بررسی نقش بلدیه در کنترل بازار در دوره پهلوی اول
سنگ بنای قیمت‌گذاری دولتی
در اینجا باید اشاره کرد که در این زمینه تحقیق مستقلی انجام نشده است. البته در منابع این دوره به تلاش حکومت برای تنظیم بازارهای شهری پرداخته شده؛ ولی در مورد نهاد بلدیه و تاثیر آن بر این جریان تاکنون تحقیق مستقلی انجام نشده است. در این پژوهش کوشیده می‌شود به دخالت بلدیه در حوزه‌های مختلف از معیشت عمومی جامعه شهری پرداخته شود و نقش و تاثیر آن در نوسازی جامعه مورد بررسی قرار گیرد و به‌طور مشخص به این پرسش پاسخ داده شود که تاثیر نهاد بلدیه در تنظیم بازارهای شهری و تامین معیشت شهرنشینان، در راستای نوسازی جامعه، به چه میزان بوده و در این روند تا چه حدودی موفق بوده است.
بلدیه و خواسته‌های مردم در زمینه تنظیم بازار
یکی از دلایلی که مردم شهرهای مختلف خواستار تاسیس بلدیه در شهرشان بودند مقابله با «گرانی و گران‌فروشی کسبه» بود. اصلی‌ترین هدف تاسیس بلدیه‌ها «ایفای حوایج شهرنشینان» بود و یکی از مهم‌ترین نیازهای مردم شهرها، تامین کالاهای ضروری برای زندگی‌شان بود. در ماده ۷۰ قانون بلدیه مصوب سال ۱۲۸۶ شمسی، یکی از وظایف بلدیه «تعیین و تعدیل نرخ گوشت و نان و سایر ارزاق» عمومی اعلام شده بود. در این قانون همچنین «مراقبت در عدم قحطی آذوقه شهر به وسایل ممکنه» و «مساعدت با دولت در ساختن بازارها، نمایشگاه‌های تجارتی و کلیه مراقبت رواج حرفت و تجارت شهر و دایر کردن محل، تشخیص اسعار و معاملات عمومی» از وظایف بلدیه عنوان شده بود.
با تاسیس نهاد بلدیه در ایران، امور مربوط به شهر متولی خاص خود را پیدا کرد. شاید نخستین متولیان بلدیه در ایران، به اهمیت بسیار زیاد این نهاد در زندگی شهرنشینان واقف نبودند. بلدیه‌ای که در ابتدای تاسیسش نهادی با امکانات و ساختار محدود بود و کارکردهای اندکی داشت رفته رفته در تمامی وجوه زندگی شهری ورود کرد و در انتهای دوره رضاشاه بخش عمده‌ای از فعالیت‌های شهری از قبیل ساخت و ساز بناها، توسعه معابر، بهداشت عمومی سطح شهر، زیباسازی فضاهای شهر، اقدامات فرهنگی و مواردی از این دست به‌طور مستقیم به این نهاد مربوط می‌شد. احداث فضاهای جدید شهری مانند بانک‌ها، ادارات، ایستگاه‌های اتوبوس، پارک‌ها و میادین و توسعه معابر و زیباسازی شهرها اقداماتی بود که در این زمینه انجام شد.
اولین گام در راه نوسازی شهرها تغییر نظام اداری و به عبارت دقیق‌تر ایجاد نظام اداری متناسب با دیگر نهادها و موسسات نوین و نیز تدوین قوانین مختلف نظیر قوانین مربوط به ثبت املاک، شهرداری‌ها و مسائل مربوط به تعریض معابر، ناشی از نوسازی‌ها بود.
