بررسی عملکرد بلدیه‌های کوچک فارس در دوره پهلوی اول
سازمان‌دهی امور شهری
پژوهش در مورد بلدیه‌ها کم‌سابقه نیست و آثار متعددی در این زمینه به رشته تحریر درآمده است؛ ولی عمده این آثار بلدیه شهرهای مهم و پرجمعیت کشور را بررسی کرده‌اند و به بلدیه شهرهای کوچک کمتر توجه شده است. این یکسونگری در پژوهش‌های صورت‌گرفته عمدتا نوعی نگاه خوش‌بینانه و ستایشگرانه درباره عملکرد بلدیه‌ها در دوره پهلوی اول را بر فضای پژوهش‌ها حاکم ساخته است. در‌حالی‌که کارکرد بلدیه در شهرهای بزرگ و کرسی ولایات و شهرستان‌های کوچک‌تر الزاما یکسان نبوده است، با وجود نگارش آثار فراوان درباره تاریخ محلی شهرستان‌های فارس، به دلیل کمبود منابع، به فعالیت بلدیه‌ها چندان پرداخته نشده است. البته محمدرضا خالصی در کتاب «از بلدیه تا شهرداری»، تاریخ شهرداری شیراز را تا سال ۱۳۸۵ش بررسی کرده است. از سوی دیگر، اکبر رئیسی در کتاب «گذری بر روند تحولات و تشکیلات شهرداری شیراز از احتسابیه تاکنون»، تاریخ شهرداری را مورد واکاوی قرار داده است. «دفتر‌ایام» حاج غلامحسین کدیورفسایی مهم‌ترین استثنا در این زمینه است که حاوی اطلاعات باارزشی درباره بلدیه فسا در نخستین سال‌های شکل‌گیری آن است. پژوهش حاضر نیز به عملکرد بلدیه‌های کوچک فارس پرداخته است. نگارنده در این مقاله سعی دارد با بررسی تحلیلی اسناد انتشارنیافته، خصوصا اسناد سازمان اسناد ملی واحد فارس، عملکرد این بلدیه‌ها را تحلیل و مهم‌ترین مشکلات و دستاوردهای آنها را بررسی کند.
سابقه ایجاد بلدیه در ایران
انجام خدماتی که امروزه شهرداری‌ها عهده‌دار آن هستند، در طول تاریخ ایران بی‌سابقه نیست. پس از ظهور اسلام دیوان محتسب تاحدی وظایف کنونی شهرداری را انجام می‌داده است؛ یعنی بر بازار نظارت و از کم‌فروشی و گران‌فروشی جلوگیری می‌کرد و نمی‌گذاشت دهقانان یا پیشه‌وران و صنعتگران کالاهای فاسد یا تقلبی را به مردم بی‌خبر بفروشند. علاوه بر این، دیوان محتسب، وظیفه حفظ امنیت و آرامش شهر را نیز به عهده داشت و از این جهت، قسمتی از کار شهربانی امروزی را انجام می‌داد. دیوان مراقب بود که مردم از خوردن مشروبات الکلی خودداری کنند و در معاملات و مرافعات مزاحم یکدیگر نشوند و عملی خلاف مقررات شرع و عرف انجام ندهند و به حدود و حقوق یکدیگر تخطی و تجاوز نکنند.
بلدیه به شکل امروزی در نیمه دوم عصر قاجار به وجود آمد. پیش از تشکیل بلدیه در تهران اداره احتسابیه تقریبا همان وظایف بلدیه را انجام می‌داد. در دوران قاجار توسعه روابط با اروپاییان دولت را متوجه کرد که باید ظاهر پایتخت را تمیز و زیبا نگه دارد. در نخستین سال‌های سلطنت ناصر‌الدین‌شاه، کوچه‌های ارگ پادشاهی را صاف و سنگ‌فرش کردند. در سال ۱۲۶۸ قمری برای تنظیف دارالخلافه تصمیم دیگری گرفته شد. رسیدگی به امور اصناف سال بعد به میرزاموسی، وزیر دارالخلافه واگذار شد. در زمان تصدی میرزا‌عباس‌خان، پسر میرزارضای مهندس‌باشی، بر امور بلدی، دستوری به عنوان تنظیمات حسنه برای پاکیزگی کوچه‌ها و مجراهای آب‌ها و وظایف ماموران احتساب نوشته شد که سبب شد کارهای خدماتی بلدی تاحدی سروسامان بگیرد.
