادرات نفتی ۴/ ۱۲درصدی را دارد. در سال ۱۳۹۹ تولید انرژی اولیه، عرضه انرژی اولیه و عرضه انرژی نهایی به ترتیب ۳۱۱۲میلیون، ۲۴۹۵میلیون و ۱۵۶۰میلیون بشکه معادل نفت خام بوده است. این شاخصها در سال ۱۳۹۵ یعنی سال پایه برنامه ششم توسعه به ترتیب اعداد ۲۶۷۰میلیون، ۱۵۴۳میلیون و ۱۱۴۹میلیون بشکه را نشان می‌‌‌داد. با مقایسه این دو سال درمی‌‌‌یابیم که تولید انرژی اولیه، ۸/ ۸درصد کاهش را به دلیل تحریم‌‌‌ها تجربه کرده و عرضه اولیه ۲۵درصد و مصرف نهایی ۱۵درصد افزایش یافته است. در این مسیر، اتاق ایران طی گزارشی، ۱۱بند پیشنهادی خود برای پیشرفت صنعت انرژی در ایران را مطرح کرده که شاخص‌‌‌ترین این پیشنهادها، تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر بخش برق برای نظارت و برقراری قوانین در حوزه تولید، انتقال، توزیع و فروش برق و همچنین افزایش بهره‌‌‌وری انرژی و کاهش شدت مصرف در کشور از طریق تخصیص ۱۰درصد منابع واریزی به صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق مالی اسلامی و تغییر تدریجی قیمت حامل‌‌‌های انرژی با انجام برخی امور است.
نفت خام منبع اصلی تامین انرژی اولیه در سطح بین‌المللی از نیمه دوم قرن بیستم مطرح شد؛ اما با توجه به سیاست‌‌‌ها و برنامه‌‌‌های کاهش تولید گازهای گلخانه‌‌‌ای و همچنین روند رو به رشد تکنولوژی‌‌‌های تولید انرژی تجدیدپذیر، سهم نفت در تامین انرژی اولیه کاهش یافته است. با این حال، هنوز هم جایگاه نفت در رتبه اول تامین انرژی حفظ شده است. نقش برجسته نفت در ایران فراتر از یک منبع برای تامین انرژی اولیه بوده و تاثیری شگرف بر تامین بودجه‌‌‌های سالانه دولت گذاشته است. از سوی دیگر درآمد حاصل از فروش نفت منبعی برای توسعه زیرساخت‌‌‌های کشور و سیاست‌‌‌های توسعه صنعتی محسوب می‌شود. از ابتدای دهه ۹۰ خورشیدی، به‌جز مقطعی دوساله، درآمد حاصل از فروش نفت و انرژی کشور به طور پیوسته تحت فشار قیمت پایین و تحریم‌‌‌ها بوده است. این کاهش درآمدی موجب ناترازی در منابع و مصارف دولت و اخلال در سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌‌‌ها شده است. عمده مساله کشور در بخش نفت، بحث حفظ و نگهداشت میادین نفتی است که به دلیل ضعف در سرمایه‌گذاری و کمبود منابع داخلی شرکت ملی نفت تحت‌تاثیر تحریم‌‌‌ها، این مساله با مشکلاتی مواجه شده است.
انحصار عظیم شرکت ملی نفت در توسعه میادین هیدروکربوری باعث شده است که در کشور، فقدان بخش خصوصی قدرتمند و توانمند برای رقابت بین‌المللی احساس شود. این درحالی است که شرکت‌های خصوصی انرژی آمریکایی و اروپایی به‌عنوان ابزار اعمال قدرت این کشورها علیه ایران استفاده می‌‌‌شوند. اما در ایران تدبیر خاصی برای حفظ و ارتقای انگیزه در جهت رشد شرکت‌های خصوصی مرتبط با نفت‌‌‌وگاز بهمنظور ایجاد رقابت بین‌المللی ایجاد نشده است. از این‌رو بهمنظور حفظ جایگاه بین‌المللی ایران در بازار انرژی، نیاز به تغییر رویکرد در رابطه مالی بین دولت و شرکت ملی نفت در جهت پررنگ کردن نقش بخش خصوصی و ایجاد فضای رقابتی احساس می‌شود.
