قصور شهرداری
آسیب‌‌‌هایی که این روزها در حوزه شهرسازی شناسایی می‌‌‌شود، گویای این واقعیت است که برخی افراد بدون اینکه شناخت کافی از وظایف قانونی خود و بدنه مدیریت شهری داشته باشند و اولویت‌‌‌های قانونی که بر عهده دارند را تشخیص نمی‌دهند. و این شهر است که در اثر ساده‌‌‌انگاری و عدم اشراف در قبال نحوه اداره شهر آسیب می‌‌‌بیند و این در حالی است که اداره کلان‌شهر با تمام پیچیدگی‌‌‌هایی که دارد، مستلزم وجود یک دانش اولیه در سطوح بالا و میانی مدیریتی است. وقتی شهرداران نواحی به مسوولیت خود واقف باشند به محض اینکه تخلفی را در حوزه ساخت و ساز شناسایی کنند، همه ابزارهای قانونی در اختیار مدیریت شهری را به کار خواهند بست تا مانع از پیشرفت اهداف سودجویانه یک گروه اقلیت در شهر شوند. اما اگر ضعف در نظارت بر شهر از سوی بدنه مدیریت شهری وجود داشته باشد یا بدتر از آن، شهرداری بابت تنگنا یا نیاز مالی که دارد، چشم بر تخلف ببندد و رسیدگی به تخلف را موکول به مراحل پایانی ساختوساز و طرح موضوع در کمیسیون ماده 100 کند، وقوع رخدادهایی مانند آنچه در خلازیر اتفاق افتاد، دور از ذهن نیست.
دقت در کم و کیف آنچه در شهرک احمدآباد خلازیر به وقوع پیوست، پرده از نقش یا به تعبیر بهتر سهم نظام مدیریت شهری در این قبیل حوادث بر‌می‌‌‌دارد. نقشه‌‌‌های هوایی نشان می‌‌‌دهد عمده ساختوسازهای بدون پروانه در این نقطه از شهر، در فاصله مهر 1401 تا هفته‌‌‌های اخیر صورت گرفته است. مدیریت شهری در دوره قبلی اهتمام زیادی برای جلوگیری از تخلفات ساختمانی به‌‌‌ویژه ساختوسازهای غیرقانونی و فاقد مجوز داشت؛ هرچند قابل کتمان نیست که در دوره گذشته نیز بعضا تخلفاتی به وقوع می‌‌‌پیوست؛ اما ابعاد آن به هیچ وجه با آنچه در یک سال اخیر رخ داده است، قابل قیاس نیست. در سال‌‌‌های گذشته ممکن بود به عنوان مثال از غفلت یا تعطیلی و شرایط خاص حاکم بر شهر در مناسبتی مثل تعطیلات سراسری طولانی سوء استفاده و به عنوان مثال یک طبقه به صورت خلاف به بنا اضافه شود. اما این قبیل تخلفات با 167 هزار مترمربع ساختوساز غیرمجاز در خلازیر که طی دوسال اخیر در زمینهای اوقافی صورت گرفته است، قابل قیاس نیست. صرف‌‌‌نظر از اینکه نحوه تقسیم زمینهای وقفی نیز که به نوعی بستر ساختوساز غیرقانونی را ایجاد کرده، محل سوال و اشکال است، موضوع مهم‌‌‌تر این است که شهرداری حتما قصور کرده که ساختمان‌‌‌های بدون پروانه در خلازیر تا این ارتفاع بالا رفته است.
