درآمدی بر ریشه‌‌شناسی نهاد دیوانسالاری ایران در اوایل دوران قاجار
همه چیز علیه قانون
تکوین دیوانسالاری ایران اوایل قاجاریه با بهره‌گیری از سنن اداری گذشته شکل گرفت و زمینه تحولات اساسی را برای دوره بعد ایجادکرد. با انتقال قدرت سیاسی به قاجاریه، دست‌اندرکاران اداری، مانند گذشته، وظیفه خود، یعنی انتقال مواریث اداری به دوره بعد راانجام دادند. بسیاری از این افراد وظایف خود را در نظام سیاسی جدید ادامه دادند و در سلک کارکنان اداری نظام جدید وارد شدند. این انتقال، حتی در رده‌های بالای حکومتی، یعنی مقام صدراعظم نیز انجام شد. حاجی ابراهیم‌خان، کلانتر شیراز که در خدمت زندیان بود، به‌دلیل همکاری با خان قاجار به مقام وزارت اعظم دولت قاجار نائل آمد. میرزاعیسی، اولین قائم‌مقام دوره قاجار و برادرزاده حاجی‌میرزا محمد حسین‌خان وفای فراهانی، وزیر اعظم کریم‌خان زند بود. او که سال‌ها در کنار عموی خود با سمت نایب‌الوزرایی کارآزموده شده بود، در هنگام ولیعهدی عباس میرزا، قائم مقام صدارت عظما شد.
این پیوستگی در رده های فروتر و نیز در ایالات و ولایات با شدت بیشتری همراه بود. غالبا صاحبان مشاغل، به‌ویژه در خارج از مرکز، بر جای خود باقی ماندند. همچنین شاید بتوان حضور شاهزادگان قاجار را در دربار زندیه، در تشدید این انتقال موثر دانست. آقامحمدخان و برادرانش سال‌ها در دربار کریم‌خان زند می‌زیستند. حسینقلی خان و مرتضی‌قلی خان، برادران او، از طرف کریم‌خان زند مدتی حکومت و نیابت حکومت دامغان را داشتند. میرزا علی‌خان امین الدوله می نویسد: ....حضور آقامحمدخان در دربار کریم‌خان زند و مطالعه احوال دولت و ملاقات امرا و اعیان مملکت و ریاضت و زحمت، قابلیت عزیزی اورا تهذیب کرد که بتواند به دستورات اسلاف و آیین ترکتازی، پادشاهی ایران را به خود مسلم کند، گرایش به موروثی بودن، در بعضی ازمشاغل، از عواملی است که در انتقال میراث اداری به دوره‌های بعد نقش دارد. تقریبا بسیاری از مشاغل در دستگاه‌های حکومتی این ویژگی را دارند؛ از جمله، این خصیصه در امور مالی، کتابت و امور دفتری، منجمی و طبابت، تجلی بیشتری می‌یابد. به این ترتیب تا حد بسیاری مشاغل اداری بدون تغییر باقی ماندند.
اصطلاح‌های اداری گذشته، کاربرد خود را حفظ کردند و این امر در سطوح پایین ترپررنگ‌تر بود. با این حال، گسترش روابط سیاسی خارجی و از جمله ورود هیات‌های نمایندگی سیاسی و نظامی دولت‌های اروپایی به ایران و حضور سفرا و دانشجویان ایرانی در سایر کشورها و برخوردهای نظامی ایران با دولت‌های همسایه، تاثیر زیادی بر این ساختار نهاد. از جمله خورموجی می‌نویسد: چون قواعد دول خارجه در ایران معمول و شایع شد... منصب وزارت لشکر ایجاد شد... همچنین توسعه روابط خارجی ایران با دولت‌های دیگر در عهد سلطنت فتحعلی‌شاه زمینه ایجاد وزارت دول خارجه را فراهم ساخت. یا منصب آجودان‌باشی که در اوایل سلطنت محمدشاه قاجار ایجاد شد، بی‌تاثیر از این امر نبوده است. تشکیلات کشوری متشکل از دو بخش دربار، درگاه یا بارگاه و نیز دیوان بود.