اقدامات بلدیه علاوه بر آنکه رضایت بخش عمده‌ای از جامعه را فراهم کرد مخالفت‌ها و اعتراض‌های زیادی هم در پی داشت. بخشی از جامعه که در اثر اقدامات بلدیه زیان می‌دیدند بزرگ‌ترین معترضان بلدیه محسوب می‌شدند. در اثر گسترش معابر و خیابان‌ها، خانه‌ها و مغازه‌های زیادی خراب شد. گرفتن مجوز برای احداث ساختمان‌ها و راه‌اندازی کسب و کار جدید، اخذ مجوزهای بهداشتی و نظارت بلدیه بر کسب و کار برخی از اصناف موجبات نارضایتی آنان را فراهم کرده بود.
نوسازی در دوره پهلوی اول با جدیت تمام و در همه جنبه‌ها در دستور کار دولت و مجلس قرار داشت. بلدیه هم در این زمان مجری اوامر حکومت مرکزی در امر نوسازی بود. تغییراتی که در سطح شهرها در این زمان به وجود آمد به توسعه شهرسازی و وسایل رفاه عمومی انجامید. ایجاد و توسعه خیابان‌ها و معابر و میادین و پارک‌ها، نگاه غربی و بعضا باستانی به معماری سازه‌های شهری و تغییر شکل زندگی مردم بر اثر تحولات جدید، نوعی مدرن‌سازی جامعه بود. نوسازی که در روبنا دیده می‌شد ولی بافت مستحکم سنتی جامعه همچنان در تار و پود این نوسازی دیده می‌شد. مردم، بلدیه را نهادی دولتی می‌دانستند که با پشتیبانی حکومت مرکزی می‌تواند با گران‌فروشی و کم فروشی کسبه مقابله کند و به تامین کالاهای اساسی آنها بپردازد و از بروز قحطی تا حد امکان جلوگیری کند. موضوع تهیه ارزاق عمومی به قیمت ارزان و نظارت بر توزیع‌کنندگان ارزاق عمومی، مهم‌ترین خواسته مردم از انجمن بلدیه بود. در مکتوب شهری یکی از روزنامه‌های آن دوره بیشترین گلایه از بلدیه به خاطر عدم اهتمام در تامین ارزاق مردم ذکر شده است:
«ای روسا و وکلای انجمن بلدی و اداره بلدی،ای کسانی که ملت شما را امین دانسته، زمام ارزاق و لوازم معیشت خود را به شما سپردند، آیا می‌دانید و خبر دارید که در هر خانه و در هر دکان و در هر حجره و در هر مجلس این شهر، از عزا و عروسی و ضیافت، به جز شکایت از شما چیز دیگر استماع نمی‌شود؟ آیا اطلاع دارید که چه بر فقرا و ضعفا از دست شما می‌گذرد و بقال و قصاب و خباز و علاف چگونه بر فقرا می‌تازند؟ آیا می‌دانید که فقرا و ضعفا هر روز از سرما و گرسنگی می‌میرند و آنها که زنده‌اند آرزوی مردن می‌کنند؟ آیا می‌دانید از بابت قیمت نان و گوشت و غیبت خاکه و هیزم به فقرا چه می‌گذرد؟ آیا می‌دانید نزدیک است مردم از دست شما به مراکز عالیه شکایت کنند؟ آیا نظامنامه بلدیه را خوانده‌اید و تاکنون هیچ فصلش را به موقع اجرا گذاشته‌اید؟» برای تامین هزینه‌های مربوط مقرر شد میزان مشخصی عوارض تعیین و از مردم گرفته شود.
در همین راستا بلدیه‌ها به اقداماتی برای کنترل بازار و تنظیم نرخ اجناس دست می‌زدند. اصناف مختلف بیشترین ارتباط را با نهاد بلدیه در این زمینه برقرار کردند و برخوردها و مشکلات زیادی در راه تنظیم بازار پیش روی بلدیه بود که در پژوهش حاضر به آنها خواهیم پرداخت.
