ریشه‌شناسی نهاد دیوان‌سالاری در دوران قاجار
نهادینه شدن استبداد
به‌رغم مرگ خود اصلاح‌طلب و دست کشیدن از برخی دگرگونی‌هایی که آغاز شده بود، این اصلاحات بر معاصران و نسل بعدی تاثیر مهمی گذاشت و به تکامل دستگاه دولت و رشد فرهنگ و شناخت ملی کمک کرد.
سال‌های پرتلاطم زمان او، تا اندازه‌ای در ایران، دوران چرخشی بوده است و تمامی تلاش‌های انجام گرفته برای بیرون رفتن از بحران ژرف اجتماعی- اقتصادی و سیاسی بود که دولت گرفتارش شده بود.
ناکامی اصلاحات امیرکبیر و از میان برداشتن او، نظم پیشین و سیاست خارجی پیشین را دوباره زنده کرد و برای ایران، دوران دشوار تازه‌ای آغاز شد.
با سقوط امیرکبیر، یک دوره طولانی تا روی کار آمدن میرزا حسین‌خان سپهسالار، پرونده اصلاحات تقریبا بسته شد.
با اینکه ناصرالدین شاه در تمامی مدت سلطنت ذره‌ای از خودمختاری حکومت و استبداد خویش کم نکرد، در دوره او تاسیسات جدیدی بنا نهاده شد که تا آن زمان سابقه نداشت.
تشکیل شورای دولت (دارالشورای کبری که مرکب از صدراعظم و ۹ وزیر بود)، مجلس مصلحت‌خانه و تشکیل نخستین جمعیت سیاسی جدید به نام «مجمع فراموش‌خانه» از آن جمله‌اند.
در محرم سال ۱۲۷۵ ه.ق شش وزارتخانه تشکیل شد که عبارت بودند از: وزارت داخله، خارجه، جنگ، مالیه، عدلیه و وظایف و اوقاف.
پس از مدت کوتاهی دو وزارتخانه دیگر، وزارت علوم و وزارت تجارت و صنایع به آنها افزوده شدند. (آدمیت، ۱۳۵۱: ۵۴)
جوهره نظام تازه دولت این بود که اداره حکومت از دستگاه متشکل صدارت به هیات متشکل از وزیران شش‌گانه منتقل شود. مجموع این وزارتخانه‌ها شورای دولت را به‌وجود می‌آوردند.
اعضای شورای دولت باید در صورت بروز امر مهمی برای دولت جلسه شورا تشکیل می‌دادند و در باب موضوع تصمیم‌گیری و گفت‌وگو می‌کردند و به دستور ناصرالدین‌شاه، میرزاجعفرخان مشیرالدوله به ریاست این شورا گمارده شد.
در سال ۱۲۷۶ ه.ق فرمان تاسیس نهاد دیگری از سوی ناصرالدین‌شاه صادر شد. این نهاد «مجلس مصلحت‌خانه» یا «مشورت‌خانه عامه دولتی» نامیده شد.
به همراه فرمان ناصرالدین‌شاه، کتابچه قواعدی نیز انتشار یافت که در ظاهر نشان از توجه شاه و حکومت به اداره عقلایی جامعه داشت.
آدمیت در خصوص عاقبت کار مجلس مصلحت‌خانه که اعضای آن ۲۵ نفر ذکر شده است، اظهار بی‌اطلاعی می‌کند. مسلم است که مخالفت تندی با بنیادهای جدید آغاز شد و از آثار آن بستن فراموش‌خانه بود.
این مجمع که آن را میرزاملکم‌خان بنا نهاده بود (محیط طباطبایی، ۱۳۷۲: ۹)، از مجامع فراماسونری اروپا الگوبرداری شده بود.
میرزاملکم‌خان در سال ۱۲۷۵ ه.ق اولین رساله خود را درباره اصلاحات سیاسی و اداری تحت عنوان «کتابچه غیبی یا دفتر تنظیمات» تقدیم شاه کرد (الگار، ۱۳۶۹: ۲۹).