گاز طبیعی به این دلیل که یکی از منابع اصلی تامین انرژی اولیه کشورها بوده و آلایندگی کمتری نسبت به نفت خام دارد، با اقبال بسیاری در تقاضا روبه‌‌‌روست. سهم گاز طبیعی در تامین انرژی اولیه کشورها از حدود ۲۰درصد در سال ۱۹۹۵ به بالای ۲۵درصد در سال ۲۰۲۰ افزایش یافته است. در خصوص ایران نیز گاز طبیعی با داشتن سهم نزدیک به ۷۰درصدی، نقش اساسی در تامین انرژی اولیه دارد. ضمنا گاز سبک سهم بالایی را در سبد انرژی مصرفی نیز به خود اختصاص داده است. در سال ۱۳۹۸، ۵۵درصد انرژی مصرفی کشور مربوط به گاز طبیعی، ۳۰درصد فرآورده‌‌‌های نفتی و ۹درصد مربوط به برق بوده است. همچنین آمار رسمی حاکی از آن است که میزان مصرف گاز در کشور، هرسال با افزایشی ۸ تا ۱۰درصدی مواجه است. در سال ۱۳۹۹، حدود ۲۲۰میلیارد مترمکعب گاز طبیعی در کشور مصرف شد که در مقایسه با سال ۱۳۹۸، افزایش ۸درصدی را نشان می‌دهد. از این میزان مصرف، نیروگاهها و صنایع عمده، سهم ۲۸درصدی را به خود اختصاص داده‌‌‌اند. ایران با در اختیار داشتن بخش عمده‌‌‌ای از ذخایر گازی جهان، توانایی فعالیت عمده در این بازار را دارد؛ اما با کاهش حجم و نوع سرمایه‌گذاری تولید گاز داخلی و توسعه نامتوازن سوخت گاز سبک و در نتیجه بیش‌مصرفی گاز سبک داخل کشور، بخش گاز به نوعی دچار خودتحریمی شده است. با توجه به تامین‌‌‌کنندگی صرف گاز صنایع و معادن توسط دولت و بیشتر بودن نرخ رشد تقاضا از عرصه گاز، احتمالا هرساله با تراز منفی مواجه خواهیم شد. این درحالی است که کشور با توجه به مصرف انرژی بالا، نیازمند سرمایه‌گذاری میلیون دلاری در بخش‌‌‌های تولید گاز است. گزارش‌‌‌ها همچنین حاکی از سپری‌شدن نیمی از عمر میدان گازی پارس‌جنوبی است.
مهم‌ترین ویژگی صنعت برق، تامین انرژی پایدار است و وابستگی سهمگین خانوارها، صنایع و بنگاه‌‌‌های تولیدی که به طور مستقیم در حفظ رفاه و امنیت مردم نقش دارند، اهمیت روزافزونی به صنعت برق می‌دهد. با این حال در سال‌های اخیر، تامین انرژی برق کشور با مشکلاتی مواجه بوده و به دلیل ضعف در سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌‌‌های نیروگاهی و همچنین بی‌‌‌برنامگی مشخص در سمت عرضه و مدیریت مصرف برق، کشور برای چند سال به سمت وضعیت ناترازی تولید و مصرف برق سوق داده شده است. نکته مهم دیگر در این بخش، در معرض خطر بودن پایداری و توازن شبکه ناشی از فقدان برنامه پایش، نگهداری و تعمیر به‌موقع تاسیسات است.
