دیوار نامرئی در پایتخت از مقابل بخش خصوصی برداشته می‌شود؟
دستور کار ۹۹ شهرداری تهران
گزارش «دنیای اقتصاد» از چارچوب مدنظر پارلمان پایتخت برای بودجه سال آینده شهر
دستور کار ۹۹ شهرداری تهران در نوبت بررسی صحن علنی پارلمان محلی پایتخت قرار گرفت. جزئیات اولیه این دستور نشان می‌دهد شهرداری تهران برای عبور از تنگنای مالی سال آینده باید با برداشتن یک دیوار نامرئی، یک تکلیف ویژه در حوزه تامین منابع مالی را عملیاتی کند. به گزارش «دنیای اقتصاد»، پارلمان محلی پایتخت بنا دارد نقشه راه دخل وخرج شهرداری تهران را به‌زودی بررسی و تصویب کند.
شورای شهر تهران هر ساله با عبور از نیمه سال و نزدیک شدن به فصل بودجه‌ریزی، چارچوب‌ها و سیاست‌های کلی بودجه سال آینده را به‌عنوان محور اصلی تدوین و تهیه برنامه دخل و خرج پایتخت بررسی و تدوین می‌کند تا براساس آن نقشه راه شهرداری در دو بخش هزینه‌ها و درآمدها برای سال آتی مشخص شود. امسال نیز با توجه به گذشت نیمی از عمر دوره جدید مدیریت شهری و کارنامه نامناسب عملکردی در حوزه تغییر ریل اداره پایتخت نسبت به دوره‌های گذشته، تصمیم گرفته، کمی زودتر سرفصل کتاب بودجه ۹۹ را باز کند. گشایش این سرفصل با اضافه شدن یک سرفصل جدید به سیاست‌ها و الزامات اجرایی تدوین بودجه سال آینده است. به‌طوری‌که در قالب طرح «سیاست‌ها و الزامات اجرایی تدوین لایحه بودجه ۹۹» یک تکلیف ویژه برای شهرداری تهران به دلیل شرایط خاص اقتصادی و تصمیم برای تحقق وعده‌های اصلی خود، تعریف شده است.
اعضای شورای شهر تهران در قالب این طرح، شهرداری را مکلف کرده‌اند تا بودجه اداره پایتخت در سال آینده را به گونه‌ای تدوین کند که کانال ورود سرمایه‌گذاران بخش خصوصی برای اجرای پروژه‌های هزینه‌بر و طولانی‌مدت شهری باز شود. هدف اصلی ناظران بر عملکرد شهرداری در تعیین این تکلیف ویژه که تحت عنوان «بودجه سرمایه‌ای» در این طرح گنجانده شده است، عبور از روزمرگی در اداره پایتخت و کاهش هزینه‌های اجرای پروژه‌های حیاتی است. اگرچه این تکلیف، استفاده از ابزارهای نوین تامین مالی برای شهرداری در اجرای پروژه‌های شهری در سال ۹۹ را الزامی کرده اما به نظر می‌رسد این تکلیف دو وجه جداگانه دارد. وجه اول که بیشتر ظاهر این تصمیم را نشان می‌دهد آن است که چنین تکلیفی یعنی پیشبرد پروژه‌های شهری با استفاده از اهرم خارج از منابع شهری به‌عنوان یکی از ماموریت‌های مدیریت شهری پیش نرفته است.
