راهبردهای جهش تولید با مشارکت مردم بررسی شد
درمان بیرمقی تولید
براساس این گزارش، جهت‌‌‌گیری و ملاحظات بخش خصوصی برای رشد اقتصادی و جهش تولید در سه‌راهبرد ثبات‌‌‌بخشی به اقتصاد و ارتقای سطح اعتماد فعالان بخش خصوصی؛ درمان کم‌‌‌رشدی تولید به‌‌‌عنوان یکی از عوامل کوچک شدن سفره مردم و سهم ایران از اقتصاد جهانی و بهبود تقاضای موثر در اقتصاد با گسترش تامین اجتماعی و هدفمندسازی برنامه‌‌‌های حمایتی خلاصه می‌شود. از منظر این گزارش، جنس دو راهبرد اول بیشتر مرتبط با بهبود فضای کسب‌وکار و جنس راهبرد سوم بیشتر مرتبط با توانمندسازی دولت (و جامعه) است.به صورت مشخص، خصوصی‌‌‌سازی بدون رعایت الزامات آن و بدون بهبود محیط کسب‌وکار و توانمندسازی دولت و اصلاح رویه‌‌‌های حکمرانی به اهداف مورد انتظار یعنی کارآیی و رقابت‌‌‌پذیری شرکت‌های خصوصی‌‌‌سازی‌شده دست نخواهد یافت. از این نظر، دولت هم باید، فضا را برای فعالیت بخش خصوصی تسهیل و هم ظرفیت‌‌‌های تنظیم‌‌‌گری و رگولاتوری خود را تقویت کند و هم اینکه با اصلاح روندهای حکمرانی، ظرفیت انتقال دیدگاهها و نظرات ذی‌نفعان و نخبگان و اصلاح و پالایش مستمر سیاست‌‌‌ها را مورد توجه قرار دهد. بر این اساس، می‌‌‌توان انتظارات بخش خصوصی نسبت به سیاستگذاری دولت در سال جدید را در سه‌حوزه مشخص کرد که عبارتند از: سیاست‌‌‌های اصلاحی در زمینه بهبود خصوصی‌‌‌سازی، سیاست‌‌‌های اصلاحی در زمینه بهبود محیط کسب‌وکار و سیاست‌‌‌های اصلاحی در زمینه بهبود حکمرانی.
وضعیت تولید و سرمایه‌گذاری
عملکرد و وضعیت رشد بخش‌‌‌های اقتصاد ایران در یک‌دهه اخیر با روندی نوسانی روبه‌رو بوده است. این نوسان برای بخش‌‌‌های تولیدی (صنعت) بیش از سایر بخش‌‌‌ها بوده است. در واقع بخش صنعت در این دهه رونق‌‌‌های مقطعی و رکوردهایی جدی را تجربه کرده که در برخی سال‌ها تا 20درصد از ظرفیت تولید این بخش کاسته است. اگرچه در دوسال اخیر، روند تا حدودی مثبت بوده است. اما رکوردهای شدید نشان می‌دهد حتی با وقوع جهش تولید در سال‌جاری، دستیابی به موقعیتی که اقتصاد ایران در ابتدای این دهه داشته و فراتر رفتن از آن به‌سختی ممکن خواهد بود. از طرف دیگر بررسی روند تشکیل سرمایه نیز نشان می‌دهد وضعیت تشکیل سرمایه در یک‌دهه گذشته (به قیمت ثابت 1390) بهشدت کاهش یافته است که بیانگر کاهش ظرفیت اقتصاد ایران برای جهش تولید در میانمدت است. این در حالی است که رشد اقتصادی میانمدت تابعی از رشد سرمایه‌گذاری است. همچنین مشارکت بخش خصوصی در این رشد، تابعی از نرخ سرمایه‌گذاری است. علاوه بر این در ترکیب سرمایه‌گذاری، هرچه میزان سرمایه‌گذاری در ماشینآلات بیشتر باشد، احتمالا افزایش بهرهوری و جهش ظرفیت‌‌‌های رشد در دوره بعدی را در پی خواهد داشت.
