چرا «ریزباغ»ها ناگهان در تهران مساله مدیران شهر شد؟ پشت صحنه طرح جدید برای «اراضی مشجر»
اسم رمز احیای «برجباغ»
مدیریت شهری به دنبال ابطال مصوبه سال ۹۸ «خانه باغ» است؟
اسم رمز تحرکات مدیریت شهری با هدف تغییر در قواعد ساختوساز در باغات شناسایی شد. به نظر می‌‌رسد مدیران شهری این روزها درصدد اعمال تغییراتی در مقررات موجود تعیین‌‌کننده ضوابط ساختوساز در باغ‌های واقع در محدوده شهر هستند و این اقدام را با اسم رمز تعیین ضابطه برای «ریزباغ»ها کلید زده‌‌اند. از این رو به تازگی مصوبه‌‌ای پیرامون تعیین تکلیف باغات با مساحت زیر ۵۰۰مترمربع را گذرانده و به شورای عالی استان‌ها پیشنهاد داده‌‌اند با اصلاح آیین‌‌نامه اجرایی قانون حفظ و گسترش فضای سبز، تکلیف تراکم و سطح اشغال در ریزباغ‌های با مساحت کمتر از ۵۰۰مترمربع را مشخص کنند.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» اوایل دهه ۸۰ مصوبه‌‌ای که تعیین‌‌کننده جزئیات و قواعد صدور مجوز ساختمانی در اراضی شناخته شده به‌عنوان «باغ» است، فرمولی را در اختیار مدیریت شهری قرار داد که بر اساس آن مقرر شد اجازه احداث ساختمان بلندمرتبه با کاربری مسکونی در حداکثر ۳۰درصد از سطح اشغال باغ مشروط به حفظ درختان در ۷۰درصد فضای باقیمانده صادر شود. طبق این قاعده ساختوساز در ۳۰درصد از زمین با تراکم ۲۴۰درصد به‌عنوان مبنا معرفی شد و گفته می‌‌شد در این صورت مالکان باغ‌ها به حفظ درختان واقع در بقیه عرصه ترغیب می‌‌شوند. به عبارت دیگر، هدف از مجاز شمردن این نوع ساختوساز، بیش و پیش از هر چیز حفاظت حداکثری از باغات عنوان شده بود. در واقع قانون‌‌گذار به نوعی اجازه ساخت برج مسکونی را در باغات به واسطه این مصوبه صادر کرد و از این رو مصوبه مذکور به «برجباغ» شهرت پیدا کرد.
اما آنچه در عمل رایج شد، ساختوساز با تراکم بیش از ۸ یا ۹ طبقه‌‌ای بود که در قالب مصوبه مذکور مجاز شمرده شده بود. یکی از تخلفات شایع، احداث چند طبقه در زیرزمین با سطح اشغال به مراتب بیش از ۳۰درصد بود. در طبقات زیرزمین برجباغها معمولا ساختوساز در سطح اشغال ۶۰ و حتی ۷۰درصدی برای تامین پارکینگ، احداث آمفی‌تئاتر، استخر و نظایر آن صورت می‌‌گرفت و به همین خاطر عملا نه تنها درختان قطعه اصلی زمین ساختمان از بین می‌‌رفت، بلکه بن درختان واقع در باقیمانده عرصه نیز آسیب می‌‌دید و به تدریج خشک می‌‌شد. بسیاری از تخلفات ساختمانی دیگر نیز در جریان احداث برجباغها صورت می‌‌گرفت که با توجه به پیشبینی جرایم نقدی غیربازدارنده برای اغلب آنها در کمیسیون ماده۱۰۰، مساله این تخلفات نیز پس از وقوع با پرداخت مبالغی که برای مالک صرفه اقتصادی داشت، حل و فصل می‌‌شد. به این ترتیب مصوبه برجباغها به نام حفظ باغات اما به کام باغ‌‌خواران رقم خورد و به اعتقاد بسیاری از کارشناسان شهری، این مصوبه به‌عنوان یکی از عوامل اصلی نابودی باغات پایتخت شناخته می‌‌شود.
