رشد شتابان کره‌جنوبی چگونه اتفاق افتاد؟
نقش فراقوه‌ای هیات برنامه‌ریزی اقتصادی
برخی کارشناسان عوامل مختلفی از جمله آموزه‌های کنفوسیوسی، عبرت‌آموزی از جنگ کره، نیروی کار فراوان و تحصیل‌کرده، تاثیرپذیری از ژاپن، تقسیم کره به شمال و جنوب و حتی کمک‌های مالی آمریکا و مسابقه تسلیحاتی در دوران پس از جنگ سرد را برای توجیه رشد شتابان کره‌جنوبی ذکر می‌کنند، اما پاسخ به این سوال را باید در نظام برنامه‌ریزی جست‌وجو کرد. درواقع، پاسخ مناسب دولت کره به این عوامل خارجی و داخلی در نهادی به نام «هیات برنامه‌ریزی اقتصادی یا EPB» موجب اجرای مناسب برنامه توسعه در این کشور شده است.
پس از به قدرت رسیدن ژنرال پارک چانگ هی، طی یک کودتای نظامی در سال ۱۹۶۱، ایجاد یک دولت توسعه‌محور برای هدایت روند توسعه اقتصادی در اولویت اصلی دولت قرار گرفت. پارک دو سال پیش از انتخاب‌شدن به‌عنوان رئیس‌جمهور، ریاست شورای موقت حاکمیت را بر عهده داشت. رژیم نظامی در این دوره انتقالی، وزارت توسعه را برای تدوین و اجرای برنامه توسعه اقتصادی خود ایجاد کرد، اما خیلی زود معلوم شد که برای تقویت اثربخشی برنامه، لازم است از ابزارهای دیگری مانند نظارت بر بودجه استفاده کند. بر این اساس، همزمان با ریاست‌جمهوری ژنرال پارک در ۱۹۶۳ طی سازماندهی مجدد، به جای لغو وزارت توسعه، عملکردهای جدیدی از جمله هماهنگ‌کردن سیاست‌های اقتصادی، تحقیقات و جمع‌آوری آمار، معرفی سرمایه خارجی و هدایت سرمایه داخلی به سمت تولید به آن اضافه شد و نهاد جدیدی به نام «هیات برنامه‌ریزی اقتصادی یا EPB» از ادغام دفتر کل برنامه‌ریزی و دفتر برنامه‌ریزی بسیج منابع از وزارت توسعه، دفتر آمار از وزارت کشور و دفتر بودجه از وزارت دارایی تشکیل شد. علاوه بر این، EPB دارای دو آژانس وابسته شامل «آژانس مدیریت اراضی» برای انجام امور مربوط به زمین و «خدمات تدارکات عمومی» برای مدیریت و تهیه منابع داخلی و خارجی مواداولیه بود. همچنین وزیر EPB به‌عنوان معاون نخست‌وزیر منصوب شد تا بتواند هماهنگی‌های لازم را میان وزارتخانه‌ها ایجاد کند.
شخصی نیز به‌عنوان ناظر برنامه‌ریزی تحت نظر وزیر EPB، برگزاری جلسات کمیته‌های هم‌تراز را با حضور معاونان و مدیران کل وزارتخانه‌های مربوطه مدیریت می‌کرد. در آن زمان، کره‌جنوبی به‌جای افزودن کارکردهایی به وزارت دارایی یا وزارت توسعه، سازمان کاملا جدیدی را راه‌اندازی کرد؛ چرا که این وزارتخانه به دلیل ماهیت ذاتی خود، به راه‌حل‌های کوتاه‌مدت برای ثبات اقتصادی متمرکز شده و ممکن بود علاقه زیادی به تدوین برنامه بلندمدت نداشته باشد.