تعیین نرخ ارزاق و حفظ تعادل آن در بازار
تعیین نرخ ارزاق و حفظ تعادل آن در بازار یکی از مهم‌ترین وظایف بلدیه و انجمن آن بود. بلدیه نرخ انواع محصولات لبنی، میوه‌ها، زغال، هیزم و سایر اقلام مورد استفاده مردم را مشخص می‌کرد. فروشندگان موظف به اجرای نرخ نامه‌ها بودند و در صورت تخلف جریمه می‌شدند یا حتی به فلک بسته می‌شدند. نرخ نامه‌ها به‌صورت مکتوب در سطح شهر پخش و در مغازه‌ها نصب می‌شدند و به این گونه بلدیه تلاش خود را برای تنظیم بازار و تثبیت قیمت‌ها آغاز کرد.
یکی از وظایف مهم بلدیه، کنترل بازار و جلوگیری از تعدیات اصناف مختلف از طریق تعیین قیمت ارزاق عمومی مردم بود، بلدیه دارای اداره‌ای به نام اداره ارزاق بود که وظیفه تامین ارزاق عمومی مردم و نظارت بر قیمت آنها را بر عهده داشت. این اداره تحت نظر بلدیه و حکومت اداره می‌شد. حکومت در تعیین نرخ ارزاق در شهرهای مختلف دخالت می‌کرد. اصناف اصفهان در نامه‌ای از حکومت خواستند که «به حکومت و بلدیه اصفهان دستور بدهند یک نرخ محدود و معینی برای ارزاق تعیین شود». بنابراین در هنگام افزایش قیمت‌ها روی شکایات مردم با بلدیه‌ها بود که در این زمینه می‌توان شکایت همدانی‌ها از بلدیه بابت افزایش قیمت قند و شکر را ذکر کرد. بلدیه بر اکثر کالاهای مورد استفاده مردم نظارت داشت؛ ولی مهم‌ترین اقلامی که بر آنها نظارت داشت نان و گوشت بود، همچنین بلدیه بر کالاهای دیگر مانند میوه و محصولات لبنی و... هم نظارت می‌کرد. از اجناس دیگری که بلدیه به تعیین قیمت آنها می‌پرداخت می‌توان از گوشت و کبریت یاد کرد.
با اینکه بلدیه و انجمن آن قیمت‌ها را مشخص می‌کردند، ولی در پاره‌ای از موارد هم به این نرخ‌نامه‌ها توجهی نمی‌شد. مثلا در زمینه تعیین قیمت یخ، با اینکه انجمن و اداره بلدیه تاکید کرده بودند که یخ به قیمت معین (چهار عباسی) فروخته شود، کمتر کسی آن دستورالعمل را رعایت می‌کرد. در این راستا، انجمن بلدیه تهران گاهی اوقات اعلامیه‌هایی پخش می‌کرد و از مردم می‌خواست به قانون احترام بگذارند ولی فروشنده‌ها به اعلامیه‌ها زیاد توجه نمی‌کردند. چون بلدیه به‌عنوان یک نهاد تازه تاسیس قدرت اجرایی زیادی نداشت. این موارد پیش می‌آمد ولی در ادامه شاهد این هستیم که به تدریج و با پشتیبانی حکومت مرکزی از بلدیه، قدرت اجرایی این نهاد مدنی به تدریج بیشتر شد و مصرف‌کننده شهری با مشاهده اثرات مثبت مداخله این نهاد در بازار، بلدیه را به‌عنوان پناهگاهی برای شکایات و اعتراضات خود یافت و رفته رفته شخصیت حقوقی و اجتماعی این نهاد در جامعه شکل گرفت.