دیوان اعلا در دوره قاجار از تشکیلات در بار مجزا شده بود. دربار یا بارگاه شامل خانه پادشاه و کلیه خدمه عالی‌رتبه و پایین‌رتبه وحرمسرای او بود. به عبارت دیگر، اداراتی که امور شخص شاه را انجام می دادند و موسوم به «بیوتات سلطنتی» بودند، بخش دربار راتشکیل می دادند. دیوان نیز متشکل از وزیراعظم و سایر دست اندرکاران، شامل مستوفیان، منشیان و محوران، لشکرنویسان و... بود.
تشکیلات اداری در اوایل دوره قاجاریه و در سلسله‌مراتب فروتر تا حد زیادی محدود بود؛ ولی در مراتب بالا، علاوه بر شاه، صدراعظم ودو مقام عمده مالی، یعنی مستوفی‌الممالک و لشکرنویس‌باشی و نیز منشی‌الممالک حضور داشتند و افزون بر آن، از وجود منصب معیرالممالکی و ملاباشی نیز در دستگاه اداری سخن به میان آمده است. واگذاری مناصب دولتی به افراد براساس مقررات خاصی انجام نمی شد. وابستگی به خاندان سلطنت، وراثت و حتی نظر نمایندگان دولت‌های خارجی نیز در انتصاب افراد موثر بود و در این میان، فروش مناصب نیز سهم قابل توجهی را به خود اختصاص می‌داد، ایالات و نواحی مختلف کشور غالبا به‌وسیله شاهزادگان قاجار یا حکمرانان وابسته به این خاندان اداره می‌شد و استقرار ایشان در تحکیم مبانی سلطنت موثر بود. از نظر اداری، بالاترین مقام ایالت پس از شاهزاده، وزیر ایالت یا وزیر شاهزاده بود و او مربی و مشاور شاهزاده در اداره ایالت محسوب می‌شد و بر کلیه امور اداری ومالی ایالت نظارت داشت و ارسال منظم مالیات به مرکز از مهم‌ترین وظایف او بود.
به نقل از مورخان دوره قاجار، مقامات مهم دولتی (هیات دولت) متشکل از صدراعظم با لقب «اعتمادالدوله»، وزیر استیفا با لقب «مستوفی الممالک»، وزیر لشکر با لقب «لشکرنویس»، رئیس دفتر مخصوص با لقب «منشی‌الممالک» و صاحب دیوان با لقب «صدرالممالک» بودند. توجه به هریک از دیوان‌ها و وظایف هریک از مقامات، موید این مطلب است که دولت‌ها در همه دوره‌های تاریخ تا قبل از اواخر قرن نوزدهم و بیستم میلادی صرفا وظایف سیاسی را برعهده داشته‌اند و فقط پس ازتکوین تمدن صنعتی و تحولات ناشی از آن است که وظایف حکومت از محدودیت سیاسی خارج می‌شود و با صورتی پیچیده به فعالیتهایی که بیشتر جنبه تامین امور عمومی دارند، گرایش می‌یابد.
هرچند دگرگونی حاصل از سیر افکار انقلابی اجتماعی و حکومت‌های اروپایی را در ایران روزگار سلاطین قاجار باید تقلید ناقص و نارسایی از تشکیلات حکومت‌های غرب دانست، بی‌شبهه می‌توان آن را به‌عنوان ایجاد زمینه اصلاحات و فراهم‌سازی بستر تحول عمیق در ترکیب سازمان حکومت و دولت‌ها به مفهوم واقعی در حکومت پارلمانی عصر مشروطیت پذیرفت.
