تحلیلی بر کم‌توجهی برنامه هفتم به توسعه صنایع کارخانه‌ای
غیبت صنعت در برنامه هفتم
برنامه هفتم توسعه در واقع ادامه حکمرانی اقتصادی این دولت (و در بسیاری موارد دولت‌های گذشته) به اقتصاد است. بخش اقتصادی برنامه هفتم توسعه را می‌توان در اصلاح نظام بانکی و سهامداری شرکت‌ها، بهبود فضای کسب‌وکار، خصوصی‌سازی و فروش اموال دولتی، حمایت از بنگاه‌های خرد و زودبازده (کوچک زیباست) و سرمایه‌گذاری در صنایع بالادست و استخراجی خلاصه کرد. در مقابل صنایع کارخانه‌ای، مصرفی و سبک، غایب بزرگ و مهم برنامه هفتم هستند. همان‌طور که در سیاست‌های اقتصادی دولت وقت، صنایع کارخانه‌ای در اولویت نیستند، در برنامه هفتم توسعه تدوین‌شده توسط دولت هم توجهی به بخش تولیدی کشور نشده است. درصورتی‌که صنایع کارخانه‌ای به‌طور تاریخی سنگ بنای توسعه کشورها بوده‌اند و شاید به جرات بتوان گفت غفلت از این بخش مهم‌ترین انحراف اقتصادی پنجاه سال اخیر حکمرانی اقتصادی در ایران است. در ادامه به تجزیه و تحلیل این انحراف و دلالت‌های آن بر آینده اقتصاد ایران می‌پردازیم.
مساله بهره‌وری در بخش صنعت
فصل اول برنامه هفتم مانند برنامه‌های قبلی با موضوع رشد اقتصادی تدوین شده است. در ماده۲ فصل اول، اهداف کمی مشخص شده که رشد سالانه صادرات غیرنفتی ۲۳درصد و رشد بخش صنعت ۵/ ۸درصد در نظر گرفته شده است. در تبصره ماده۲، بر بهره‌وری کل عوامل تولید تاکید شده است و سازمان ملی بهره‌وری ایران (ذیل نظر سازمان اداری و استخدامی کشور) مکلف به تهیه دستورالعمل‌های لازم برای ارتقای بهره‌وری شده است. هرچند به خوبی می‌دانیم که ارتقای بهره‌وری در اقتصاد و به‌ویژه در بخش صنعت نیازمند سازمان‌های توسعه‌ای بخشی و متمرکز بر رشته فعالیت‌ها است که سازمان ملی بهره‌وری چنین ویژگی‌هایی ندارد.
از طرف دیگر، وزارت صنعت، تجارت و معدن به‌عنوان متولی اصلی صنعت کشور هم ظرفیت توسعه‌ای ندارد. یعنی دفاتر بخشی صنعت عمدتا مشغول کار اجرایی، شامل مجوزدهی و نظارت بر صنایع هستند. ازاین‌رو تقریبا هیچ سازمانی متولی ارتقا و توسعه صنایع داخلی نیست. تنها سازمانی که پتانسیل ایفای چنین نقشی را دارد، سازمان گسترش و نوسازی است که این سازمان هم در سال‌های اخیر درگیر بنگاه‌داری و سرمایه‌گذاری در پروژه‌های استخراجی و صنایع منبع‌محور است. ازاین‌رو این سازمان هم تلاشی برای ارتقای صنایع کشور (به معنی صنایع کارخانه‌ای) انجام نمی‌دهد. بعید است که بدون وجود یک سازمان توسعه‌ای متولی ارتقای بهره‌وری صنایع، بنگاه‌ها در این شرایط نابسامان اقتصادی با اتکا به خود در ارتقای بهره‌وری چندان موفق باشند.