حجم پیک بار شبکه طی سال‌های ۱۴۰۱-۱۳۸۹ از ۴۰هزار و ۱۰۵مگاوات به ۶۹هزار و ۴۵۸مگاوات رسیده که رشد ۱۹/ ۷۳درصدی را ثبت کرده است. نکته قابل‌توجه جایی است که طی سال‌های ۱۳۹۸-۱۳۸۹، رشد بار سالانه حداکثر ۷درصد بوده؛ اما در سال ۱۴۰۰ به یک‌‌‌باره پیک‌‌‌بار از ۵۸هزار و ۲۴۶مگاوات در سال ۱۳۹۹ به ۶۷هزار و ۱۲مگاوات در سال ۱۴۰۰ رسیده و رشدی برابر با ۱۵درصد را ثبت کرده که بسیار قابل تامل بوده و اهمیت افزایش ظرفیت توان تولید کشور را بیش‌‌‌ازپیش نمایان می‌کند. به منظور رفع عاجل ناترازی حداقلی، تسریع در راه‌‌‌اندازی و بهرهبرداری از نیروگاه‌‌‌های در دست احداث، امری ضروری است. در کشور ظرفیت ۱۰هزار مگاوات تبدیل نیروگاه گازی به سیکل ترکیبی وجود دارد. تبدیل این واحد‌‌‌ها دیگر راهکار عاجل و در دسترس است که با افزایش راندمان، موجب صرفهجویی در مصرف نیز می‌شود. با در مدار قرار گرفتن هر واحد بخار، حدود ۳۵۰میلیون مترمکعب گاز طبیعی یا معادل ۳۵۰میلیون لیتر گازوئیل در سال صرفهجویی خواهد شد. از سال ۱۳۹۲ سهم مصرف گاز طبیعی از سوخت نیروگاهها نسبت به نفت کوره و گازوئیل در حال افزایش است و این موضوع وابستگی بیشتر به گاز در شرایط ناترازی گاز در کشور را می‌‌‌افزاید.
ناترازی تولید و مصرف حامل‌‌‌های انرژی، قطعی برق و گاز و ایجاد محدودیت بر تولید، هزینه تحمیلی هدفمندکردن یارانه‌‌‌ها (تبصره ۱۳ بودجه) بر بخش انرژی، سازوکار ناکارآمد بهینه‌سازی در کشور، تکثر سیاستگذار و عدم‌پاسخگویی به ناهماهنگی بخش انرژی، قیمت‌گذاری نامناسب، نبود تنظیم‌‌‌گر، بدهی‌‌‌ها و مطالبات کلان شرکت‌های عرضه‌‌‌کننده انرژی از مهم‌ترین مسائل مطرح‌شده در حوزه انرژی هستند.در پیش‌گفتار پیش‌نویس لایحه برنامه هفتم توسعه، تحرک‌بخشی به چرخه قدرت ملی از طریق تمرکز بر جهش اقتصادی مورد تاکید قرار گرفته و در این مسیر اهدافی همچون رشد اقتصادی ۸درصدی، رشد ۲۶درصدی تشکیل سرمایه ناخالص، رشد ۹/ ۳درصدی سالانه معادل یک‌میلیون شغل در اشتغال، تورم ۷/ ۱۹درصدی و هدف‌گذاری برای تورم ۵/ ۹درصدی در پایان برنامه، رشد ۸/ ۲درصدی بهره‌‌‌وری کل عوامل تولید با داشتن سهم ۳۵درصدی از رشد اقتصادی ۸درصدی و متوسط رشد ۴/ ۱۲درصدی صادرات نفتی در نظر گرفته شده است.
متوسط نرخ رشد بخشی در برنامه هفتم توسعه بهمنظور تحقق رشد ۸درصدی در بخش نفت ۹درصد و در بخش آب، برق و گاز معادل ۸درصد پیش‌بینی شده است. همچنین میزان سرمایه‌گذاری به قیمت جاری برای تحقق رشد اقتصادی ۸درصدی در کل اقتصاد معادل ۶۰هزار و ۲۳۴هزار میلیارد تومان برآورد شده است. در اولین بند پیشنهادی، به دیدگاه اتاق ایران دولت موظف است با همکاری شورای رقابت و با رعایت ماده ۵۹ قانون اصل ۴۴ تا پایان سال اول برنامه نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر بخش برق را تاسیس کند. قلمرو نهاد شامل فعالیتهای تولید، انتقال، توزیع و فروش برق است و کلیه وظایف حاکمیتی در بخش برق به این نهاد انتقال خواهد یافت. ترکیب نهاد باید از بین افراد امین و مورد وثوق انتخاب شود.در بند دوم، به منظور افزایش بهره‌‌‌وری انرژی و کاهش شدت مصرف انرژی در کشور، دولت موظف است از محل ۱۰درصد منابع واریزی به صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق مالی اسلامی و تغییر تدریجی قیمت حامل‌‌‌های انرژی، اقداماتی از جمله الزام به استفاده از لوازم کممصرف برای مصرف‌کنندگان خانگی و فناوری‌‌‌های صرفهجوییکننده انرژی برای بخش تولید، ایجاد خط اعتبار بانکی به منظور حل معضل دسترسی خانوارها به تسهیلات خرید لوازم‌خانگی صرفهجوییکننده انرژی و خودروهای کممصرف از سال دوم برنامه و موارد مهم دیگری را انجام دهد.