ایران و تشکیلات اداری آن در آستانه ورود افکار مترقی
قبل از هر چیز ساختار اجتماعی ایران در سال‌های آغازین دوره دوم حکومت قاجار قابل بررسی است. چنان که ذکر شد، تمام سلسله‌های مهم ایرانی از زمان آل بویه تا حکومت قاجار یا اجداد و دودمانی قبیله‌ای داشته‌اند یا برای رسیدن به قدرت بر قدرت‌های نظامی قبیلگی تکیه کرده‌اند و به این ترتیب، قبایل کوچ‌نشین در ابتدای عصر قاجار، حدود نیمی از جمعیت ایران را تشکیل می‌دادند. در همین سال‌ها سیاست ایلی و سیاست نظامی رابطه‌ای تنگاتنگ با یکدیگر داشتند. سربازانی که از ایلات احضار می شدند، به‌ویژه قبل از اصلاحات نظامی دوره ناصرالدین‌شاه، بخش عمده‌ای از نیروهای نظامی کشور را تشکیل می‌دادند.
این نیروهای خودمختار و قدرتمند نظامی قبایل، تاثیر فراوانی بر ساختار اجتماعی و اقتصادی ایران و بر روند کلی سیاسی کشور باقی گذاشتند؛ به‌طوری‌که هنگام ضعف حکومت مرکزی یا عدم تمرکز قدرت، نهادهای قبیله‌ای راه خودمختاری در پیش می‌گرفتند. دوره مشروطه، ساختار اجتماعی ایران شامل طبقات ممتاز شهری (درباری تاجر، روحانی)، متوسط شهری (صاحبان حرفه و کارگزاران دولت و طبقه پایین (مزدبگیران) بودند. جامعه روستایی را مالکان عمده، خرده‌مالک و رعیت خوش‌نشین تشکیل می‌دادند. نیرومندترین واحد سیاسی یا در بار، شامل خاندان قاجار بود که بر دولت استیلا داشت و از آن ارتزاق می‌کرد. مخارج دولت از راه فروش مقامات دیوانی، جمع‌آوری مالیات و درآمد املاک تامین می‌شد. در مجموع، هیات حاکمه)، حدود ۲درصد جمعیت را تشکیل می‌داد و اهرم‌های قدرت مطلقه را در دست داشت.
طبقات تجار، روحانیان و مالکان عمده، خارج از دستگاه دولت و تحت سلطه طبقه دولتی بودند چنان‌که گفته شد، ساختار روستایی ایران، شامل پنج طبقه متمایز بود: اول، طبقه زمین‌دارانی که در روستاها زندگی نمی‌کردند. دوم، دهقانانی که بااربابان مرتبط بودند، همانند مباشر، کدخدا و... . سوم، دهقانانی که فقط به اندازه استقلالشان از مالکان بزرگ زمین و دارایی داشتند. چهارم، زارعانی سهم‌پر یا برزگران فاقد زمین. پنجم، دهقانان بی‌زمین و بدون حق کشت (خوش‌نشین‌ها). به هر حال، با وجود مالکیت وسیع دولت بر زمین‌ها و عدم تضمین انتقال زمین به ورثه، روستاها از جهت اقتصادی متکی به خود بودند؛ اما به‌دلیل فاصله‌های زیاد، عدم امنیت و نبودن راه‌های مواصلاتی به لحاظ جغرافیایی از یکدیگر جدا بودند.
نتیجه آنکه در ایران هرچه یک طبقه اجتماعی رابطه نزدیک‌تری با دولت داشت، قدرت و مالکیت آن نیز بیشتر در گرو دولت بود. نکته مهم و قابل توجه دیگر در ساختار سیاسی و تشکیلات اداری ایران در رابطه با افکار مترقی، توجه به وضعیت صنایع و اقتصاد در ایران است. با وجود تلاش‌های مختلفی که تا پایان قرن نوزدهم میلادی برای صنعتی شدن در حوزه های مختلف به عمل آمد، اساسا وضع صنعت در ایران با آنچه در اروپای هنگام انقلاب صنعتی و پس از آن مشاهده می‌شود، هیچ‌گونه قرابتی نداشت و وضع صنعت در ایران حتی بدتر از وضع کشاورزی بود؛ ورود کالاهایی نظیر منسوجات، قند و شکر به ضرر محصولات داخلی بود و به‌طور لاینقطعی ادامه داشت. نفوذ قدرت‌های اروپایی در ایران و افزایش قابل ملاحظه کالاهای وارداتی موجب شد که در پاره‌ای از اقلام، ایران از مقام صادرکننده (مثل حبوبات) به مقام واردکننده آنها تنزل کند. درواقع می‌توان دریافت که با رونق تجارت خارجی در این دوره، ایران از یک اقتصاد خودبسنده به یک اقتصاد وابسته تبدیل شد.