هرچند در سال‌های ۸۸ تا ۹۲ یعنی دوره چهارم شورای شهر تهران نیز گروهی از اعضای پارلمان شهری درصدد اصلاح این مصوبه بودند، اما عملا این تلاش‌‌ها به نتیجه نرسید تا اینکه حدود یک دهه پس از اجرای این مصوبه، در دوره پنجم مدیریت شهری پایتخت گروهی از اعضای شورای شهر که از مخالفان اصلی ساختوساز به قیمت نابودی باغات به شمار می‌‌آمدند و با شعار مقابله با شهرفروشی آرای شهروندان را به خود جلب کردند، تصمیم به تغییر بنیادی در مصوبه «برجباغ» گرفتند.
شورای شهر پنجم در سال۹۷ مصوبه‌‌ای موسوم به پیشنهاد به شورای عالی شهرسازی و معماری جهت بازنگری و اصلاح «دستورالعمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری» را گذراند که در تابستان سال ۹۸ به تایید شورای عالی شهرسازی و معماری رسید و برای اجرا ابلاغ شد.
مهم‌ترین ویژگی این مصوبه که با هدف رفع اشکال قاعده ساخت برجباغ تدوین شد، محدود کردن تراکم هم در تراز مثبت و هم در تراز منفی (زیر زمین) بود. در قالب این مصوبه مقرر شد ساخت‌و‌سازدر باغ‌های زیر ۳۰۰۰مترمربع حداکثر با ۱۵درصد سطح اشغال و در تراکم تا ۲طبقه مجاز شمرده شود. همچنین حداکثر تراکم منفی نیز ۲طبقه تعیین شد تا ریشه درختان در جریان ساختوساز طبقات زیرزمینی دچار آسیب نشود. محدود شدن تراکم به کمتر از تراکم رایج در آپارتمان‌‌های مسکونی سبب شد مصوبه جایگزین برای ضوابط ساختوساز در باغات به «خانهباغ» شهرت پیدا کند.
از دیگر ویژگی‌‌های برجسته مصوبه «خانهباغ» ماده ششم آن بود که شهرداری را ملزم به «نظارت مستمر جهت حفاظت و صیانت از درختان حین عملیات ساختمانی و زمان بهره‌‌برداری» کرد و به این ترتیب راه برای از بین بردن تدریجی درختان باغ‌ها در جریان این نظارت‌‌های مستمر دوره‌‌ای بسته شد. همچنین در ماده دهم این مصوبه شهرداری تهران مکلف به تدوین «بسته اقتصادی ویژه باغ‌ها» برای تشویق مالکان به حفظ باغ‌ها شد؛ ماده‌‌ای مترقی که اگرچه مهلت شش‌‌ماهه برای آن در نظر گرفته شده بود، اما مدیران شهری وقت اهتمام لازم را برای عملیاتی کردن آن نداشتند و به جایی نرسید.
ظاهر و باطن طرح جدید برای باغ‌ها
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» نتیجه ملموس سه سال اجرای مصوبه خانهباغ که بدون مداقه هم مشهود است، توقف ساخت برجباغها در این مدت بود؛ اما به تازگی تحرکاتی در مدیریت شهری شکل گرفته است که به نظر می‌‌رسد ظاهر و باطنی متفاوت دارد. در هفته‌‌ای که گذشت ابتدا شورای شهر تهران به طرح یک فوریتی موسوم به «پیشنهاد اصلاح آیین‌‌نامه اجرایی قانون حفظ و گسترش فضای سبز به شورای عالی استان‌ها» رای داد و سپس در اجلاس روز پنج‌‌شنبه شورای عالی به این موضوع پرداخته شد. ماجرا از این قرار است که در تهران و دیگر شهرها قطعه زمین‌‌های مشجری با مساحت زیر ۵۰۰مترمربع وجود دارد که قانون برای آنها به شکل جداگانه و ویژه تعیین تکلیف نکرده است. در قانون بالادستی و اصلی در این حوزه موسوم به قانون «حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها» مصوب سال۵۹ (به انضمام اصلاحات بعدی) در تعریف باغ داشتن مساحت حداقل ۵۰۰مترمربع مورد تاکید قرار گرفته است. در مقررات بعدی اعم از مصوبه برجباغ و خانهباغ نیز به ترتیب برای باغ‌های با مساحت کمتر از ۲۰۰۰ و کمتر از ۳۰۰۰مترمربع تعیین تکلیف شده است. بر اساس آخرین مقررات موجود که مبنای عمل است یعنی مصوبه خانهباغ، ساختوساز در باغ‌های زیر ۳۰۰۰مترمربع در حداکثر دو طبقه مجاز شمرده شده است؛ اما از آنجا که طبق قانون بالادستی به‌طور کلی اراضی زیر ۵۰۰مترمربع باغ محسوب نمی‌‌شود، ظاهرا طبق این قاعده سطح اشغال ۱۵درصدی با تراکم دو طبقه صرفا در زمین‌‌های ۵۰۰ تا ۳۰۰۰مترمربعی که باغ هستند، مبنای صدور پروانه ساختمانی قرار می‌‌گیرد. از طرفی از آنجا که در قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها یکی از مصادیق باغ شناخته شدن املاک این است که در سند مادر عبارت‌‌هایی مثل باغچه، باغ، باغ عمارت و زمین مشجر قید شده باشد، طبعا ممکن است درباره برخی زمین‌‌های زیر ۵۰۰مترمربع نیز چنین مصادیقی وجود داشته باشد و به همین خاطر ضوابط ساختوساز در آنها تابع آنچه قانون برای زمین‌‌های تا ۳۰۰۰مترمربع پیشبینی کرده است، باشد.