تنظیم بازار نان
تامین گندم مورد نیاز شهر برای تهیه نان، از وظایف بلدیه محسوب می‌شد. از طرف دیگر بلدیه به‌صورت مستقیم بر قیمت نان نظارت داشت و اعلان‌هایی منتشر می‌کرد که در آن قیمت نان را مشخص می‌کرد. مساله نان برای مردم بسیار مهم بود. آنها از خود سری‌های نانواها در افزایش قیمت نان شکایت داشتند. شکایتی از اهالی نیشابور مبنی بر گران بودن قیمت نان وجود دارد که از حکومت تقاضای رسیدگی به این امر را دارد. همچنین مردم اصفهان در نامه‌ای به بلدیه اظهار داشتند که: «امیدواریم... ریاست بلدیه... هر چه زودتر فکری به حال فقرا و مخصوصا کسبه بدبخت اصفهان فرمایند و حتی‌الامکان از خودسری نانواها با آن مخلوط‌های عجیب و غریبشان که اسمش را نان گذاشته‌اند... جلوگیری نمایند»
در مساله نان در اصفهان و اعتراضاتی که به کمیت و کیفیت آن مطرح می‌شد موضوع در انجمن بلدیه این شهر مطرح شد و تصمیم بر این شد که بلدیه با حکمران محترم مذاکره کند که از طرف وزارت داخله قدغن شود گندم گلپایگان و کمره و محلات را منحصرا به اصفهان حمل و به نقاط دیگر حمل ننمایند تا به این وسیله جلوگیری از ترقی قیمت گندم اصفهان به عمل آمده و نان شهر کمافی‌السابق فراوان کرده....»
مساله نان در اصفهان حتی به کشته شدن یکی از کارمندان بلندپایه بلدیه این شهر به دلیل بالا رفتن قیمت نان، منجر شد. در پی کمبود نان در شهر «جمعی به بلدیه آمده شکایت از سختی نان نموده معلوم است نتیجه عاجل بخشیده نمی‌شود این بود که قریب ظهر یک بار دکاکین را بسته به طرف اداره بلدیه رفتند حاجی محمد جعفر خونساری که عضو فعال بلدیه مشغول نهار خوردن بود. جماعتی بدانجا هجوم برده مشغول زدن او می‌شوند آنقدر مشت و لگد و سایر آلات به بدن او به کار می‌برند که ضعیف شده بر روی زمین افتاده بعضی خواسته‌اند از او دفاع کنند غلبه مهاجمین مجال نداده و ریسمان به پای او بسته از اداره بیرونش می‌آورند و همه جا بر زمین کشانیده تا او را وسط میدان می‌آورند و هر کس یک ضربتی بدو می‌زده تا اینکه در جلوی مسجد شیخ لطف‌الله او را به درختی می‌آویزند ریسمان پاره شده بر زمین می‌افتد...» این موضوع حاکی از آن است که مردم بلدیه را نهادی مرجع دانسته و آن را مسبب و مسوول کاستی‌ها در زندگی‌شان می‌دیدند.
تا سال ۱۳۱۱ شمسی بخشی از گندم مصرفی مردم را دولت تامین می‌کرد که در این سال دولت، خرید گندم را بر عهده بلدیه گذاشت. چون قیمت تمام شده نان بسیار بیشتر از سال‌های قبل شده بود بلدیه در سال ۱۳۱۲ شمسی در نامه‌ای به‌صورت محرمانه و بسیار فوری، از دولت مجوز افزایش قیمت نان را خواستار شد. چند ماه بعد عریضه‌ای از تبریز به حکومت مرکزی رسید که نسبت به کمبود نان در شهر شکایت داشتند. در همین سال، حسین شکوه، رئیس دفتر مخصوص شاهنشاهی، نامه‌ای به‌صورت محرمانه به حکومت مرکزی داد مبنی بر وضعیت بد ارزاق به‌خصوص نان در آذربایجان و تقاضای رسیدگی سریع به این مشکل داشت. مردم بلدیه را مقصر نهایی این وضعیت می‌دانستند و معتقد بودند که بلدیه می‌بایست بر قیمت اجناس و مخصوصا ارزاق ضروری مردم نظارت کند و مانع از کمبود آنها در شهر شود که رسالت بزرگ این نهاد را می‌رساند.