البته اشاره به بهره‌وری کل عوامل تولید نشان از تسلط ادبیات جریان اصلی اقتصاد می‌دهد که در تفکیک مساله تولید ضعف دارد و بهره‌وری را به بهره‌وری متغیرهای کلانی مانند نیروی انسانی، زمین، سرمایه و فناوری حواله می‌دهد. درصورتی‌که ادبیات بدیل و تاریخ توسعه به ما نشان می‌دهد که کشورها برای ارتقای بهره‌وری صنایع خود نیازمند تلاش‌های هدفمند و بخشی برای رفع موانع و گلوگاه‌های یادگیری رشته صنعت‌های مختلف هستند. برای مثال سیاست‌ها و ابزار لازم برای ارتقای بهره‌وری صنعت خودروی کشور متفاوت از سیاست‌ها و ابزار لازم برای ارتقای بهره‌وری صنعت پوشاک است. اما ادبیات جریان اصلی با استفاده از عبارت بهره‌وری کل عوامل تولید، در نهایت توصیه‌های عمومی برای بهبود آموزش نیروی انسانی و سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه دارد، بدون اینکه به مشکلات و نیازمندهای خاص هر یک از رشته صنایع کشور توجه داشته باشد.
تامین مالی همه چیز به جز صنعت
در ماده ۳ برنامه هفتم به بحث تامین منابع مالی برای اجرای برنامه اشاره شده است. با این حال عمده منابع دولت و همچنین صندوق توسعه ملی به نوعی به صنایع استخراجی و ارزآور هدایت شده است. یعنی همان مشکل ساختاری اقتصاد ایران، یعنی توجه بیش از اندازه به صنایع استخراجی و غفلت از صنایع ساخت و تولیدی در بندهای مختلف ماده ۳ برنامه هفتم هم به چشم می‌خورد. در این بخش هیچ اشاره‌ای به‌سازوکار تامین مالی بخش صنعت (صنایع کارخانه‌ای) نشده است. به عبارت دیگر، هیچ سیاستی در قبال منابع لازم برای تاسیس، تجهیز و ارتقای بنگاه‌های تولیدی در این بخش دیده نشده است. در صورتی که توسعه صنعتی و به‌طور ویژه توسعه صنایع کارخانه‌ای نیازمند سرمایه‌گذاری گسترده عمومی/ خصوصی است و بی‌توجهی به این مهم نشان از عدم اطلاع تدوین‌کنندگان برنامه هفتم از الزامات توسعه صنعتی دارد.
تاکید بر الگوی بهبود فضای کسب وکار
در ادامه برای تحقق رشد اقتصادی در ماده۴، بهبود فضای کسب‌وکار مورد تاکید قرار گرفته است. این رویکرد هم به‌دلیل عمودی و افقی بودن، کمک چندانی به رشد اقتصادی و به‌ویژه توسعه صنعتی نمی‌کند. همان‌طور که سال‌هاست ادبیات بهبود فضای کسب‌وکار مورد تاکید قرار گرفته و در عین حال دستاورد چندانی در پی نداشته است. در ادبیات توسعه صنعتی، دو انتقاد اصلی به رویکرد بهبود فضای کسب‌وکار می‌شود.
اول اینکه بهبود فضای کسب‌وکار نیازمند ظرفیت بالای دولت است. با مجوززدایی و تسهیل صدور مجوز، ظرفیت تنظیم‌گری دولت باید افزایش پیدا کند. درصورتی‌که در عمده کشورهای در حال توسعه، ظرفیت تنظیم‌گری دولت بسیار محدود است. همچنین حاکمیت قانون، اجرای قراردادها و محافظت از حقوق مالکیت هم در کشورهای در حال توسعه که بخش زیادی از فعالیت‌های اقتصای به‌صورت غیررسمی انجام می‌شوند به سختی ارتقا پیدا می‌کند. برخی هم معتقدند که این موارد نه عامل توسعه که نتیجه رشد و توسعه یک بخش صنعتی رسمی، پویا و مولد هستند. انتقاد دوم به این مهم بازمی‌گردد که بهبود فضای کسب‌وکار به علت ماهیت افقی و کلی، لزوما موانع و گلوگاه‌های توسعه را هدف قرار نمی‌دهد. یعنی برای مثال مشخص نیست که مجوززدایی یا تسهیل دریافت مجوز که بخش زیادی از انرژی دولت فعلی صرف آن می‌شود، تا چه اندازه مشکل صنایع کشور باشد. برای مثال به نظر نمی‌رسد هیچ‌کدام از صنایع پوشاک، لوازم‌التحریر، مبلمان، غذایی، کشاورزی، لوازم‌خانگی، ماشین‌سازی، خودروسازی و... مشکل مجوز داشته باشند و بهبود فضای کسب‌وکار تاثیر چندانی بر عملکرد آنها داشته باشد.