اکنون گروهی از مدیران شهری عنوان می‌‌کنند که با هدف تعیین تکلیف برای نحوه ساختوساز در باغ‌هایی که زیر ۵۰۰مترمربع مساحت دارند، اصلاح آیین‌‌نامه قانون حفظ و گسترش فضای سبز توسط شورای عالی استان‌ها لازم است. در ظاهر عنوان می‌‌شود که قوانین و مقررات موجود درباره زمین‌‌های مشجر با مساحت کمتر از ۵۰۰مترمربع شفاف نیست؛ ضمن اینکه اگر باغ شناخته شوند، ساختوساز در آنها در ۱۵درصد سطح اشغال صرفه اقتصادی ندارد؛ چراکه با این وصف فقط امکان ساخت دو طبقه در زیربنای ۶۰مترمربع وجود دارد که نمی‌‌تواند انتفاع رضایت‌‌بخشی برای مالک به همراه داشته باشد.
اکنون این ادعا در بخشی از مدیریت شهری وجود دارد که لازم است برای نداشتن صرفه اقتصادی ساختوساز در ریزباغ‌ها فکری کرد تا حقوق مالکانه در این اراضی نیز رعایت شود. اما به دو علت به نظر می‌‌رسد این ادعا ظاهر ماجرا بوده و پشت صحنه‌‌ای نیز برای این تحرکات قابل تصور است. دلیل اول این است که بر اساس سرشماری اولیه از باغ‌های باقیمانده در تهران که در اواسط دهه ۹۰ انجام شده، ۶هزار و ۱۸۳ قطعه باغ در شهر تهران وجود دارد که ۹۶درصد از این تعداد بیش از ۲۰۰۰مترمربع مساحت دارد. به این ترتیب فقط ۲۴۷قطعه باغ با مساحت کمتر از ۲۰۰۰مترمربع در تهران شناسایی شده که بسیار بعید است تعداد ریزباغ‌های زیر ۵۰۰مترمربعی در این بین حتی به ۱۰۰ قطعه برسد. بنابراین ساختوساز در چند قطعه زمین از جنس ریزباغ در شهری به وسعت تهران نمی‌‌تواند مساله اصلی مدیریت شهری باشد که برای حل آن ناگزیر به طی فرآیندی در شورای عالی استان‌ها با هدف اصلاح آیین‌‌نامه‌های موجود باشد.
علت دوم اظهاراتی است که مدیران شهری تهران درباره وضعیت ریزباغ‌های زیر ۵۰۰ مترمربع به تازگی عنوان کرده‌‌اند. گفته می‌‌شود در یک‌سال گذشته هیچ درخواستی برای ساختوساز در باغ‌های زیر ۵۰۰مترمربع دریافت نشده است. تلقی برخی این است که نبود تقاضای ساخت ناشی از تعیین‌تکلیف نشدن باغ‌های زیر ۵۰۰مترمربع به‌طور ویژه در مصوبه خانهباغ است؛ موضوعی که سبب شده سطح اشغال و تراکم مجاز این زمین‌‌ها نیز مثل باغات زیر ۳۰۰۰مترمربع تعریف شود که عملا برای قطعات کوچک به‌‌صرفه نیست.