نرخ رشد سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در طول دهه ١٣٩٠ در هر دو بخش سرمایه‌گذاری در ماشینآلات و ساختمان، در بیشتر سال‌ها منفی بوده است؛ یعنی به جز سال‌های ١٣٩٣، ١٣٩٦ و ١٣٩٧ سرمایه‌گذاری در ساختمان در سایر سال‌ها منفی بوده است. همچنین سرمایه‌گذاری در ماشینآلات هم بهجز سال‌های ١٣٩٣، ١٣٩٥ و ١٣٩٦ منفی بوده است. بنابراین با کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به‌‌‌جای افزایش آن در این دهه روبه‌رو بوده‌ایم. همچنین باید توجه کرد که در سال‌های پس از ١٣٩٧، بهصورت مستمر نرخ رشد سرمایه‌گذاری بخش خصوصی منفی است و تنها شدت کاهش نرخ رشد در این سال‌ها متفاوت بوده است، به گونه‌‌‌ای که در سال ١٣٩٧ و با بازگشت تحریم‌‌‌ها نرخ سرمایه‌گذاری در ماشینآلات بهشدت منفی شده، اما نرخ سرمایه‌گذاری در ساختمان با یک‌وقفه کاهش یافته است. در مقابل در حالی که تا سال ١٣٩٩، مقداری از شدت رشد منفی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ماشینآلات کاسته شده، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساختمان بهشدت منفی بوده است. این نکته را می‌‌‌توان به اثر سریع‌‌‌تر جهش‌‌‌های ارزی بر توان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ماشینآلات (که شامل خرید و واردات تجهیزات می‌شود) نسبت داد. علاوه بر این، رشد منفی سرمایه‌گذاری بخش خصوصی بهجز تاثیرپذیری از جهش‌‌‌های ارزی و رکود تورمی، از بالا رفتن نرخ استهلاک در نتیجه منسوخ شدن تجهیزات تولید و تاثیر منفی آن بر مقدار منابع در دسترس برای سرمایه‌گذاری جدید اشاره کرد.
توجه به ساختار صنعت و بازار
نحوه خصوصی‌‌‌سازی و نقش دولت و شرکت‌های خصوصی‌‌‌شده در بازارهای مختلف، پیش و پس از خصوصی‌‌‌سازی با ماهیت بازارها گره خورده است. از منظر تنظیم‌‌‌گری، بازارها به دو دسته تقسیم می‌‌‌شوند: بازارهای رقابت‌‌‌پذیر و بازارهای رقابت‌‌‌ناپذیر. در بازارهای رقابت‌‌‌پذیر تنظیم‌‌‌گری در قالب تنظیم حقوق رقابت انجام می‌شود. درواقع رفتار بنگاه‌های اقتصادی براساس فرآیند رقابتی هدایت می‌شود و دولت با ایجاد محدودیت و اعمال ممنوعیت برای رفتارهای غیررقابتی موجبات تقویت نهاد بازار را فراهم می‌‌‌سازد. در مقابل در بازارهای رقابت‌‌‌ناپذیر، تنظیم‌‌‌گری بخشی انجام می‌شود. در اینجا دولت تلاش دارد با محدود کردن قدرت اقتصادی یک بنگاه خاص، به‌ویژه در حیطه انحصار طبیعی، عملکرد بنگاه را با منافع عمومی تطبیق دهد. از جمله این محدودیت‌ها می‌‌‌توان به قیود ایجادشده توسط دولت بر تصمیم‌‌‌های شرکت‌ها درباره قیمت‌گذاری، مقدار ورود به بازار و خروج از آن، استانداردگذاری در بازار و... اشاره کرد.در حالی که تنظیم‌‌‌گری بازارهای رقابتی حالت پیشینی داشته و در قالب تدوین حقوق مالکیت ظاهر می‌شود، تنظیم‌‌‌گری بازارهای غیررقابتی حالت پسینی داشته و با تعیین محدودیت‌هایی برای فروش و قیمت‌گذاری و... بنگاه‌ها همراه است.
الزامات تقویت بخش خصوصی از طریق خصوصی‌‌‌سازی
این پژوهش تاکید دارد که برای بهبود خصوصی‌‌‌سازی و جهش تولید با مشارکت مردم فرآیند خصوصی‌‌‌سازی با اولویت‌‌‌دهی به شرکت‌های کوچک و بازارهای غیرانحصاری همراه باشد. همچنین با توجه به اهمیت ظرفیت دولت، ساختار بازار و ویژگی‌‌‌های شرکت‌ها در خصوصی‌‌‌سازی، تقویت رقابت و بهبود ساختار بازار پیش از خصوصی‌‌‌سازی مورد توجه قرار گیرد. خصوصی‌‌‌سازی با هدف رد دیون و تامین مالی کسری بودجه کنار گذاشته شود؛ زیرا این اهداف، مانع خصوصی‌‌‌سازی موثر است. با توجه به اهمیت اهلیت شرکت و تمرکز بر واگذاری شرکت به بخش خصوصی واقعی و انجام خصوصی‌‌‌سازی به‌‌‌جای خصولتی‌‌‌سازی، اهلیتسنجی خریداران پیش از واگذاری شرکت و سپس تنظیم واگذاری با اهلیتسنجی پیشگفته مورد توجه قرار گیرد.