اما وجه دیگر و پشت صحنه این تصمیم از سوی شورای شهر، شناسایی یک دیوار نامرئی میان سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و پروژه‌های شهری است. به نظر می‌رسد یک دیوار نامرئی در شهر تهران برای ورود سرمایه‌گذاران بخش خصوصی برای ورود به پروژه‌های شهری وجود دارد که نبود شفافیت و قرارگرفتن مبادلات و معاملات مالی شهرداری در یک اتاق تاریک است. به‌طوری که نبود یک مسیر شفاف برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های شهری سبب شده تا بخش خصوصی به یک نوع بی‌اعتمادی نسبت به مدیریت شهری ناشی از سوابق گذشته و ناپایداری‌های مدیریتی دچار شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد برای سرمایه‌گذاران بخش خصوصی، وجه دوم دارای اهمیت بالایی است؛ چراکه ایجاد شفافیت و مشخص شدن مسیر سرمایه‌گذاری تا مرحله نهایی می‌تواند ریسک سرمایه‌گذاری را کاهش و ثبات و پایداری محیط و فضای سرمایه‌گذاری را افزایش دهد. یکی از مهم‌ترین نشانه‌های وجود این دیوار میان سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و پروژه‌های شهری، بی‌پاسخ ماندن دو بار اعلام آمادگی بخش خصوصی برای ورود به این حوزه است. به‌طوری که دو سال پیش، رئیس پارلمان بخش خصوصی با حضور در پارلمان پایتخت به صراحت از آمادگی این نهاد برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های شهری صحبت کرد. شهر آفتاب و سرمایه‌گذاری برای توسعه حمل و نقل عمومی از جمله محورهای پیشنهادی این پارلمان بود. مدتی بعد نیز با حضور رئیس شورای شهر در اتاق تهران، این پیشنهاد بار دیگر تکرار شد اما عملا طی این دو سال اتفاقی پیرو این پیشنهاد رخ نداد.
آنطور که از نسخه اولیه طرح سیاست‌ها و الزامات اجرایی تدوین لایحه بودجه ۹۹ شهرداری تهران به دست می‌آید، اعضای شورای شهر بنا دارند با تعیین یک تکلیف خاص که مسیر ورود سرمایه‌گذاران بخش خصوصی را روشن می‌کند، این دیوار نامرئی را حذف کنند. کارشناسان شهری معتقدند کارنامه عملکرد مالی شهرداری در نیمه نخست سال جاری به خوبی بیانگر ضعف منابع مالی شهرداری در تکمیل و پیشبرد پروژه‌های شهری است. گزارش‌ها نشان می‌دهد: در پنج ماهه نخست سال جاری، ۹۰ درصد از بودجه مربوط به هزینه‌های جاری شهر تامین و تخصیص داده شده اما در تخصیص بودجه نقدی به پروژه‌های عمرانی ضروری، فقط ۳۰ درصد تحقق ثبت شده است. در این خصوص اگر مجموع هزینه‌های عمرانی نقد و غیرنقد تخصیص داده شده برای پروژه‌های عمرانی محاسبه شود نمره عملکرد مطلوب به ۲۳ درصد کاهش پیدا می‌کند. به این ترتیب به نظر می‌رسد عمران و توسعه مطلوب شهر که از طریق آن بخش مهمی از معضلات کنونی شهر کاهش و در مقابل کیفیت زندگی در آن افزایش پیدا کند به اسارت روزمرگی شهرداری درآمده از این رو مدیریت شهری هرچه سریع‌تر باید نسخه جدیدی برای عبور از شرایط قحطی مالی را مدنظر قرار دهد.
اما علاوه بر تعریف تکلیف جدید برای شهرداری در سال ۹۹، بررسی جزئیات نسخه اولیه این طرح نشان می‌دهد سایر سیاست‌های تعیین شده به غیر این محور، به نوعی کپی کاری است که برای بودجه ۹۸ تعیین شده بود. این در حالی است که تمامی شواهد موجود نشان می‌دهد وضعیت شهر تهران به لحاظ منابع موردنیاز، تورم هزینه‌ها و همین‌طور استیصال شهرداری برای تامین مالی به مراتب نسبت به سال گذشته در شرایط بحرانی تر و ویژه تری قرار گرفته است.