در بند سوم تاکید شده که بهمنظور تشویق سرمایه‌گذاری در تولید و رفع ناترازی برق و نیز فراهم کردن شرایط لازم برای ارائه تسهیلات توسط صندوق توسعه ملی به سرمایه‌گذاران جدید، به تولیدکنندگان برق که دارای بدهی ارزی به صندوق هستند، اجازه داده شود تا تسویه کامل اقساط تسهیلات، نسبت به فروش برق به صنایع اقدام کنند. کل درآمد حاصله باید به حساب بانک‌های عامل واریز و پس از کسر و تخصیص هزینه‌‌‌های عملیاتی و بهرهبرداری نیروگاه به تولیدکننده برق، باید صرفا جهت بازپرداخت بدهی ایشان به صندوق پرداخت شود. متعاقبا صندوق نیز معادل مبالغ واریز‌شده را با اعمال ضریب افزاینده، برای پرداخت تسهیلات جدید از منابع در اختیار خود جهت احداث نیروگاه جدید تخصیص می‌دهد.
در بند چهارم، مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق پیشنهاد می‌دهد بهمنظور توسعه بخش نیروگاهی و کمک به تامین برق پایدار کشور، دولت موظف است، از ابتدای اجرای قانون برنامه، در خصوص بدهی‌‌‌های ایجادشده توسط دولت و شرکت‌های دولتی که مراحل حسابرسی را در مراجع معتبر طی کرده و قطعی شده و از هیچ‌گونه افزایشی بابت عدم‌پرداخت برخوردار نشده باشند، در زمان پرداخت بدهی، معادل نرخ تورم تا حداکثر نرخ سود سپرده اعلام‌شده توسط بانک مرکزی را لحاظ و در بودجه سنواتی پرداخت کند. بند پنجم این گزارش پیشنهادی از این قرار است که در راستای اصلاح نظام حکمرانی بر فعالیتهای احداث تاسیسات انرژی و زنجیره تامین این بخش و با هدف ارتقای شفافیت، بهبود ضمانت اجرایی مسوولیت‌‌‌های طرفین قراردادها و تسهیم منصفانه مخاطرات ناشی از قراردادهای بین شرکت‌های بخش خصوصی و دولتی، سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است با همکاری اتاق بازرگانی، صنایع و معادن ایران و اخذ نظرات تشکل‌های صنفی، مهندسی و حرفه‌‌‌ای، نسبت به تدوین پیش‌نویس نظام جامع فنی و اجرایی کشور با تاکید بر تفکیک بخش مقررات‌گذاری از بخش نظارتی، اصلاح مقررات حاکم بر مناقصات، قراردادها و تعدیل‌ها اقدام کند. این آیین‌‌‌نامه با تصویب هیات‌وزیران برای تمامی دستگاه‌‌‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و شرکت‌های تابعه و واسطه تولید، انتقال و توزیع انرژی کشور لازم‌الاجراست.