همچنین با توجه به حضور نهادهای عمومی غیردولتی به‌‌‌عنوان نهادهایی با ماهیت دولتی اما بیرون از دولت و مداخله‌کننده در فرآیند خصوصی‌‌‌سازی که واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی واقعی را مختل می‌کند، محدودیت‌ها و قیود صریح برای حضور نهادهای عمومی غیردولتی در فرآیند واگذاری شرکت‌های دولتی و خصوصی‌‌‌سازی وضع شود. از آنجا که خصوصی‌‌‌سازی هنگامی موثر است که دولت بتواند نقش‌‌‌های تنظیم‌‌‌گری خود را به‌درستی ایفا کند، تمهید سازوکارهای تنظیم‌‌‌گری مناسب برای وضعیت بعد از خصوصی‌‌‌سازی مورد توجه قرار گیرد.
الزامات تقویت بخش خصوصی از طریق بهبود محیط کسب‌وکار
بهبود محیط کسب‌وکار نیازمند اتخاذ راهکارهایی در زمینه کاهش بی‌‌‌ثباتی اقتصادی، کاهش مداخلات فرابخشی و کاهش مداخلات بخشی و در نهایت، بهبود مداخلات راهبردی دولت است. در این زمینه کنترل کسری بودجه و پرهیز از کسری بودجه غیرفعال (غیربرنامه‌‌‌ای) از جمله مهم‌ترین اولویت‌‌‌ها برای بهبود محیط کسب‌وکار است. علاوه بر آن مدیریت بدهی‌‌‌های سال‌های گذشته نیز باید مورد توجه قرار گیرد.
همچنین ایجاد چشم‌‌‌انداز مثبت نسبت به تعاملات مالی از طریق حل‌‌‌وفصل منازعات بین‌المللی و پیوستن به معاهداتی مانند گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و کنوانسیون پالرمو پیشنهاد می‌شود، دولت قواعد مربوط به فعالیت‌‌‌های مالی و پولی در ایران با استانداردهای مربوط به پولشویی و تامین مالی تروریسم را ظرف شش‌ماه روزآمد کند؛ به‌‌‌طوری‌‌‌که ایران به‌‌‌عنوان عضو همکار گروه ویژه اقدام مالی شناخته شود.
دولت باید تلاش کند سیاستگذاری ارزی را نه براساس تصمیمات خلقالساعه، بلکه با مشاوره ذی‌نفعان و در راستای اهداف بلندمدت سامان دهد. جلوگیری از تصمیمات جزیره‌‌‌ای، جزئی‌‌‌نگر و خلقالساعه، بهصورت روزانه و بدون مشورت با بخش خصوصی یکی از نکات و توصیه‌‌‌های مهم برای تقویت مشارکت بخش خصوصی در جهش تولید است. نظام بانکی نیز باید با توجه به هدف تقویت تامین مالی تولید و جلوگیری از انحراف منابع به سمت سوداگری و سفته‌‌‌بازی بازآرایی شود.
در حوزههای بخشی، با توجه به اینکه برخی از کالاها در مرحله تولید محصول از نهادههای یارانه‌‌‌ای استفاده می‌کنند، دولت مجبور به قیمت‌گذاری در طول زنجیره تا محصول نهایی می‌شود. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود تا قیمت‌گذاری محصولات نهایی به همین کالاهای اساسی و بازارهای مربوط به آن محدود شود و دولت در سایر بازارها و به‌ویژه در مورد قیمت نهاده‌‌‌هایی نظیر انرژی، آب، خوراک صنایع و... براساس ملاحظات و اولویت‌‌‌های تدوین‌شده در سند راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی اقدام کند.
همچنین تدوین استراتژی توسعه صنعتی متناسب با مقتضیات کشور و با پایبندی به اصل اولویت‌‌‌بندی در انتخاب رسته‌‌‌های صنعتی مهم و بهره‌‌‌گیری از مشاوره‌‌‌های بخش خصوصی در این زمینه از ضروریات است.