ادامه خصوصی‌سازی به نام مردمی‌سازی
در ماده۵ مساله رشد تولید از طریق خصوصی‌سازی و واگذاری وظایف و اموال بخش عمومی مورد تاکید قرار گرفته است. هرچند در این ماده سعی شده با استفاده از الفاظی مانند مردمی‌سازی اقتصاد، جلب مشارکت بخش خصوصی، کاهش تصدی‌های دولت و نهادهای عمومی، موضوع اصلی را که خصوصی‌سازی است پنهان کند، ولی با خواندن بندهای مختلف این ماده متوجه می‌شویم که هدف از این بخش ادامه روند خصوصی‌سازی و واگذاری اموال و وظایف دولت است. البته در این بخش گام‌های مثبتی هم برای اصلاح حاکمیت شرکتی و ساختار سهامی بنگاه‌ها دیده شده است. با این حال بعید است که این اقدامات تاثیر چندانی بر رشد اقتصادی و به‌ویژه توسعه صنعتی داشته باشند. واقعیت این است که بنگاه‌های صنعتی کشور، فارغ از نوع مالکیت دچار مشکل هستند و بعید است که تغییر مالکیت، تحولی در عملکرد آنها داشته باشند. همان‌طور که در تجربه خصوصی‌سازی بنگاه‌ها در سال‌های اخیر شاهد تحول چشمگیر در عملکرد بنگاه‌ها نبودیم. با این حال تغییر در حاکمیت شرکتی و اصلاح مدیریت می‌تواند به بهبود عملکرد بنگاه‌های تولیدی کمک کند؛ ولی این سیاست از سیاست خصوصی‌سازی متفاوت است.
اشتغال؛ تمرکز بر بنگاه‌های کوچک و زودبازده
در ماده۶ مربوط به اشتغال دوباره تاکید بر کسب‌وکارهای خرد خانگی و کارگاه‌های خرد و کوچک شده است و خبری از اشتغال صنعتی و بزرگ مقیاس نیست. درست در برهه‌ای از تاریخ که کشورهای دنیا متوجه اهمیت «مشاغل‌خوب» (به معنی مشاغل پایدار، دستمزد و شرایط کاری مناسب و امکان پیشرفت) شده است و بسیاری از کشورها در تلاش برای احیا و ارتقا صنایع تولیدی برای ایجاد مشاغل خوب هستند، تاکید دوباره بر کسب‌وکارهای خانگی و کوچک نشان از کم‌توجهی تدوین‌کنندگان برنامه از ادبیات روز توسعه دنیا می‌دهد.
غفلت از اشتغال بخش صنعتی به‌عنوان منبع اصلی ایجاد اشتغال خوب و پایدار، دلالت‌های مهمی برای سیاست‌های اقتصادی دولت دارد. برای مثال در تبصره۱۸ قانون بودجه۱۴۰۲، صد هزار میلیارد تومان برای اشتغال‌زایی روستایی و عشایری دیده شده است. درصورتی‌که می‌دانیم مشاغل خرد و خانگی از پایداری چندانی برخوردار نبوده و نمی‌توان نسبت به اثرگذاری این تسهیلات مطمئن بود. برای مثال مشخص نیست که چند درصد از اشتغال‌زایی ایجادشده از طریق این تسهیلات در سال‌های قبل همچنان پایدار مانده است. متاسفانه ادبیات بنگاه‌های کوچک و متوسط و مشاغل خانگی (کوچک زیباست) بر سیاست اشتغال‌زایی دولت مسلط شده است که در کانون خود، بی‌توجهی یا حداقل کم‌توجهی به اشتغال و توسعه صنعتی در آن دیده می‌شود.