همچنین این هیات اختیارات فراقوه‌ای داشت و به‌عنوان تصمیم‌گیر نهایی در مورد مسائل اقتصادی شناخته می‌شد و اگر سیاستگذاری فقط در یک وزارتخانه متمرکز می‌شد، مخالفت سایر وزارتخانه‌ها را به دنبال داشت. در واقع، تنها یک نهاد فراقوه‌ای و فرابخشی می‌توانست کانون اصلی بحران و پاشنه‌آشیل همه شکست‌ها در برنامه‌های توسعه، یعنی مساله «ناهماهنگی در سیاستگذاری» را به‌خوبی شناسایی کند و همه حمایت‌های مالی و اجرایی خود را معطوف به حمایت از راهبردهای هماهنگ‌کننده سازد.
براین اساس، وظایف EPB تنها شامل قاعده‌های ساده برنامه‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت اقتصادی نمی‌شد، بلکه ایجاد اقدامات مناسب سیاسی برای حل مسائل اقتصادی جاری را نیز دربرمی‌گرفت. طبیعی است که اجرای اقدامات یادشده به این معنی بود که این هیات در مورد موضوعاتی که تحت نظارت سایر وزارتخانه‌ها بود، نیز مداخله می‌کرد. در واقع، مشاوره و هماهنگی با سایر وزارتخانه‌ها یک تکلیف ضروری برای این هیات بود.
رویه دیگر هماهنگی به این صورت بود که کره‌جنوبی برای افزایش کارآیی برنامه اقتصادی خود، مشارکت متخصصان بخش‌های دولتی و خصوصی را در مرحله تدوین سیاست‌ها پررنگ کرد؛ چرا که اگر ظرفیت‌ها یا شرایط بخش اجرایی در نظر گرفته نشود، تنش بین دو بخش برنامه‌ریزی و بخش اجرایی کشور بسیار زیاد است که به نوبه خود اثرات اقتصادی را تضعیف می‌کند.
رویه به این شکل بود که برنامه‌های توسعه اقتصادی در چند مرحله مقدماتی، برنامه‌های بخشی و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و مرحله ادغام برنامه نهایی انجام می‌شد. در هر مرحله از برنامه جلسات مختلفی میان نمایندگان بخش خصوصی، وزارتخانه‌ها، رهبران گروه‌های مختلف فکری و... برگزار می‌شد.
تدوین سیاست‌های اقتصادی کوتاه‌مدت جهت اصلاح سیاست‌های بلندمدت برای پاسخگویی به تغییر و تحولات سریع در شرایط اقتصادی، ضروری است که بهترین نمونه آن در کره‌جنوبی برگزاری جلسات ماهانه گزارش روند اقتصادی بود. از جمله این سیاست‌های اصلاحی می‌توان به قانون کاهش نرخ بهره اشاره کرد.
این جلسات ماهانه تنها جلساتی بود که تمام وزرا و رئیس‌جمهور را در یک محیط واحد جمع می‌کرد تا اختلافات میان وزرا حل وفصل و گزارش ماهانه از روند پیشرفت هر بخش در مسیر توسعه سنجیده شود. حضور رئیس‌جمهور نشان‌دهنده اهمیت این جلسات بود که پارک در طول دوران ریاست‌جمهوری خود در تمام جلسات (به جز یکی از آنها) شرکت کرد. همچنین این جلسات موجب اعتماد بخش خصوصی، جذب شرکت‌ها و تغییر رفتار آنها شد. در حالی که EPB چندین مرتبه ساختار خود را برای پاسخگویی به نیازهای متغیر این کشور بازسازی کرد، همواره نقش اصلی خود را در برنامه‌ریزی و هماهنگی سیاست‌های اقتصادی در سطح معاونت نخست‌وزیری حفظ کرد.