به‌عنوان مثال اواخر سال گذشته، نگرانی از بسته بودن مسیر اخذ وام بانکی برای اختصاص به پروژه‌های عمرانی به شدت سال جاری نبود. چراکه اواخر سال گذشته، موضوع بدحساب بودن شهرداری در شبکه بانکی سرباز کرد و امسال نیز به نوعی تشدید شد. یکی دیگر از فاکتورهایی که وضعیت آن در سال جاری و آینده نسبت به سال گذشته با تغییرات جدی‌تر مواجه خواهد شد مربوط به رکود مسکن است. ابعاد جدید و آثار ثانویه رکود مسکن می‌تواند تاثیرات عمیق تری بر تحقق منابع بودجه شهرداری در سال آینده داشته باشد و در نتیجه شهرداری را در وضعیت قحطی مالی به مراتب سخت تر از سال جاری قرار دهد.
شرایط سخت اقتصادی کشور نیز به مجموعه این عوامل قابل افزوده شدن است. به‌طوری که محدود شدن منابع و اعتبارات دولت ناشی از شرایط تحریم و کاهش شدید درآمدهای نفتی سبب می‌شود تا دولت نیز به نوعی در عمل به تکالیف قانونی خود به سختی دچار شود. از این رو مدیریت شهری برای ایجاد منابع جدید مالی تدبیر جدیدی داشته باشد که مجددا با کسری منابع در سال آینده مواجه نشود. از دیدگاه کارشناسان مجموعه این عوامل، نکاتی است که ایجاد تفاوت‌های کلیدی میان سیاست‌های بودجه‌ای سال جاری و سال ۹۹ را به یک اصل بدیهی تبدیل می‌کند اما آنچه از جزئیات این طرح به دست می‌آید آن است که سیاست‌های کلی تدوین بودجه ۹۹، تکرار مجدد سیاست‌های سال جاری و گذشته است.
بررسی‌ها از میزان آگاهی اعضای شورای شهر به‌عنوان تدوین‌کنندگان اصلی این سیاست‌ها برای سال ۹۹ نشان می‌دهد: اگرچه اعضای شورای شهر تهران در مورد تغییرات اساسی وضعیت شهر در سال جاری و آینده نسبت به سال‌های گذشته آگاهی کامل دارند اما یکی از مهم ترین دلایل تکرار سیاست‌های سال جاری برای سال آینده، عدم تحقق سیاست‌های کلی مصوب سال جاری و عدم انعکاس آن در عملکرد شهرداری است. از دیدگاه آنها شرایط سخت شهرداری در سال جاری سبب شده تا بخش مهمی از این سیاست‌ها در سال جاری پیگیری نشود.
یکی از نکات مهمی که از دیدگاه کارشناسان شهری با توجه به این موضوع به آن اشاره می‌شود ضمانت اجرایی تکلیف ویژه شهرداری برای از میان برداشتن دیوار سرمایه‌گذاران بخش خصوصی و پروژه‌های شهری است. به گفته آنها، اگر شهرداری در مسیر تحقق سیاست‌های اصلی تدوین و عملکرد بودجه طی سال گذشته و جاری نتوانسته چندان موفق عمل کند و از طرف دیگر شورای شهر نیز به‌عنوان نهاد ناظر نتوانسته ضمانت‌های اجرایی لازم را عملیاتی کند بنابراین این فرضیه که در سال آتی نیز، مدیریت شهری عملا در اجرای این تکلیف ویژه موفق نباشد نیز وجود دارد.
در قالب این تکلیف ویژه، شورای شهر تهران، شهرداری را مکلف کرده تا تمامی واحدهای اجرایی شامل: معاونت ها، مناطق، سازمان ها، شرکت‌ها و موسسات در تعامل با سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های مردمی، برنامه مشارکت عمومی-خصوصی خود برای سال ۹۹ را مشتمل بر فهرست پروژه ها، طرح‌های نیمه تمام و جدید، آماده بهره‌برداری و در حال بهره‌برداری، قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی فعال، اهداف کمی، حجم سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و منابع موردنیاز از بودجه عمومی شهرداری تهیه و ارائه کند.