قانون «تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» به صراحت تکلیف شهرداریها در قبال ساختوسازهای صورت گرفته در حریم شهرها را مشخص کرده است. بر اساس این قانون «محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا است» و «شهرداریها علاوه بر اجرای طرح‌‌‌های عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند». این قانون همچنین حریم شهرها را تعریف و تاکید کرده است که «نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرح‌‌‌ها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرک‌‌‌های صنعتی (که در هر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی هستند) به عهده شهرداری مربوطه بوده و هرگونه ساختوساز غیر مجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفان طبق مقررات رفتار خواهد شد.» با در نظر گرفتن این مقدمات و تصریح قوانین موجود در مورد تکلیف شهرداریها در قبال ساخت‌وسازها، درباره ریشه خلاف‌‌‌سازی‌‌‌های گسترده در خلازیر چند فرضیه وجود دارد؛ اینکه شهرداری از موضوع ساختوسازهای غیر قانونی در زمینهای وقفی مطلع نبوده که اگر این طور بوده نیز، با توجه به قانون موسوم به «قانون تعاریف» از این نهاد رفع مسوولیت نمی‌‌‌شود؛ اینکه شهرداری مطلع بوده و با انگیزه درآمدی نسبت به پیشرفت پروژه‌‌‌های ساختمانی در حال اجرا در خلازیر اغماض کرده است و در نهایت اینکه متولیان اداره شهر اولویت وظیفه قانونی خود را به درستی تشخیص نداده و بر امور دیگری به جز حفظ و حراست از شهر و برخورد با ساختوسازهای غیرقانونی متمرکز شده‌‌‌اند. به هر روی تردیدی وجود ندارد که نظام مدیریت شهری در وقوع این حادثه سهم داشته است.
اما چه اندازه از این سهم را می‌‌‌توان به نقص در ماده 100 قانون شهرداریها و به طور کلی قوانین مرتبط با ساختوساز نسبت داد؟
ماده 100 قانون شهرداریها زمانی نگاشته شده که «تخلف» وجه غالب فعالیت‌‌‌های ساختمانی در شهرها نبوده و این موضوع به ندرت رخ می‌‌‌داد. اما اکنون با توجه به جهش قیمت زمین و مسکن، تخلفات ساختمانی ذی‌‌‌قیمت‌‌‌تر از همیشه و به همین نسبت، پرتعدادتر از همیشه هستند و در نتیجه این قانون باید متناسب با شرایط روز اصلاح شود.
اما مهم‌‌‌تر از اشکال در صراحت قانون، ریشه اغماض نسبت به تخلفات ساختمانی از سوی مدیران شهری را باید در جای دیگری جست‌‌‌وجو کرد. اینکه جرایم ناشی از اجرای آرای کمیسیون ماده 100 به یک ردیف درآمدی ثابت در بودجه عمومی شهرداری‌‌‌های کشور به‌‌‌ویژه کلان‌شهرها و تهران تبدیل شده است، که نشان‌‌‌دهنده تغییر رویکرد تدریجی شهرداریها نسبت به تخلفات ساختمانی است. وجود این ردیف درآمدی و تحقق آن در واقع نوعی چراغ سبز نشان دادن به کسانی است که به هر دلیل در‌صدد خلاف‌‌‌سازی هستند و خیالشان آسوده است که می‌‌‌توانند در نهایت تخلف خود را با جریمه نقدی رفع و رجوع و به اصطلاح قانونی کنند. با در نظر گرفتن این واقعیت، راه حل نجات شهرها از تخلفات مساله‌‌‌ساز ساختمانی این است که میزان وابستگی درآمدی شهرداریها به درآمدهای غیرقانونی، قانونی و ناپایدار حوزه شهرسازی از جمله درآمد ناشی از آرای کمیسیون ماده 100 به حداقل برسد (ذکر این نکته خالی از لطف نیست که یکی از عوامل تلفات زلزله ترکیه در منطقه قهرمان مرعش، قانونی بود که دولت اردوغان قبل از انتخابات مصوب کرد که اجازه پرداخت جریمه در مقابل تخلفات شهرسازی را ممکن می‌‌‌ساخت). این نصاب در پایان دوره پنجم مدیریت شهری پایتخت از حدود ۸۰ درصد درآمدهای مستقیم و غیرمستقیم بودجه از محل درآمدهای شهرسازی به زیر 50 درصد رسیده بود اما در دو سال اخیر با توجه به تغییر رویکردهایی که در نحوه اداره شهر ایجاد شد، وابستگی بودجه به این نوع از درآمدهای غیرپایدار افزایش پیدا کرده است. به اعتقاد بنده اصلی‌ترین وظیفه شورای شهر و وظایف حاکمیتی دولت کنترل و نگه داشتن تعادل بین منابع درآمدی سالم و پایدار و مصارف شهر است.
* شهردار سابق تهران