ورود به عرصه منازعات بین المللی
بدون اینکه به تاریخ روابط خارجی ایران طی سده نوزدهم میلادی داخل شویم، آثار و عواقب ورود ایران به عرصه نظام جهانی و تاثیر آن بر اقتصاد، سیاست و مسائل اجتماعی از منظر تحولات ایجادشده در تشکیلات اداری را تجزیه و تحلیل می‌کنیم. باتوجه به مواردمذکور، تا قرن نوزدهم در اروپای غربی، تحولات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی رخ داد که چهره آن جوامع را دگرگون ساخت و سوای سایر حوزه‌ها در حوزه اقتصادی، به‌ویژه صنعت، این تحول تمایل فزاینده‌ای را برای کسب سود بیشتر در مرحله رقابتی از طریق صدور کالا به مناطق دیگر و غارت مواد خام آن کشورها موجب شد. در این بین کشورهایی که اقتصاد عقب‌مانده‌تر دارند، ساختاراقتصادی نابهنجارتری پیدا می‌کنند که دست بر قضا، هم نقاط ضعف نظام قدیمی و هم نقاط ضعف نظام سرمایه‌داری را دارند.
ایران به حکم ویژگی‌های اقتصادی - سیاسی و جغرافیایی‌اش در جرگه سرزمین‌های بسیار با اهمیت قرار گرفت و خواه ناخواه به پهنه بازی‌های سیاست جهانی گام گذاشت و عملا بازیچه نقشه‌ها، تاکتیک‌ها و استراتژی‌های گسترش‌خواهانه کشورهای بزرگ شد. ایران در همسایگی افغانستان و عثمانی و میان هند و انگلیس و دیگر کشورهای فزون‌خواه که چشم طمع به هند دوخته بودند قرار داشت. ازپایان قرن هجدهم، ایران که در کنار مرزهای غربی هند قرار داشت، در نظر کسانی که با امور کمپانی هند شرقی در لندن و کلکلته سروکار داشتند اهمیت جدی پیدا کرد که ناشی از نگرانی آنان از تهدید دشمنان خارجی نسبت به اموالشان در هندوستان بود. این امر بریتانیا را به‌گونه‌ای فزاینده در ایران درگیر ساخت. افغانستان، فرانسه و روسیه هریک به نوبه خود هندوستان را تهدید می‌کرد و علاقه اصلی بریتانیا در ایران متوجه حفظ استقلال و تمامیت ارضی ایران به‌عنوان عنصری در دفاع از امپراتوری هند بود.
جمع‌بندی
١- نهاد دیوان سالاری به مثابه آینه تمام‌نمایی است از جامعه و نقش و تاثیرات فراوانی در رشد و تعالی جوامع دارد. این نهاد، در رابطه‌ای ارگانیک و پویا با ساختارهای اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، حقوقی و ایدئولوژیکی جامعه و تاریخچه همه آنها قرار دارد و دارای کارکردهای وسیع اجتماعی است.
۲- نهاد دیوان سالاری - همچون سایر پدیده‌ها و نهادهای اجتماعی - به یک‌باره پدیدار نشده است و ریشه‌ها و پیشینه‌های ژرف اجتماعی و فرهنگی است. از این رو برای شناخت علمی و دقیق وضعیت آن ضرورت دارد که تبارشناسی و بازکاوی شود. در واقع مشخصات نظام دیوانسالاری هر جامعه‌ای را باید در ریشه‌های تاریخی و فرهنگی و تحولات سیاسی اجتماعی و اقتصادی آن جست‌وجو کرد.
٣- به نظر می‌رسد ریشه بسیاری از نابسامانی‌ها و کارکرد نامناسب نظام دیوانسالاری کنونی را - که ویژگی‌ها و نظریه‌های نوین بوروکراسی به مفهوم علمی را برنمی‌تابد، باید در خصوصیات و عناصر نهادینه‌شده تاریخی در آن بازشناسی کرد.
