قانون جدید بانک مرکزی؛ نظریه تا عمل

از این‌رو اصلاحات باید در جوامعی با محدودیت‌های قانونی ضعیف بر عملکرد سیاستمداران، تاثیر ناچیزی داشته باشد، زیرا این اصلاحات، اقتصاد سیاسی زیربنایی را تغییر نمی‌‌‌دهد. از طرفی اصلاحات در جوامعی با محدودیت‌های متوسط موثرتر است. علاوه بر این، اصلاحات موثر در یک زمینه ممکن است به عکس‌العمل در زمینه دیگر منجر شود، زیرا سیاستمداران خواسته‌‌‌های اساسی خود را از راه‌‌‌های دیگر دنبال می‌کنند؛ پدیده‌‌‌ای که به اثر الاکلنگ معروف است. برای نمونه در کشورهایی که اصلاحات بانک‌مرکزی تورم را کاهش می‌دهد، هزینه‌های دولت به افزایش تمایل دارد. ما اعتقاد داریم که قانون جدید بانک مرکزی باید از این دریچه مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد.

استقلال بانک‌مرکزی روی کاغذ

اصلاحات نهادی و سیاسی اغلب به عنوان راهی برای بهبود عملکرد اقتصادی و رشد در کشورهای فقیر ترویج می‌شود. اصلاحاتی که در حدود یک‌دهه گذشته مورد توجه قرار گرفته‌اند عبارتند از: گشایش در تجارت، آزادسازی مالی، اصلاحات قضایی، خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی، کاهش موانع ورود، اصلاحات مالیاتی، حذف یارانه‌های صنعتی هدفمند و استقلال بانک‌مرکزی. بنابراین، این فهرست نه‌تنها شامل مواردی است که در اجماع اصلی واشنگتن مطرح شد، بلکه طیفی از اصلاحات نهادی دیگر را نیز در بر می‌گیرد.

تئوری‌‌‌های اقتصادی معتبری وجود دارد که نشان می‌دهد چرا این اصلاحات ممکن است در بهبود عملکرد اقتصادی مهم باشند. تجربه دهه گذشته نشان می‌دهد که چنین اصلاحاتی ماکزیمم تاثیرات مورد انتظار طرفداران خود را نداشته است. به‌عنوان مثال، نیکلاس ون‌دی وال، ناکارآمدی اصلاحات سیاسی و اقتصادی در جنوب صحرای آفریقا را با اشاره به این نکته خلاصه می‌کند که بیشتر مناطق جنوب صحرای آفریقا به‌رغم دو دهه حمایت مالی، همچنان در بحران اقتصادی فرورفته است و با وجود تلاش‌های اصلاحی، بسیاری از کشورهای آفریقایی، امروز فقیرتر از ۲۰سال پیش هستند.

Untitled-2 copy

چرا اصلاحات به‌ظاهر معقول نمی‌تواند مزایایی را که وعده داده است ایجاد کند؟ منتقدان، بر برخی از مشکلات فنی که اصلاحات می‌تواند برای کشورهای در حال توسعه ایجاد کند، تمرکز می‌کنند. با این حال، این تنها راه برای تفسیر شکست آشکار اصلاحات نیست. به‌منظور درک اینکه اصلاحات جواب می‌دهد یا نه، بررسی اقتصاد سیاسی سیاست ضروری است. بسیاری از ادبیات اقتصادی در مورد اصلاح سیاست‌ها و بیشتر توصیه‌های ارائه‌شده توسط نهادهای بین‌المللی، به‌طور ضمنی یا صریح فرض می‌کنند که سیاست‌های تحریف‌کننده به طور تصادفی به وجود آمده‌اند یا این سیاست‌ها از مدت‌ها قبل اجرا شده و به عنوان میراث تاریخی باقی مانده‌اند یا نتیجه برخی نظریه‌های اشتباه اقتصادی یا کوته‌نظری سیاستگذاران هستند. اما این دیدگاه در بهترین حالت نوعی سوءبرداشت است. سوال اساسی این است که چه چیزی می‌تواند وجود و تداوم سیاست‌های ناکارآمد را توضیح دهد؟ ادبیات اقتصاد سیاسی نشان می‌دهد که سیاست‌‌‌های بد و ناکارآمد به این دلیل به وجود می‌‌‌آیند که ترجیحات سیاستمداران یا دیگرانی که قدرت را در دست دارند با ترجیحات بقیه افراد جامعه همسو نیست.

قدرتمندان سیاسی ممکن است به هر دلیلی انگیزه‌ای برای تحریف سیاست‌ها یا نهادها داشته باشند. توانایی آنها برای انجام این کار به محدودیت‌هایی که با آن روبه‌رو هستند و به طور کلی‌تر، به ساختار نهادهای سیاسی بستگی دارد. یکی از منابع قوی شکست سیاست، نبود محدودیت بر قدرت صاحبان مناصب سیاسی، به شکل کنترل، ایجاد موازنه و ابزارهای پاسخگو کردن آنهاست. این به آن معناست که کسانی که انتظار دارند رانت یا امتیازات اقتصادی خود را در نتیجه اصلاح سیاست از دست بدهند، احتمالا از قدرت سیاسی خود برای جلوگیری از اجرای موثر آن استفاده خواهند کرد.

این استدلال نشان می‌دهد که در کشورهایی مانند بسیاری از جوامع جنوب صحرای آفریقا که در آن سیاستمداران و گروه‌‌‌های قدرتمند سیاسی با محدودیت‌های کمی در قدرت مواجه هستند، بعید است که اصلاح سیاست‌‌‌ها موثر باشد. ون‌دی‌وال در این زمینه می‌گوید: «اغلب، سیاست‌‌‌ها روی کاغذ تغییر کرده‌‌‌اند، اما در عمل، چیزی شبیه به وضعیت پیشین همچنان حاکم است. در برخی موارد، سیاست‌‌‌های قدیمی با نامی جدید یا با هدف سیاستی جدید احیا شدند... در موارد دیگر، دولت‌‌‌ها تلاش‌‌‌های آزادسازی اقتصادی خود را نادیده می‌‌‌گیرند و به مداخله در بازارهای رسما مقررات‌‌‌زدایی‌شده ادامه می‌دهند.»

در این شرایط، ناکارآمدی اصلاحات جای تعجب ندارد. تعداد کمی از مردم انتظار دارند که خصوصی‌سازی، آزادسازی مالی یا استقلال بانک مرکزی (CBI) اثرات اساسی بر کشورهایی که منافع اقتصاد سیاسی زیربنایی با این اصلاحات همسو نیست، داشته باشد. شکل مقابل نرخ تورم را در زیمبابوه نشان می‌دهد. خط عمودی در سال 1995 نشان می‌دهد که قانون بانک‌مرکزی برای اعطای استقلال بیشتر به بانک مرکزی زیمبابوه اصلاح شد. واضح است که افزایش استقلال بانک‌مرکزی نتوانست سیاست پولی بعدی زیمبابوه را مهار کند. این مثالِ تا حدی افراطی نشان می‌دهد دلیل عمده‌‌‌ای که موجب می‌شود اصلاحات در سیاست‌‌‌ها اغلب با شکست مواجه ‌‌‌شوند، فقدان سیستم پاسخگویی کارآمد و فقدان اعمال محدودیت‌ها بر سیاستمداران است.