غیبت صنعت در طرح‌های پیشران
یکی از ابتکارات برنامه هفتم توسعه نسبت به برنامه‌های پیشین، در نظر گرفتن یکسری طرح‌های پیشران و زنجیره ارزش در فصل۱۰ برنامه است. هرچند وجود طرح‌های مشخص توسعه‌ای اقدامی رو به جلو در جهت حرکت از برنامه‌ریزی جامع به سمت برنامه‌ریزی هسته‌ای است؛ ولی بررسی طرح‌های پیشران نشان از غفلت دوباره برنامه از بخش تولیدی (صنایع کارخانه‌ای) می‌دهد. از ۱۷طرح کلان پیشران و زنجیره ارزش، هر ۱۷مورد مربوط به صنایع استخراجی و معدنی هستند و خبری از طرح‌های مربوط به صنایع کارخانه‌ای و تولیدی نیست. هرچند صنایع بالادست می‌توانند در بلندمدت خوراک صنایع پایین‌دست و دولتی را تامین کنند؛ ولی در طرح‌های پیشران معرفی‌شده نشانه‌ای از وجود یک الگوی توسعه صنعتی که در تلاش برای تامین نهاده صنایع داخل باشد، دیده نمی‌شود.
برای مثال صنایع نساجی و پوشاک نیازمند الیاف مصنوعی خاصی هستند که توسعه صنایع بالادست می‌تواند به آنها کمک کند. همچنین صنایع مصرفی مانند لوازم خانگی و خودرو، نیازمند ورق‌های فلزی خاصی هستند که توسعه صنایع فولاد می‌تواند به این صنایع کمک کند؛ ولی باز هم در صنایع پیشران، الگوی خاصی از گره زدن صنایع بالادست به صنایع پایین‌دست و مصرفی داخلی دیده نمی‌شود. پروژه‌های پیشران می‌توانستند با در نظر گرفتن گلوگاه‌های توسعه صنعتی کشور، پروژه‌های اولویت‌دار را مشخص و به‌عنوان پیشران‌های برنامه معرفی کنند.
این گرایش بیش از اندازه به صنایع استخراجی و معدنی البته یکی از انحرافات ساختاری اقتصاد ایران است که پیش‌تر هم به آن اشاره شده است. هرچند این ادعا به معنی بی‌اهمیتی یا کم‌اهمیتی صنایع بالادست و منبع‌محور نیست، بلکه تاکید بر این نکته است که توجه بیش از اندازه به صنایع استخراجی و منبع‌محور می‌تواند به کم‌توجهی و حتی بی‌توجهی به صنایع کارخانه‌ای و تولیدی منجر شود. صنایع استخراجی به‌دلیل نیاز به سرمایه‌گذاری هنگفت، اشتغال‌زایی ناچیز و سرریزهای فناوری و کارآفرینی محدود حداقل در شرایط فعلی اقتصاد ایران نمی‌توانند محور توسعه قرار گیرند.
حتی در سایر بندهای مربوط به طرح‌های پیشران، شامل مسیرهای ترانزیت، مسیرهای قطار سریع‌السیر و شهرهای ساحلی، باز هم اثری از صنایع و توسعه صنعتی دیده نمی‌شود. به عبارت دیگر در اولویت‌های کشور که در بخش مربوط به پیشران‌ها به نوعی بیان شده است، اثری از صنایع تولیدی و مساله توسعه صنعتی دیده نمی‌شود.
ریشه‌های بی‌توجهی به صنایع کارخانه‌ای
در دهه پنجاه با افزایش شدید درآمدهای نفتی، توجه به صنایع ساخت کم شد و با ابتلای اقتصاد ایران به بیماری هلندی، توسعه صنعتی به محاق رفت. با انقلاب و ملی شدن عمده صنایع کارخانه‌ای و مهاجرت طبقه سرمایه‌دار صنعتی، فرآیند اضمحلال صنعت کشور سرعت گرفت. جنگ هشت‌ساله ضربه دیگری به بدنه نحیف صنعت کشور زد. به‌رغم تمام این موج‌های توفانی، شالوده صنعتی کشور به حیات خود ادامه داد و در دهه هفتاد و هشتاد تلاش‌هایی برای توسعه صنعتی کشور صورت گرفت. برای مثال سازمان گسترش و نوسازی کشور به‌طور جدی توسعه صنعت خودروی کشور را به دست گرفت و حقیقتا دستاوردهای قابل توجهی داشت.