۴- مطالعه درباره دیوانسالاری ایران در دوره قاجار - با پیشینه‌ای چندهزارساله - به این دلیل ضرورت و موضوعیت دارد که: اولا این دوره مصادف است با تحولات پرثمر جوامع اروپایی و اندیشه‌های تجددخواهی و رونق بازار خردورزی و تفکر انتقادی در حوزه‌های سیاسی، اداری، اجتماعی و فرهنگی. ثانیا ایران در این دوره برای نخستین‌بار شاهد فعالیت‌های جدی دولتمردان برجسته‌ای، نظیر قائم‌مقام فراهانی، امیرکبیر و سپهسالار است که به‌عنوان پیش‌قراولان تحول و اصلاحات، در ساختار سیاسی و اداری کشور نقش‌آفرین‌بودند. ثالثا گسترش روابط خارجی و توسعه مناسبات با کشورهای خارجی و مشاهدات مقامات ارشد دولت ایران از پیشرفت و رشد این جوامع، به‌ویژه در قلمرو بوروکراسی، زمینه‌های ذهنی اصلاح و تحول را بیش از پیش در دولتمردان پدید آورد.
۵- به‌نظر می‌رسد، با مروری بر پیشینه تاریخی و وارسی نظام دیوانسالاری در دوره اول قاجار (که همزمان با ورود افکار ترقی‌خواهانه در جامعه بود)، همچنین تامل در ساختار اجتماعی و طبقاتی ایران، نفوذ قدرت شاه و دربار خودکامه و شاهزادگان و سران ایلات و بازرگانان و روحانیان و مالکان بزرگ در نظام سیاسی و اداری کشور (که شاخصه مهم آن، فقدان قانون بود) و مطالعه درباره وضعیت نامناسب ایران در عرصه بین‌المللی و منازعات جهانی و در نهایت، با بررسی کوشش‌های، نه چندان موفق، ولی گرانمایه و اصلاح‌گرایانه برخی از نخبگان ارشد دولتی، بتوان نتیجه گرفت که در دوره اول قاجار، در این نهاد نقش‌آفرین در توسعه، تحولی بنیادی انجام نگرفت.
۶- در واقع می‌توان اذعان کرد که در پایان دوره اول قاجار - با وجود برنامه‌ها و اقدامات اصلاحی بزرگان اصلاحگر دولتی، مانند قائم‌مقام فراهانی، امیرکبیر و سپهسالار قزوینی. همچنان ویژگی‌های نامطلوب قدیمی و نهادینه‌شده در نظام دیوان سالاری پابرجا ماند. فقدان قانون و قاعده‌مندی و نظم، نبود عنصر عقلانیت و استدلال در تصمیم‌گیری‌ها، وجود خویشاوندسالاری و رابطه به جای ضابطه در انتصابات، روحیه اطاعت محض و تابعیت مطلق، فقدان روحیه نقد و پرسشگری، منصب فروشی و ارتشا، روحیه مجامله و چاپلوسی و...که اغلب ریشه در تاریخ و فرهنگ حاکم بر ساختارهای جامعه و ساخت قدرت داشت، همچنان به‌عنوان خصیصه‌های نظام دیوانسالاری ایران باقی ماند.
۷- یکی از مهم‌ترین دلایل ناکامی‌های این دوره تاریخی، به‌ویژه شکست اصلاحات و اصلاحگری در نظام سیاسی اداری کشور را بایددر نظام خودکامگی مستولی بر ایران جست‌وجو کرد که در آن، قانون و حقوق در جامعه بلاموضوع بود. دارایی‌ها، املاک، ثروت، مناصب و مقامات و حتی در مواردی جان افراد، همگی در واقع امتیازی بود که از سوی پادشاه به اشخاص اعطا می‌شد. شاه و تصمیم‌های وی - برخلاف جوامع اروپایی، حتی در دوران حکومت‌های مطلقه - مترادف با قانون و نظم در جامعه بود.