بررسی‌ها نشان می‌دهد، سازمان برنامه و بودجه ایران که در سال ۱۳۲۷ با اهداف توسعه‌ای و ایجاد هماهنگی شکل گرفت، از نظر ساختار و وظایف، شباهت زیادی به EPB در کره‌جنوبی دارد، اما در ایران مواردی نظیر ایجاد نهادهای موازی برای تصمیم‌گیری در سیاست‌های توسعه، استقلال نداشتن از دولت، نداشتن تخصص و ثبات کافی و انتخاب نادرست استراتژی توسعه موجب شده به سیاست‌های هماهنگ جهت نیل به توسعه نرسیم؛ درنتیجه عملکرد و نتایجی مشابه کره‌جنوبی را در بر نداشته است.
انتخاب استراتژی مناسب توسعه در EPB
تغییرات یا اصلاحات در حوزه ساختاری مهم است، اما به نظر می‌رسد اصلاحات در حوزه کارکردها، استراتژی‌ها و فرآیندها از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. تجربه موفق کره‌جنوبی نشان می‌دهد که این کشور استراتژی مناسبی برای توسعه انتخاب کرده بود. این استراتژی با بهره‌گیری از سیاست استراتژیک تجاری ممکن شده است که تلفیقی از سیاست‌های دو رویکرد مختلف توسعه، یعنی الگوی جایگزینی واردات و توسعه صادرات است.
یکی از ارکان مهم این سیاست استراتژیک تجاری مداخله گزینشی دولت است. این مداخله در کره‌جنوبی نقش موثری ایفا کرد. نکته قابل توجه این است که مداخله گزینشی دولت در شرایط رقابت ناقص و به منظور پشتیبانی از صادرات کشور برای انتقال تکنولوژی از بنگاه‌های خارجی به داخل کشور استفاده می‌شود و عملا شرایط لازم را برای خلق مزیت فراهم می‌کند، اما برای آنکه دخالت دولت موثر واقع شود، دولت باید توانمند باشد. گزارش بانک جهانی در سال ۱۹۹۷ بر این نکته تاکید می‌ورزد که بدون دولت کارآمد، توسعه پایدار ممکن نیست.
این درحالی است که در ایران، به‌ویژه در دوره پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ابتدا الگوی جایگزینی واردات با هدف کنترل واردات و کاهش هزینه‌های ارزی دنبال شد، اما در دیگر برنامه‌های توسعه اقتصادی الگوی توسعه صادرات مدنظر قرار گرفت که در عمل تاکنون جهشی در صادرات غیرنفتی مشاهده نشده است. سیاست استراتژیک تجاری طی دو مرحله به اجرا درمی‌آید: مرحله اول، انتخاب صنایع استراتژیک و مرحله دوم، هدف‌گیری صنایع منتخب از طریق ابزارهای سیاست استراتژیک تجاری و صنعتی است. ساختار بازار صادرات صنعتی ایران، ساختاری متمرکز است و به همین دلیل، نفوذ در اینگونه بازار‌های صادراتی، سیاست‌های حمایتی می‌طلبد. از این منظر، «تمرکز تا حدی زیاد» در بازار صادرات آهن و فولاد، مواد شیمیایی، مس و پوشاک، «تمرکز زیاد» در بازار نساجی، سنگ، شن و ماسه، صابون، پاک‌کننده‌ها و براق‌کننده‌ها و هیدروکربن‌ها و ماشین‌آلات و تجهیزات حمل‌ونقل و «تمرکز بسیار زیاد» در بازار صادرات محصولات خودرو و کفش دسته‌بندی می‌شود.
اتخاذ استراتژی مناسب نیل به توسعه در میان جدال پایان‌ناپذیر نظریه‌های متعدد اقتصادی و مدل‌های توسعه برگرفته از آن، امری بسیار مشکل است و نمی‌توان در مسیر توسعه نسخه یکسانی برای همه کشورها تجویز کرد، اما آگاهی و استفاده از تجارب سایر کشورها می‌تواند تصویر مناسب‌تری از موانع و راهکارهای امر توسعه در کشور را پیش‌روی ما قرار دهد.
از مقاله‌ای به قلم حسین نادیان