تا زمان مشروطیت و تاسیس رسمی بلدیه امور مربوط به بلدیه را نظمیه عهده‌دار بود. نخستین قانون بلدیه در ۲۰ ربیع‌الثانی ۱۳۲۵، در ۱۰۸ ماده به تصویب رسید که اجرایی نشد. در پنجم اردیبهشت ۱۳۰۰ اداره صحیه و معاونت عمومی بلدیه تهران تاسیس شد و در سوم بهمن ۱۳۰۳ قانون دیگری برای تکمیل سازمان بلدیه به تصویب رسید. در ۱۳۰۴ قانون جامع‌تری به عنوان قانون بلدیه از تصویب مجلس گذشت و سرانجام در سوم خرداد ۱۳۰۹ وظایف و مسوولیت‌های شهرداری مشخص شد. بنابر نوشته عبدالله مستوفی سنگ بنای بلدیه را سید‌ضیاء‌الدین با اقداماتش گذاشت. در زمان نخست‌وزیری او با تدوین نظام‌نامه‌ای در هیات دولت، بلدیه به دولت وابسته شد و تحولات آن تحت تاثیر تقسیمات قدرت سیاسی قرار گرفت. براساس این نظام‌نامه، در مراکز استان‌ها تشکیلات بلدیه زیر نظر استاندار قرار می‌گرفت و استاندار کفیلی برای ریاست بلدیه تعیین می‌کرد. نظام‌نامه سال ۱۳۰۹ وابستگی بلدیه به دولت را تشدید و گرفتن عوارض را نیز تسهیل کرد.
تشکیل بلدیه‌های فارس
نخستین بلدیه فارس در شیراز و بوشهر ایجاد شد. تاسیس بلدیه در سال ۱۲۸۶ خورشیدی صورت گرفت. حبیب‌الله‌خان حاجی‌قوام، اولین رئیس بلدیه توسط انجمن بلدیه انتخاب شد و به همراه شش کارمند و کارگر کار خود را شروع کرد. سپس عده‌ای نایب، فراش و سوپور تحت فرمان ایشان قرار گرفت. دستمزد این افراد از مالیات نواقل تامین می‌شد. ایجاد بلدیه در سایر شهرهای فارس نیر با فواصل زمانی متفاوت، بعد از شیراز صورت گرفت که در این مقاله به آنها پرداخته می‌شود. از فعالیت بلدیه دیگر شهرهای فارس اطلاعات اندکی در دست است. آگاهی ما بستگی تامی به انتشار اخبار آنها در روزنامه‌های شیراز یا اسناد دولتی دارد. به‌دلیل جمعیت اندک شهرنشینان و نبود منابع مالی لازم، تعداد مناطق واجد شرایط داشتن بلدیه، کم بود. مهم‌ترین شرط ایجاد بلدیه در یک منطقه، تامین منابع مالی لازم بود. در بودجه برای شهردار حقوقی در نظر گرفته نمی‌شد و معمولا حاکم با حفظ سمت عهده‌دار امور شهرداری بود.
بلدیه نهادی محلی است. می‌دانیم که ایجاد سازمان‌های محلی و اداره غیرمتمرکز کارها در قرن بیستم مورد توجه قرار گرفت. این سازمان‌ها مزایایی چون: مقابله با مشکلات داخلی، تامین نیازها و چشم‌داشت‌های مردم نواحی مختلف، کمک به توسعه اقتصادی کشور، به وجود آوردن فرصت سازندگی محیط زندگی و امکان شرکت مردم در تصمیم‌گیری‌ها و حل بهتر مشکلات را داشتند. با این حال، سیستم اداری کشور در دوران پهلوی اول متمرکز بود؛ زیرا تنها دولت مرکزی صلاحیت وضع مقررات و دستورالعمل‌ها، تشکیل سازمان‌های اداری و استخدامی و برکناری ماموران دولت را داشت و بودجه کشور توسط حکومت مرکزی تنظیم می‌شد. بررسی حساب درآمد و هزینه دستگاه‌ها و ممیزی کلیه اسناد و مدارک دخل و خرج توسط دارایی مرکزی انجام می‌شد. علاوه بر این، اوامر روسای سازمان‌های مرکزی برای سازمان‌های محلی و کارکنان آنها لازم‌الاجرا بود.