تولید انبوه پیکان، توسعه زنجیره قطعه‌سازی، مونتاژ و داخلی‌سازی پژو۴۰۵ و در نهایت پروژه سمند، خلاصه‌ای از یک دهه توجه ویژه برای توسعه صنعت خودرو بود. در سایر صنایع هم کم و بیش تلاش‌هایی انجام شد؛ هرچند با افزایش دوباره درآمدهای نفتی در نیمه دوم دهه هشتاد، دوباره کشور دچار بیماری هلندی و یک دوره صنعتی‌زدایی شد. در این دوره، برنامه‌های توسعه صنعتی جای خود را به الگوی حکمرانی بازارگرا داد و توسعه بخش صنعت به فراموشی سپرده شد. بهبود فضای کسب‌وکار، خصوصی‌سازی، حمایت از خوداشتغالی و بنگاه‌های خرد چند نمونه از سیاست‌های بازارگرا است که تا امروز هم ادامه دارد و در برنامه هفتم توسعه هم محوریت دارند.
سخن آخر
به‌رغم تمام مشکلاتی که خروج ترامپ از برجام و اتخاذ سیاست فشار حداکثری برای اقتصاد کشور به‌وجود آورد، جهش نرخ ارز و محدودیت واردات موجب رشد کمی و در برخی موارد کیفی صنایع داخلی شد. از سال۹۷ شاهد رشد قابل توجه تعداد زیادی از صنایع تولیدی، از پوشاک و لوازم‌التحریر و قطعه‌سازی گرفته تا لوازم خانگی و ماشین‌سازی و لوازم آرایشی و بهداشتی بودیم. در واقع صنایع داخلی از فرصت به‌وجودآمده به موجب حذف کالاهای خارجی از بازار و افزایش قیمت کالاهای خارجی استفاده کردند و سهم خود را در بازار داخل افزایش دادند. به عبارت دیگر، تعداد قابل توجهی از صنایع پس از سال۹۷ به‌طور اتفاقی وارد فاز جایگزینی واردات شدند و تا اندازه خوبی در غیاب حمایت‌های دولتی توسعه پیدا کردند.
حالا این صنایع در مرحله‌ای هستند که با حمایت دولت می‌توانند رقابت‌پذیری خود را افزایش دهند و حتی در برخی موارد وارد فاز صادرات منطقه‌ای شوند. ولی بی‌توجهی دولت و برنامه هفتم توسعه به صنایع کارخانه‌ای و تولیدی این نگرانی را ایجاد کرده است که در صورت عدم حمایت از این صنایع برای کسب رقابت‌پذیری، در اولین گشایش ارزی و واردات، تمام پیشرفت‌های به‌دست‌آمده در این سال‌ها از بین برود و اقتصاد کشور برای سومین بار وارد فاز صنعتی‌زدایی شود. ازاین‌رو اقتصاد کشور همانند سال۱۳۵۰ و ۱۳۸۵، در یک بزنگاه تاریخی قرار گرفته است.
از یک طرف اگر دولت حمایت جدی و موثر از صنایع داخلی را در دستور کار قرار دهد، می‌تواند زمینه را برای کسب رقابت‌پذیری حداقلی در صنایع مصرفی و سبک فراهم کند و بالاخره در ایران چند برند ملی ظهور کنند که قابلیت رقابت در سطح حداقل منطقه‌ای را داشته باشند. از طرف دیگر، اگر دولت به سیاست فعلی، یعنی بی‌توجهی به صنایع کارخانه‌ای ادامه دهد، اولا شاهد شکل‌گیری برندهای ملی قدرتمند نخواهیم بود و ثانیا به احتمال بسیار زیاد در اولین گشایش ارزی و تسهیل واردات، بسیاری از صنایع داخل سهم بازار خود را به رقبای خارجی واگذار می‌کنند.