بدون اینکه به بحث در خصوص فراموش‌خانه وارد شویم، ظاهرا مرام فراموش‌خانه، ترویج و تبلیغ اصول آزادی و انتقاد از استبداد و آشناکردن روشنفکران با پیشرفت مغرب زمین عنوان می‌شده است. (اصیل، ۱۳۷۶: ۲۶)
چندی از اصلاحات عباس‌میرزا و امیرکبیر و سپس ایجاد شورای دولتی و مجلس مشورت‌خانه و تاسیس فراموش‌خانه نگذشته بود که در اوایل سال ۱۲۷۸ ه.ق، رئیس شورای دولت، میرزاجعفرخان مشیرالدوله را با منصب متولی حضرت رضوی به مشهد فرستادند و از شورای دولت فقط اسمی باقی ماند.
سوای اقدامات مردان بزرگی مانند عباس‌میرزا و امیرکبیر، در بسیاری موارد دیگر، شاه روزی از سر شعف دستور تاسیس می‌داد و روزی دیگر از بیم از دست دادن قدرت، فرمان توقیف.
در واقع می‌باید پشت‌سر این اصلاحات جنبش اجتماعی قدرتمندی قرار می‌داشت که دولت را وادار به انجام اصلاحات کند. البته نمی‌توان اثرات مفید این اصلاحات را نادیده گرفت.
روند اصلاحاتی که با شکست اصلاحات امیرکبیر و اصلاحات درون دستگاه دولتی متوقف شده بود بار دیگر با روی کار آمدن میرزاحسین‌خان سپهسالار که مدت‌ها در خارج از ایران (فرانسه، هند، تفلیس و استانبول) می‌زیست، از سر گرفته شد.
کسروی می‌گوید: سپهسالار چون مرد کاردان و نیکی بود، خواست در ایران تکانی پدید آورد و به کارهای دولتی سازمانی دهد.
از لگام‌گسیختگی حکمرانان شهرها جلوگیری کند و رشوه را از میان بردارد. یکی از کارهای نیک او این بود که وزارتخانه‌ها و درباری با آیین اروپا پدید آورد.
مشیرالدوله برای اینکه ذهن شاه را نسبت به آنچه در غرب می‌گذشت آگاه کند، شاه را به مسافرت به غرب ترغیب می‌کرد (کسروی، ۱۳۶۴: ج ۱،۸).
آدمیت می‌گوید: روح عصر سپهسالار، حکومت قانون است: نظم قانونی برقرار گردد، حقوق اجتماعی مردم شناخته شود، حد قدرت معین باشد و اداره مملکت بر اصول استواری نهاده شود.
تاریخ قانون‌گذاری جدید ایران با وزارت عدلیه سپهسالار آغاز شد و دستگاه عدلیه جدید به کوشش او و میرزا یوسف‌خان مستشارالدوله تاسیس شد.
قوانین نو وضع شدند. دستگاه قضاوت استقلال نسبی پیدا کرد و قوانین اساسی نوشته شد. نظم قوانین جدید بر اصول موضوعه عرضی و برپایه علم و عقل و در جهت عدالت و مساوات به‌وجود آمد... (آدمیت، ۱۳۵۱: ۱۷۳-۱۷۲)
البته نباید نادیده گرفت که حمایت از اقتصاد با غرب و جذب تجار خارجی با دو جریان دیگر همزمان شد و به اعطای امتیاز رویتر انجامید که ایران را به انگلیسی‌ها واگذار کرد. این اعطای امتیاز، خطای فاحش و جبران‌ناپذیر سپهسالار است.
جمع‌بندی
۱- نهاد دیوان‌سالاری به مثابه آینه تمام‌نمایی است از جامعه و نقش و تاثیرات فراوانی در رشد و تعالی جوامع دارد. این نهاد، در رابطه‌ای ارگانیک و پویا با ساختارهای اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، حقوقی و ایدئولوژیکی جامعه و تاریخچه همه آنها قرار دارد و دارای کارکردهای وسیع اجتماعی است.
۲- نهاد دیوان‌سالاری- همچون سایر پدیده‌ها و نهادهای اجتماعی- به یک‌باره پدیدار نشده و دارای ریشه‌ها و پیشینه‌های ژرف اجتماعی و فرهنگی است.
از این‌رو برای شناخت علمی و دقیق وضعیت آن ضرورت دارد که تبارشناسی و بازکاوی شود. در واقع مشخصات نظام دیوان‌سالاری هر جامعه‌ای را باید در ریشه‌های تاریخی و فرهنگی و تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی آن جست‌وجو کرد.
۳- به نظر می‌رسد ریشه بسیاری از نابسامانی‌ها و کارکرد نامناسب نظام دیوان‌سالاری کنونی را- که ویژگی‌ها و نظریه‌های نوین بوروکراسی به مفهوم علمی را برنمی‌تابد- باید در خصوصیات و عناصر نهادینه‌شده تاریخی در آن بازشناسی کرد.