الزامات تقویت بخش خصوصی از طریق بهبود حکمرانی مشارکتی
حکمرانی مشارکتی به معنای توجه بیشتر به نقش بخش‌‌‌های خصوصی و نهادهای مدنی در تصمیم‌گیری‌ها و اعمال قدرت پس از گفت‌وگو و مفاهمه با این بخش‌‌‌هاست. یکی از اشکال حکمرانی مشارکتی را می‌‌‌توان تمرکززدایی دانست که در آن اختیارات به دولت‌‌‌های محلی تفویض می‌شود. شکل دیگری از آن را می‌‌‌توان در قالب توانمندسازی دید که در آن با دعوت از ذی‌نفعان و نخبگان برای ارزیابی سیاست‌‌‌ها و ارائه دیدگاهها تلاش می‌شود تا کیفیت سیاستگذاری و امکان اجرای آن بهبود یابد. از منظر مشارکت مردمی در جهش تولید این نکته مهم است که توانمندسازی دولت نقش مهمی در جهش تولید دارد و در اینجا توانمندسازی دولت از طریق تحقق حکمرانی مشارکتی می‌‌‌تواند مشارکت مردم در فرآیند توانمندسازی دولت را موجب شود. این مشارکت می‌‌‌تواند در قالب اشتراک‌‌‌گذاری اطلاعات، مشاوره، مشاوره/ توصیه، مشارکت، تصمیم‌گیری مشترک و تفویض اختیار متنوع باشد. آنچه اهمیت دارد این است که این شکل‌‌‌های مشارکت به اصلاح پالایش سیاست‌‌‌ها منجر شده و سیاست‌‌‌های بهینه و بیشتر مورد پذیرش عموم اعمال شود یا اینکه پیش از اعمال سیاست، ذی‌نفعان درباره اهمیت اجرای آن نسبتا قانع شده باشند.
تمرکز دولت بر نقش‌‌‌های اصلی و پرهیز از تصدی‌گری
مهم‌ترین پیشنهاد بخش خصوصی، تمرکز دولت بر نقش‌‌‌های اصلی خود و پرهیز از تصدی‌گری است. در این چارچوب، دولت با تمرکز بر تولید کالاهای عمومی و رفع نقایص بازار (پیامدهای جانبی، انحصارها و نقص اطلاعات) به‌‌‌جای برعهده گرفتن نقش تولیدکننده، بهتر می‌‌‌تواند در راستای وظایف ذاتی خود عمل کند. در نتیجه توصیه می‌شود تا دولت، بازنگری در فعالیت‌‌‌های اقتصادی خود را با این دیدگاه در دستور کار قرار داده و جهت‌‌‌گیری سیاست‌‌‌های خصوصی‌‌‌سازی خود را هم با این موضوع وفق دهد. البته با توجه به اینکه توسعه ظرفیت‌‌‌ها و توانمندسازی‌های لازم برای مدیریت کارآمد شرکت‌های خصوصی‌‌‌سازی‌شده توسط بخش خصوصی نیازمند صرف زمان است، توصیه می‌شود که این فرآیند بهصورت تدریجی و با اولویت‌‌‌دهی به شرکت‌های کوچک و بازارهای غیرانحصاری مورد توجه دولت قرار گیرد.
سال‌هاست که خصوصی‌‌‌سازی و اجرای سیاست‌‌‌های اصل ٤٤ در دستور کار دولت‌‌‌ها قرار گرفته است، اما با توجه به اینکه الزامات و بسترهای اولیه این سیاست فراهم نشد و دولت‌‌‌ها خود را مقید به اجرای دقیق قانون نکردند، عملا آنچه امروز اتفاق افتاده با آنچه انتظار می‌‌‌رفت، فاصله معناداری دارد و خصوصی‌‌‌سازی به خصولتی‌‌‌سازی در کشور منتهی شده است. همچنین در بسیاری از موارد دولت‌‌‌ها به دلیل بدهی‌‌‌های انباشت‌‌‌‌شده، خصوصی‌‌‌سازی را در قالب رد دیون انجام داده‌اند. بنابراین عملکرد و کارآیی بنگاه‌های واگذارشده در این قالب بهبود نیافته، چون براساس شایستگی و توانمندی خریدار نبوده است. توصیه دوم این است که خصوصی‌‌‌سازی با هدف رد دیون و تامین مالی کسری بودجه کنار گذاشته شود؛ زیرا این اهداف، مانع خصوصی‌‌‌سازی موثر است.