بنابراین اصرار مدیریت شهری برای ورود به اصلاح آیین‌‌نامه اجرایی قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها که از کانال شورای عالی استان‌ها صورت می‌‌گیرد، سوال‌‌برانگیز است. یک پشت صحنه این اصرار می‌‌تواند تلاش برای باز کردن دوباره مسیر ساخت برجباغها باشد؛ کمااینکه برخی اعضای شورای شهر به محض ورود به پارلمان شهری بر ضرورت تعدیل در مصوبه خانهباغ تاکید کردند. از سوی دیگر اخیرا شنیده شده که با ورود به مساله زمین‌‌های زیر ۵۰۰مترمربع در شورای عالی استان‌ها، سطح اشغال و تراکم باغ‌های بزرگ‌تر نیز ممکن است دستخوش تغییر شود.
فرضیه دومی که پیرامون پشت صحنه تبدیل شدن ناگهانی ریزباغ‌ها به مساله روز مدیریت شهری شده این است که گروهی درصدد هستند بازار امضاهای طلایی را برای برج‌‌سازی در باغات راه بیندازند و با برجسته کردن ضرورت اصلاح مقررات موجود، عملا به دنبال ابطال مصوبه خانهباغ هستند.
اما فارغ از آنچه قرار است در جریان این بازنگری و اصلاح صورت گیرد، گفته می‌‌شود مساله اصلی حفظ حقوق مالکانه صاحبان ریزباغ‌هاست. ممکن است مالکان این زمین‌‌ها تمایل به ساختوساز داشته باشند؛ اما نه با سطح اشغالی متفاوت از دیگر قطعه زمین‌‌های زیر ۵۰۰مترمربع. بخشی از این ذهنیت می‌‌تواند درست باشد، کمااینکه در قانون مصوب دهه۵۰ یکی از شروط اصلی باغ شناخته شدن زمین‌‌ها داشتن حداقل ۵۰۰مترمربع وسعت است. اما در عین حال بخشی از ذهنیت مذکور قابل تامل است؛ چراکه ضوابط ساختوساز باید به نفع حفظ و احیای اندک باغات باقیمانده در تهران تمام شود.
به نظر می‌‌رسد تصمیم‌‌سازان شهری باید فارغ از نگاه صفر و صدی به این مقوله، تلاش کنند با انتخاب بهترین راه که یک بازی برد- برد را رقم بزند، به نتیجه مطلوب برسند. برای این منظور لازم است کارنامه سه‌ساله اجرای مصوبه خانهباغ بررسی و آسیب‌‌شناسی شود. در این بررسی اگر رویه طی‌شده مطلوب و به نفع حفظ باغات و در عین حال حفظ حداکثری حقوق مالکانه شده است، ادامه پیدا کند، اما در صورتی که نتیجه مطلوب نباشد و به‌دلیل نداشتن صرفه اقتصادی، مالکان از ساخت و‌سازدر باغات با فرمول خانهباغ پرهیز کرده‌‌اند، یک راه این است که سطح اشغال و تراکم بازنگری و اصلاح شود. راه دیگری که پیش روی مدیران شهری وجود دارد و کارشناسان نیز بر کارآمد بودن آن تاکید دارند «حق انتقال توسعه» در باغات است؛ به این معنا که تراکم مجاز به جای اینکه در باغ اعمال شود، به قطعه زمین دیگری که از جنس باغ نیست، منتقل شود تا مالک از منافع اقتصادی زمین خود در نقطه دیگری از شهر برخوردار شود.
راه‌حل چهارمی هم که قابل بررسی است، وضع مالیات برای زمین‌‌داران بزرگ در شهرها است. شهرداری‌‌ها می‌‌توانند از مالکان زمین‌‌های مشجر بزرگ که اغلب از جنس حقوقی هستند، مالیات یا به اصطلاح عوارض شهری ویژه‌‌ای بستانند تا آنها به بهره‌‌برداری از زمین خود ترغیب شوند. چه بسا یک تصمیم مالیاتی کارشناسی به افزایش عرضه زمین در شهر بینجامد و حتی قیمت زمین را نیز اصلاح کند.