ایجاد بلدیه از درخواست‌های مردم دور از مرکز بود. از آنجا که برای تشکیل بلدیه دست‌کم وجود پنج‌هزار نفر جمعیت لازم بود، تاسیس بلدیه در تمام مناطق امکان‌پذیر نبود. باید جمعیت به‌اندازه‌ای می‌بود که بتواند منابع مالی لازم برای اداره این سازمان محلی را فراهم سازد. همچنین تهیه نیروی انسانی موردنیاز بلدیه با دشواری روبه‌رو نشود. بیشتر جمعیت فارس را روستاییان تشکیل می‌دادند. دولت برای انجام برخی خدمات در مناطق غیرشهری از کدخدایان بهره می‌برد و می‌کوشید خدمات ضروری را بدون متقبل شدن هزینه‌ای خاص انجام دهد. مثلا در اوایل سال ۱۳۱۶ش/ ۱۹۳۷م وزارت کشور طی بخشنامه‌ای از کدخدایان و نایب‌الحکومه‌ها خواست در نقاط فاقد غسالخانه و حمام با کمک مردم، متمکنان و مردم خیرخواه غسالخانه و گرمابه بسازند. کدخدایان وظایف پرشماری داشتند که در مناطق شهری همین وظایف را دیگر سازمان‌ها و ادارات انجام می‌دادند. آنها در حوزه قضایی، اجرایی و ثبت‌احوال تکالیفی بر عهده داشتند و باید اوضاع بهداشتی منطقه خود را به مقامات مافوق گزارش می‌کردند. همچنین به اطبای صحی سیار تصدیق‌نامه انجام وظایف می‌دادند. در مناطق ایلی باید بر رفتار مردمان خود نظارت می‌کردند. کدخدا نماینده مالک و مسوول اجرای قوانین و نظام‌نامه‌هایی بود که از طرف دولت به او ارجاع داده می‌شد. از آنجا که به کدخدایان حقوق پرداخت نمی‌شد، این منصب متقاضی چندانی نداشت و بسیاری از روستاهای فارس کدخدایی رسمی نداشتند. در مناطقی هم که بلدیه وجود داشت، مسلما قادر به تحقق تمام اهداف خود نبود.
اکنون به بررسی عملکرد بلدیه شهرهای فارس پرداخته می‌شود.
بلدیه آباده
آباده در بخش شمالی فارس قرار دارد. شواهد نشان می‌دهد بلدیه آباده پیش از سال ۱۳۰۴ش/ ۱۹۲۵م تاسیس شده است و اقداماتی چون تعیین شماره‌خانه‌ها، مغازه‌ها، مساجد، کاروانسراها، همچنین کندن ناودان‌های بازارها و کوچه‌ها و نصب ناودان‌های دیواری را عملی ساخته است. روزنامه گفتارراست اشاره دارد که والی فارس، رفیع‌السلطان را به ریاست بلدیه تعیین کرده است، اما نمایندگان و هیات کمیسیون بلدیه با این انتخاب مخالفت کرده‌اند. در سال ۱۳۰۳ش / ۱۹۲۴م بلدیه به وسیله امیر شوکت منحل شد. اولین اقدامات جدی بلدیه، مرهون فعالیت‌های یاور محمدتقی خان عرب، حکمران نظامی آباده و مضافات است. وی در انجام کارهای عام‌‌المنفعه از خود جدیتی نشان می‌داد. راه بوانات به قنقری را شوسه و مسیر دهبید تا سوریان و کیان را با مساعدت عده‌ای از خوانین موتور رو کرده و در تاسیس بلدیه نقشی اساسی داشت. او همچنین سه خیابان به نام‌های سپه، بلدیه و سعدی ایجاد کرد و درصدد ایجاد خیابانی دیگر به نام فردوسی برآمد. احداث مهمانخانه، تاسیس شرکتی برای وارد کردن آب جاری به آباده و تصمیم به ایجاد بهبودستانی (درمانگاه) شش‌تخته از دیگر اقدامات یاور محمدتقی خان و میرزا حسین خان، رئیس بلدیه است.