۴- مطالعه درباره دیوان‌سالاری ایران در دوره قاجار- با پیشینه‌ای چندهزار ساله- به این دلیل ضرورت و موضوعیت دارد که: اولا این دوره مصادف است با تحولات پرثمر جوامع اروپایی و اندیشه‌های تجددخواهی و رونق بازار خردورزی و تفکر انتقادی در حوزه‌های سیاسی، اداری، اجتماعی و فرهنگی؛ ثانیا ایران در این دوره برای نخستین بار شاهد فعالیت‌های جدی دولتمردان برجسته‌ای، نظیر قائم‌مقام فراهانی، امیرکبیر و سپهسالار است که به عنوان پیش‌قراولان تحول و اصلاحات، در ساختار سیاسی و اداری کشور نقش‌آفرین بودند؛ ثالثا گسترش روابط خارجی و توسعه مناسبات با کشورهای خارجی و مشاهدات مقامات ارشد دولت ایران از پیشرفت و رشد این جوامع، به‌ویژه در قلمرو بوروکراسی، زمینه‌های ذهنی اصلاح و تحول را بیش از پیش در دولتمردان پدید آورد.
۵- به نظر می‌رسد، با مروری بر پیشینه تاریخی و وارسی نظام دیوان‌سالاری در دوره اول قاجار (که همزمان با ورود افکار ترقی‌خواهانه در جامعه بود)، همچنین تامل در ساختار اجتماعی و طبقاتی ایران و نفوذ قدرت شاه و دربار خودکامه و شاهزادگان و سران ایلات و بازرگانان و روحانیان و مالکان بزرگ در نظام سیاسی و اداری کشور (که شاخصه مهم آن، فقدان قانون بود) و مطالعه درباره وضعیت نامناسب ایران در عرصه بین‌المللی و منازعات جهانی و در نهایت، با بررسی کوشش‌های نه‌چندان موفق، ولی گرانمایه و اصلاح‌گرایانه برخی از نخبگان ارشد دولتی، بتوان نتیجه گرفت که در دوره اول قاجار، دراین نهاد نقش‌آفرین در توسعه، تحولی بنیادی انجام نگرفت.
۶- در واقع می‌توان تاکید کرد که در پایان دوره اول قاجار- به رغم برنامه‌ها و اقدامات اصلاحی بزرگان اصلاح‌گر دولتی، مانند قائم‌مقام فراهانی و امیرکبیر و سپهسالار قزوینی- همچنان ویژگی‌های نامطلوب قدیمی و نهادینه شده در نظام دیوان‌سالاری پابرجا ماند.
نبود قانون و قاعده‌مندی و نظم، نبود عنصر عقلانیت و استدلال در تصمیم‌گیری‌ها، خویشاوندسالاری و رابطه به‌جای ضابطه در انتصابات، روحیه اطاعت محض و تابعیت مطلق، فقدان روحیه نقد و پرسشگری، منصب‌فروشی و ارتشاء، روحیه مجامله و چاپلوسی و ... که اغلب ریشه در تاریخ و فرهنگ حاکم بر ساختارهای جامعه و ساخت قدرت داشت، همچنان به عنوان خصیصه‌های نظام دیوان‌سالاری ایران باقی ماند.
۷- یکی از مهم‌ترین دلایل ناکامی‌های این دوره تاریخی، به‌ویژه شکست اصلاحات و اصلاح‌گری در نظام سیاسی- اداری کشور را باید در نظام خودکامگی مستولی بر ایران جست‌وجو کرد که در آن، قانون و حقوق در جامعه بلاعوض بود.
دارایی‌ها، املاک، ثروت، مناصب و مقامات و حتی در مواردی جان افراد، همگی در واقع امتیازی بود که از سوی پادشاه به اشخاص اعطا می‌شد.
شاه و تصمیم‌های وی- برخلاف جوامع اروپایی، حتی در دوران حکومت‌های مطلقه- مترادف با قانون و نظم در جامعه بود.
منبع:
بخشی از مقاله «درآمدی بر ریشه‌شناسی نهاد دیوان‌سالاری ایران در دوره قاجار»
نوشته: شمس‌السادات زاهدی و حمید تنکابنی، نشریه فرهنگ، شماره ۷۱، پاییز ۱۳۸۸.