بلدیه قیمت نان را مشخص نمود و تاکید داشت که «متخلفین شدیدا تعقیب خواهند شد» همچنین چنانچه کیفیت نان مرغوب و مناسب نباشد «تمام پخت آن یک روز دکان [به] نفع ایتام و فقرای بلدی ضبط خواهد شد». از طرف دیگر بلدیه برای نانواها نظام‌نامه‌ای منتشر نمود و از آنها خواست طبق قوانین مندرج در این نظام نامه عمل نمایند. برخی از مفاد نظام نامه به این قرار بود: «۱- خبازان مکلفند مطابق دستور و نمونه‌ای که بلدیه تعیین می‌نماید، جنس را پاک نمایند. ۲- دکان‌های خبازی مطابق صورت جداگانه یک صد و پنج باب خواهد بود. ۳- هر دکان خبازی باید مبلغ ۵۰ تومان وجه‌الضمان نقدی و ۵۰ تومان ضمانت‌نامه معتبر به بلدیه تسلیم نماید... ۴- وجوهی که طبق ماده ۳ از یکصد و پنج نفر خباز اخذ می‌گردد، توسط چهار نفر نمایندگانی که از طرف صنف خباز انتخاب خواهند شد، جنس خریداری و روزانه بین خبازان تقسیم و وجه آن را یومیه توسط مشارالیهم دریافت و مجددا به مصرف خرید جنس رسانیده، که این سرمایه همیشه برای خبازخانه موجود می‌باشد ... ۷- هزاره‌های دیوارهای داخلی هر دکان خبازی، مخصوصا اطراف طغار و طشتک خمیر، با کاشی یا آهن سفید ساخته شود. ۸- هر دکان خبازی باید دارای چاه یا دستک مخصوص و محفوظ بوده که آب آن پاک و تمیز باشد ... ۱۱- در هر دکان خبازی یک لوحه نصب می‌شود که قیمت نان در آن نوشته شده و هر خباز که از قیمت مزبور زیادتر بفروشند مورد تعقیب و مجازات واقع خواهد شد. ۱۴- چنانچه نان، خمیر و تلخ یا شن‌دار یا آرد جو یا تخم علف داخل کنند که نامرغوب و غیرماکول باشد، متصدی دکان مزبور متخلف و علاوه بر اینکه نان موجودی دکان تحت نظر مامور بلدیه نصف قیمت به فروش می‌رسد، مورد تعقیب و مجازات خلاف نیز واقع خواهد شد.»
برای کنترل قیمت نان در اصفهان، نامه‌ای از وزارت مالیه به فرمانداری اصفهان موجود است که چون تهیه و فروش نان به وسیله خانه‌دارها علاوه بر اینکه به عواید و مقررات اداره تثبیت غله لطمه وارد می‌سازد، باعث زیان مالیات بر درآمد و رواج بازار قاچاق نیز خواهد بود، متمنی است دستور فرمایید بخشدار و شهردار محل اولا، تهیه و فروش نان را به وسیله اشخاص متفرقه جدا جلوگیری نموده؛ ثانیا، نانواها را ملزم نمایند که مصرف روزانه را به قرار سابق روزی شش خروار از تثبیت غله محل خریداری نمایند.»
به این گونه بلدیه توانست بر بازار آشفته نان تسلط پیدا کند و با ارائه اعلان‌ها و نظام‌نامه‌های مختلف به فعالیت نانواها چارچوب قانونی دهد و به مرور که قدرتمندتر شد توان اجرایی آن هم بالا رفت و تا حدی توانست از تکرار قحطی‌های مکرر نان در ایران جلوگیری کند.
مرتضی ابراهیمی، گروه تاریخ واحد نجف‌آباد، دانشگاه آزاد اسلامی، نجف‌آباد
دکتر سهیلا ترابی‌فارسانی، گروه تاریخ، واحد نجف‌آباد، دانشگاه آزاد اسلامی، نجف‌آباد
منبع: مجله پژوهش‌های تاریخی ایران و اسلام، شماره ۱۹، پاییز و زمستان ۱۳۹۵