به‌دلیل جمعیت اندک، وسعت زیاد، نفوذ خوانین بر قسمت‌هایی از این منطقه و کمبود منابع مالی لازم، به‌نظر نمی‌رسد در سال‌های بعدی فعالیت‌های بلدیه چشمگیر باشد. برای نمونه در سال ۱۳۱۰ش/ ۱۹۳۱م صحیه از کم‌کاری بلدیه ابراز ناخشنودی کرد. کمبود بودجه و عوض شدن مکرر حکام از علل ناکامی‌های بلدیه بود. تغییر حکام از این جهت اهمیت داشت که اجرای عملیات اداری بلدیه تحت‌نظارت حاکم بود و انجمن نقشی بیش از تذکر و پیشنهاد عملیات عمرانی نداشت. در سال ۱۳۱۱ش/ ۱۹۳۲م به سبب کوتاهی بلدیه در تنظیف، شهر در معرض شیوع بیماری‌های مختلف بود. در سال ۱۳۱۲ش/ ۱۹۳۳م تقاضای مرمت و تهیه نواقص اداره حکومتی و بلدیه به علت نبود اعتبار رد شد. همچنین بلدیه آباده به‌دلیل اخذ غیر قانونی عوارض از گندم ارسالی به اقلید از سوی وزارت داخله تذکر گرفت. درآمد بلدیه گاه روندی کاهشی داشت. مثلا درآمد بلدیه در سال‌های ۱۳۱۲-۱۳۱۰/ ۱۹۳۳-۱۹۳۱م به ترتیب ۱۳۲۳۹، ۱۸۷۲۶ و ۱۸۴۸۱ ریال بود. کاهش منابع مالی به خودی خود عامل کاهش خدمات شهرداری بود. این موضوع سبب می‌شد بلدیه چندان خوش‌حساب نباشد. برای نمونه در سال ۱۳۱۳/ ۱۹۳۴م فردی به نام حاجی مرادخان صرافیان به والی فارس شکایت کرده که در ازای مبلغ هزار تومان متعهد به کشیدن خیابانی شده و کار را به اتمام رسانده اما دستمزدش را کامل دریافت نکرده است. یکی از مهم‌ترین اقدامات شهرداری آباده در دوران پهلوی اول وادار کردن حمامی‌ها به تبدیل خزینه‌ها به شیر و دوش بود. در سال ۱۳۱۵/ ۱۹۳۶م بود که با مخالفت اهالی مواجه شد. در اواخر دوران پهلوی اول پیشنهاد شد ابرقو از استان یزد منتزع و به شهرستان آباده منضم شود. این پیشنهاد در تاریخ ۳۱/ ۶/ ۱۳۱۸/ ۲۳ سپتامبر ۱۹۳۹ در اداره فرمانداری آباده مطرح شد. همچنین در این جلسه بیان شد که بهتر است به‌دلیل فاصله زیاد دهستان چهاردانگه از فرمانداری آباده، بخش جدیدی با مرکزیت اقلید ایجاد شود. بعدها این دو موضوع تحقق یافت.