موفقیت خصوصی‌‌‌سازی در گرو توجه به ظرفیت دولت، ساختار صنعت و بازار، ویژگی‌‌‌های شرکت و توانمندی‌های بخش خصوصی است و بدون توجه به این ملاحظات، خصوصی‌‌‌سازی می‌‌‌تواند به‌‌‌‌سرعت به ضد اهداف اولیه خود تبدیل شود. همچنان که گفته شد، در صدر ملاحظات پیشگفته موضوع هدف‌گذاری مناسب خصوصی‌‌‌سازی (در راستای ارتقای کارآیی و بهرهوری و نه رد دیون دولت) اهمیت دارد. علاوه بر این، توجه به ساختار بازارها در ایران، یعنی انحصاری بودن اکثر بازارها نشان می‌دهد که خصوصی‌‌‌سازی در این ساختار به تبدیل انحصار دولتی به انحصار خصوصی می‌‌‌انجامد و در نتیجه خصوصی‌‌‌سازی را معطوف به بهبود کارآیی نمی‌‌‌سازد. بنابراین تقویت رقابت و بهبود ساختار بازار پیش از خصوصی‌‌‌سازی سومین توصیه گزارش حاضر است.
توجه به اهلیت شرکت و تمرکز بر واگذاری شرکت به بخش خصوصی واقعی و انجام خصوصی‌‌‌سازی به‌‌‌جای خصولتی‌‌‌سازی دیگر ملاحظه مهم در این فرآیند است. خصوصی‌‌‌سازی باید یک فرآیند دیده شود که تحقق اهداف مورد انتظار از آن برآمده از تحقق ملاحظات متناسب در فرآیند است. بنابراین توصیه چهارم، اهلیتسنجی خریداران پیش از واگذاری شرکت و سپس تنظیم واگذاری با اهلیتسنجی پیشگفته است.
همچنین با توجه به ملاحظات بالا به نظر می‌رسد باید پیش از خصوصی‌‌‌سازی ابتدا حوزههای مجاز فعالیت موسسات عمومی غیردولتی، مانند حوزه دولت مشخص شود. به‌‌‌عبارت دیگر باید تصریح شود که حوزههای مجاز برای فعالیت اقتصادی کلیه موسسات، شرکت‌ها و واحدهای تابعه و وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و سایر نهادهایی که به هر نحو، عهده‌دار وظایف و خدماتی بوده که جنبه عمومی دارد، منحصر به حوزه‌هایی است که بخش خصوصی و تعاونی به هر دلیلی، توان یا تمایلی به فعالیت در آنها ندارند. حضور این نهادها در صنایع و سرمایه‌گذاری‌های بزرگ، مادر، با فناوری بالا و خطرپذیر در قالب مشارکت با بخش خصوصی و تعاونی یا بهصورت شرکت‌های سهامی عام، مجاز است. بنابراین توصیه پنجم، وضع محدودیت‌ها و قیود صریح برای حضور نهادهای عمومی غیردولتی در فرآیند واگذاری شرکت‌های دولتی و خصوصی‌‌‌سازی است.
علاوه بر این، از آنجا که خصوصی‌‌‌سازی هنگامی موثر است که دولت بتواند نقش‌‌‌های تنظیم‌‌‌گری خود را به‌درستی ایفا کند، تنظیم رابطه بخش‌‌‌های خصوصی، عمومی و تعاونی باید مورد توجه دولت قرار گیرد. یکی از اجزای این تنظیم‌‌‌گری می‌‌‌تواند مشارکت بیشتر بخش خصوصی باشد. بر این اساس پیشنهاد می‌شود دولت بر طبق سیاست‌‌‌های کلی اصل ٤٤ قانون اساسی، سیاستی اتخاذ کند که طی آن سهم بخش خصوصی از تولید ناخالص داخلی به ٥٠درصد برسد. این تنظیم‌‌‌گری همچنین باید شامل تنظیم فعالیت نهادها و موسسات عمومی غیردولتی (شبه‌دولتی) هم بشود. این نهادها از انواع مختلف رانت‌‌‌های اطلاعاتی، دسترسی به منابع تولید (از جمله سرمایه و نهادههای تولید)، حضور و نفوذ در کرسی‌‌‌های تصمیم‌گیری و سیاستگذاری برخوردارند، اما تابع هدف آنها مشخص نبوده و ماموریت توسعه‌‌‌ای نیز ندارند. درنتیجه امتیازدهی به این نهادها در فعالیت‌‌‌های اقتصادی، اگرچه سود این نهادها را افزایش می‌دهد، اما دستاوردی برای کل اقتصاد در پی ندارد و بهتر است این بخش‌‌‌ها از رقابت با بخش خصوصی منع شوند. بنابراین ششمین و آخرین توصیه گزارش حاضر، تمهید سازوکارهای تنظیم‌‌‌گری مناسب برای وضعیت بعد از خصوصی‌‌‌سازی است.