بند ششم این پیشنهادها تاکید دارد که دولت مکلف است از طریق وزارت نیرو در طول اجرای برنامه نسبت به افزایش توان تولید برق تا ۴۰هزار مگاوات از طریق سرمایه‌گذاری موسسات عمومی غیردولتی، تعاونی و خصوصی اعم از داخلی و خارجی یا منابع داخلی شرکت‌های تابعه یا به‌‌‌صورت روش‌های متداول سرمایه‌گذاری از جمله ساخت، بهرهبرداری و تصرف و ساخت، بهرهبرداری و انتقال اقدام کند. خرید برق نیروگاهها براساس دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر بخش برق و وزارت نیرو، به تایید شورای اقتصاد می‌‌‌رسد، خواهد بود.پیرو پیشنهاد بند هفتم، وزارت نفت از طریق شرکت‌های تابعه موظف است بهمنظور مدیریت بدهی‌‌‌ها و حفظ توان مالی شرکت‌های بالادستی دولتی و غیردولتی جهت سرمایه‌گذاری در توسعه و تولید میادین اولویت‌دار نفت و گاز کشور، طی سه‌سال از طریق تهاتر از محل واگذاری دارایی‌‌‌های مولد، گواهی سپرده کالایی، محموله نفت و فرآورده‌‌‌های نفتی و گازی به قیمت توافقی، منطقی و متناسب با شرایط بازاریابی و ریسک‌های مرتبط، کلیه مطالبات قطعی را بازپرداخت کند. مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران در بند هشتم، پیشنهاد داده که وزارت نفت مکلف است در راستای افزایش حداکثری تولید نفت خام و گاز طبیعی در میادین مشترک به منظور بهرهبرداری حداکثری از این منابع در رقابت با کشورهای همسایه دارای منابع مشترک و در جهت افزایش ضریب بازیافت در میادین مستقل بهمنظور تسریع در برداشت از منابع با توجه به کاهش روزافزون ارزش منابع هیدروکربوری، همچنین حفظ و ارتقای سهمیه ایران در تولید اوپک و تشویق و حمایت از جذب و نیز حمایت از سرمایه‌‌‌های داخلی و خارجی در فعالیتهای بالادستی نفت و گاز با استفاده از روش‌های بهبود شرایط قراردادهای رایج یا استفاده از الگوهای جدید قراردادی در کنار صدور پروانه‌‌‌های بهرهبرداری برای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید برای اشخاص حقوقی دارای صلاحیت دولتی و غیردولتی پس از تصویب توجیه فنی و اقتصادی طرح‌‌‌ها در شورای اقتصاد، اقدام کند.
همچنین در بند نهم تاکید شده است که بهمنظور تقویت اقتصاد، توسعه میادین نفت و گاز و ترغیب سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی و دولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای پروژه‌‌‌ها و از آنجا که بازپرداخت میزان مالیات پس از بهرهبرداری طرح از سوی وزارت نفت انجام می‌شود، سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی و دولتی در توسعه و تولید میادین نفت و گاز مانند سرمایه‌گذاری در مناطق کمترتوسعه‌یافته تلقی شده و مشمول تمام قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته خواهد بود و مالیات ارزش‌افزوده مربوط به قراردادهای توسعه میادین نفت و گاز با نرخ صفر محاسبه خواهد شد.در بند دهم این پیشنهادها تاکید شده است که بنا بر الزام افزایش ظرفیت فرآوری نفت‌‌‌خام و میعانات‌‌‌گازی و به منظور افزایش تولید فرآورده‌‌‌های نفتی و تامین سوخت نیروگاه‌‌‌های کشور با استفاده از ظرفیت پالایشگاه‌‌‌های کوچک (مینی‌‌‌ریفاینری‌‌‌ها) وزارت نفت مکلف است در قالب قراردادهای مشخص موضوع مربوط به تامین و تخصیص خوراک موردنیاز را از داخل برای مدت پنج‌سال فراهم و زمینه زیرساختی و حقوقی موردنیاز آنها را ایجاد کند. در بند یازدهم و پایانی نیز با توجه به الزام افزایش ظرفیت فرآوری نفت و میعانات گازی، دولت مکلف است با بخش خصوصی تولیدکننده فرآورده‌‌‌های نفتی در جهت تخصیص خوراک تا سقف نیم‌میلیون بشکه در روز و افزایش کیفیت محصولات این واحد‌‌‌ها همکاری کند.