بلدیه در اقلید
با وجود درخواست‌های مکرر مردم اقلید تشکیل بلدیه در این منطقه تا مدت‌ها عملی نشد. شواهد نشان می‌دهد مردم این منطقه چندین مرتبه درخواست تشکیل بلدیه را مطرح کرده بودند. مثلا در سال ۱۳۰۹/ ۱۹۳۰م، اهالی درخواستی در مورد تشکیل انجمن بلدی و ایجاد بلدیه مطرح کردند. اقلید ۱۲ محله داشت. مردم این ناحیه به طور خودجوش مبالغی پول برای حقوق رفتگر و تهیه چراغ گردآوری کردند و در جهت تنویر و تنظیف شهر دست به کار شدند. با وجود موافقت والی فارس با تشکیل بلدیه، وضع وخیم بلدیه‌های کوچک و ترس از انحلال برخی از آنها به سبب کمبود درآمد باعث شد وزارت داخله با ایجاد بلدیه در اقلید مخالفت کند. تا سال ۱۳۱۱/ ۱۹۳۲م به سبب نبود بلدیه، امور مربوط به تنظیف و پاکیزگی شهر معطل مانده و به‌دلیل وجود آلودگی‌های مختلف، نگرانی از شیوع بیماری‌های مختلف وجود داشت. این وضعیت رئیس صحیه فارس و بندرها را واداشت از والی فارس درخواست کند تا به حکمران آباده دستور دهد راجع به امور صحی و بلدی اقلید اقدامی انجام دهد. اقلید تا سال ۱۳۱۷ ش / ۱۹۳۸م صاحب شهرداری نشد. در نشست ۶ مهر ۱۳۱۷ / ۲۸ سپتامبر ۱۹۳۸، هیات وزیران تصویب کردند چون اقلید دارای ۱۲ هزار نفر جمعیت و ۹۰ هزار ریال درآمد تقریبی است در آنجا شهرداری تاسیس شود. ذکر عامل جمعیت و درآمد به این دلیل است که اگر منطقه‌ای دارای تعداد جمعیت موردنیاز جهت تاسیس شهرداری بود، اما درآمد منطقه کافی تشخیص داده نمی‌شد با تاسیس شهرداری در آن منطقه موافقت نمی‌شد. بعد از ایجاد شهرداری به بخشدار اقلید ابلاغ شد برای انجام کارهای حسابداری و اداری از بودجه شهرداری کارمند استخدام کند. از فعالیت این شهرداری اطلاعات ناچیزی در دست است. سندی به تاریخ ۵/ ۶/ ۱۳۱۹/ ۲۷ آگوست ۱۹۴۰م، نشان می‌دهد شهردار اقلید رضا سالاری نام داشت. او شش کلاس سواد داشته و دو غسالخانه در اقلید ساخته است؛ و همچنین خیابان داخلی اقلید و کوچه‌ها را که سابقا امکان عبور سوار را نداشت ماشین‌رو کرده است. امیرقلی سالاری، حسابدار شهرداری، نیز راه اقلید به چنار را به طول ۱۲ کیلومتر و عرض ۱۰ متر به هم متصل کرده بود. از دیگر فعالیت‌های شهرداری اقلید اطلاعات چندانی در دست نیست. با این حال، با توجه به تاسیس دیرهنگام شهرداری و مشکلات ناشی از کمبود اعتبار، بعید به‌نظر می‌رسد شهرداری توانسته باشد اقدامی چشمگیر در جهت رفاه اهالی انجام داده باشد. در سال ۱۳۱۹/ ۱۹۴۰م شهرداری ساخت ساختمان شهرداری را به مناقصه گذاشت. در سال ۱۳۲۰/ ۱۹۴۱م شهرداری یک پزشک استخدام کرد و سه هزار ریال اعتبار برای تهیه دارو در نظر گرفت؛ اما اختلاف‌نظر بین وزارت بهداری و کشور تا حدودی برای اهالی دردسرساز شد. زیرا هر کدام مدعی بودند استاندار نظامی فارس برای در نظر گرفتن این موضوع در بودجه باید با آنها مکاتبه می‌کرده است.