همچنین در بند دیگری بر بهره‌گیری از ابزارهای نوین تامین مالی تاکید کرده است. تامین مالی از طریق بازار سرمایه همچون انتشار اوراق صکوک و توجه به شیوه‌های تامین مالی پروژه محور شامل ساخت-تملک- بهره‌برداری، ساخت – تملک بهره‌برداری-واگذاری، ساخت-اجاره- واگذاری قراردادهای همسان برای استفاده از توان و ظرفیت بخش خصوصی و مشارکت‌های عمومی خصوصی به منظور استفاده از تسهیلات بانک جهانی و بانک توسعه اسلامی از جمله این مسیرهای پیشنهادی است.
علاوه بر این شورای شهر بر استفاده بهینه از منابع و دارایی‌ها برای مقابله با اثرات ناشی از تحریم‌های اقتصادی و مولدسازی کارآ و بهینه مجموعه دارایی‌های شهرداری، سازمان ها، شرکت‌ها و موسسات وابسته و پیش‌بینی منابع حاصله به‌عنوان بخشی از منابع بودجه تاکید کرده است. همچنین، بهره‌برداری از زیرساخت‌های اجتماعی، فرهنگی، ورزشی، خدماتی و اقتصاد شهری از طریق قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی همچون اجاره بلندمدت یا واگذاری مدیریت به‌صورت خودگران یا با پرداخت هزینه سرانه خدمات در مناطق کمتر برخوردار به بخش خصوصی و اجتناب از هرگونه اعتبار برای نگهداشت این طرح‌ها و واحدها را از جمله تکالیفی تعیین کرده که شهرداری در سال ۹۹ باید مدنظر قرار دهد.
در بخش دیگری از این طرح، شورای شهر، شهرداری را مکلف کرده تا در جهت افزایش و تقویت سهم درآمدهای مستمر و پایدار به میزان ۴۰ درصد از منابع بودجه به منظور کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار عمل کند. سال گذشته شورای شهر، شهرداری را مکلف کرده بود تا سهم درآمدهای پایدار به ۳۰ درصد منابع بودجه برسد اما با توجه به وضعیت سخت اقتصادی بعید به نظر می‌رسد این سطح از درآمدهای پایدار در سال جاری به‌طور کامل محقق شود تا شهرداری در سال آینده برای دستیابی به سهم ۴۰ درصدی موفق شود.
در عین حال یکی از مهم ترین محورهای پیش بینی شده برای تحقق بودجه در سال آینده، پیش بینی افزایش بهای خدمات تا سقف قیمت تمام شده و همچنین پیش بینی سازوکار مناسب جهت اجاره دادن و بهره‌برداری از املاک است. شهرداری باید ضمن غربالگری و ساماندهی طرح‌ها و پروژه‌ها، اعتبار موردنیاز طرح‌های نیمه تمامی را که سال خاتمه آنها به لحاظ پیشرفت فیزیکی سال ۹۹ است، در اولویت قرار داده و به‌طور کامل پیش بینی کند. از دیدگاه اعضای شورای شهر، شهرداری باید بدهی خود بابت عدم بازپرداخت سود یا اصل ناشی از انتشار اوراق بدهی در سال‌های گذشته را در بالاترین اولویت همچون پرداخت حقوق و دستمزد قرار دهد.
پارلمان محلی پایتخت همچنین یکسری خطوط قرمز نیز همچون سال‌های گذشته برای شهرداری تعیین کرده است. به‌عنوان مثال پیش بینی اعتبار برای هرگونه احداث و خرید ساختمان اداری جدید به جز طرح‌های در دست تکمیل ممنوع اعلام شده است. یکی از مهم‌ترین خطوط قرمز در سیاست‌های بودجه سال آینده، ممنوعیت به کارگیری هرگونه نیروی انسانی، تبدیل وضعیت استخدامی تحت هر عنوانی در شهرداری، سازمان‌ها و شرکت‌ها است. در عین حال پیش بینی اخذ هرگونه تسهیلات کوتاه مدت یا بلندمدت برای تامین مالی پروژه‌های با پیشرفت کمتر از ۷۵ درصد ممنوع اعلام شده است.