شهرداری فیروزآباد
به ظن قریب به یقین، شهرداری فیروزآباد در سال ۱۳۱۶/ ۱۹۳۷م تاسیس شده است. مکاتبه شهردار فیروزآباد با فرمانداری شیراز در تاریخ ۱۵/ ۸/ ۱۳۱۷ / ۶ نوامبر ۱۹۳۸ و حکم صادر شده در تاریخ ۱۱/ ۵/ ۱۳۱۷ / ۲ آگوست ۱۹۳۸ توسط وزارت کشور نشان می‌دهد در سال ۱۳۱۷/ ۱۹۳۸م شهرداری فعال بوده است. میر ممتاز، بخشدار فیروزآباد، مسوولیت شهرداری را نیز عهده‌دار بود. بررسی بودجه شهرداری فیروزآباد که در تاریخ ۱۴/ ۱/ ۱۳۱۹/ ۳ آوریل ۱۹۴۰ به تصویب وزارت کشور رسیده است، نشان می‌دهد شهرداری فیروزآباد با توجه به فضای آن زمان چندان هم محقر نبود. شهرداری ۱۷ رفتگر، چهار چراغچی و دو مهتر داشت. همچنین در هر یک از پست‌های باغبان، سررفتگر، مامور اجرا، پزشک بهداری، سرایدار، ثبات و تقریرنویس، منشی و بایگان و ماشین‌نویس، پیشخدمت و حسابدار یک نفر مشغول خدمت بودند. ساختمان شهرداری استیجاری بود. بودجه در ۷ فصل و ۴۴ ماده با رعایت صرفه‌جویی تنظیم شده بود. مبلغ اعتبارات کل بودجه ۱۰۰۶۲۰ ریال بود که از منابع مختلفی چون درآمد قپان، مستغلات، نوشابه، کوره‌پزی، دفاتر رسمی، گاراژ، برف، جریمه متخلفین و درآمد مسافران تامین می‌شد. روشنایی شهر با استفاده از چراغ‌های نفتی تامین می‌شد و برای پاکیزه کردن شهر از ۱۰ الاغ استفاده می‌کردند. در بودجه سال ۱۳۱۹ / ۱۹۴۰ م برای نابودی سگ‌های ولگرد، کاشت درختان در خیابان‌های جدیدالاحداث، تهیه وسایل رفت و روب، داروی رایگان برای نیازمندان، کمک به انجمن تربیت بدنی و چند مورد دیگر اعتبار در نظر گرفته شده بود.
بلدیه بوشهر
بوشهر مهم‌ترین مرکز تجاری و بندری فارس بود. در اهمیت تجاری بوشهر ذکر همین نکته کافی است که در سال ۱۳۱۵/ ۱۹۳۶م، بیشترین وارداتی که از طریق خلیج فارس انجام شد، از طریق بندر بوشهر بود. در زمینه صادرات نیز بوشهر پس از خوزستان مهم‌ترین بندر جنوبی ایران بود. بنا به وضعیت بندری و تجاری انتظار می‌رود این شهر دارای منابع کافی برای اقدامات بلدیه بوده و بلدیه فعال و پر کاری داشته باشد؛ اما چنین نبود. در سال‌های نخست قرن چهاردهم هجری، بندرگاه‌های جنوب وضعیت مناسبی به لحاظ توسعه اداری نداشت. در سال ۱۳۰۰/ ۱۹۲۱م بندرها، عدلیه نداشتند و تقریبا اثر مثبتی از ادارات معارف آنها دیده نمی‌شد؛ همچنین نظمیه بوشهر سبب شکایت اهالی بود. به امور بلدی و ارزاق عمومی بوشهر توجه کافی نمی‌شد. روزنامه استخر با لحنی اعتراضی نوشت:
آیا حکومت نمی‌تواند یک بلدیه قانونی تشکیل دهد و این ملک شش دانگ را از تصرف عده‌ای نالایق بیرون بیاورد.
به سبب افول تدریجی موقعیت تجاری بوشهر در دوران پهلوی اول، منابع مالی بلدیه نباید با افزایش قابل‌توجهی مواجه شده باشد. در سال ۱۳۰۹ مطالعاتی به‌منظور تهیه آب لوله‌کشی بوشهر انجام شد؛ اما این طرح هرگز اجرایی نشد. مردم نه‌تنها به آب سالم آشامیدنی دسترسی نداشتند بلکه آب حمام‌های شهر نیز گاه تا سه ماه یک‌بار عوض نمی‌شد. به‌منظور جلوگیری از شیوع بیماری‌های عفونی لازم بود حمام‌ها را دوشی کنند. روزنامه «خلیج ایران» که مسائل محلی بوشهر را در اخبار خود منعکس می‌کرد، معتقد بود لازم است مردم را با بلدیه و حقوق و تکالیف خود در این مورد آشنا سازد. از دیگر فعالیت‌های بلدیه بوشهر اطلاع چندان دقیقی وجود ندارد.
مهدی خدامی، دکترای تاریخ محلی، دانشگاه اصفهان، مرتضی نورائی، استاد گروه تاریخ، دانشگاه اصفهان،اصغر فروغی‌ابری، دانشیار گروه تاریخ، دانشگاه اصفهان
