کارنامه خاویر میلی در مقرراتزدایی چیست و چه برنامهای برای آینده دارد؟
اره برقی خاموش نمی‌شود
میلی از زمان به‌دست گرفتن قدرت در دسامبر ۲۰۲۳، در راستای همین هدف، بی‌‌‌‌‌محابا دست به کوچک‌‌‌‌‌سازی دولت زده است. اولویت‌‌‌‌‌های او مهار هزینه‌ها و مقرراتزدایی بوده‌است. میلی بودجه‌را حدود ۳۰درصد کاهش داد و تنها پس از یک ماه آن را تراز کرد. این امر، راه را برای سیاست پولی منضبط‌‌‌‌‌تر و کاهش تورم ماهانه از ۲۵درصد در آغاز کار دولت او به ۲.۲درصد در ژانویه ۲۰۲۵ هموار کرد.امروزه اذعان می‌شود که برنامه تثبیت اقتصادی میلی تاکنون موفقیت چشمگیری به‌دست آورده‌است. رئیس‌‌‌‌‌جمهور توانست اقتصاد را بسیار سریع‌تر از انتظار اغلب ناظران، از ورطه بحران به مسیر بهبود بازگرداند: رشد اقتصادی در نیمه دوم سال۲۰۲۴ از سر گرفته شد، دستمزدها افزایش‌یافت و نرخ فقر، پس از یک جهش اولیه، به پایین‌تر از سطح ۴۰درصدی سقوط کرد که میراث دولت پیشین بود.با این حال، حجم مقرراتزدایی که میلی اجرا‌کرده و نقشی که این اقدام در موفقیت آرژانتین ایفا می‌کند، کمتر مورد‌توجه قرار گرفته‌است؛ حال آنکه اهمیت آن به‌‌‌‌‌هیچ‌‌‌‌‌وجه کمتر از کاهش هزینه‌ها نیست. برای درک چرایی این امر، لازم است به ویژگی‌هایی بپردازیم که سیاست در آرژانتین را از بسیاری کشورهای دیگر متمایز می‌سازد.
نظام پرونیسم در آرژانتین
بیش از هفت دهه‌است که آرژانتین تحت‌سیطره یک نظام «کورپوراتیستی» یا صنف‌‌‌‌‌گرا قرار دارد؛ نظامی که پرون با الگوبرداری از ایتالیای فاشیستی موسولینی برپا کرد. در چنین نظامی، دولت جامعه را به گروه‌هایی مانند اتحادیه‌‌‌‌‌های کارگری، اصناف تجاری، کارمندان دولتی و امثالهم سازمان‌‌‌‌‌دهی می‌کند و برای تعیین سیاست‌های ملی و ایجاد توازن میان منافع آنها، با این گروه‌ها وارد مذاکره می‌شود. این نوعی نظام جمع‌‌‌‌‌گرایانه است که فردیت را محو می‌کند، قدرت را در دستان دولت متمرکز می‌سازد و گروه‌های ذی‌نفع را وامی‌‌‌‌‌دارد تا از طریق لابی‌گری برای افزایش هزینه‌های عمومی و وضع مقررات به نفع خود، بر سر جلب نظر مساعد دولت با یکدیگر رقابت کنند.این نظام به تکثیر بی‌‌‌‌‌رویه قوانینی منجر شد که هدفشان حمایت و پیشبرد منافع بخش‌های خاص از طریق کنترل قیمت‌ها، سازوکارهای پیچیده صدور مجوز، نرخ‌های ارز ترجیحی(بسته به نوع فعالیت اقتصادی)، کنترل سرمایه، نرخ‌های بهره ترجیحی برای وام، عضویت اجباری در اصناف(و حمایت مالی از آنها) و سایر مداخلات دولتی بود.نظامی که حزب پرونیسم ایجاد کرد، مبادله آزاد، رقابت و بهره‌‌‌‌‌وری را تضعیف کرد، اما عمیقا ریشه دواند. لغو امتیازات ناشی از مقررات، از لحاظ سیاسی بسیار دشوار بود.
افزون بر این، به گفته خورخه بوستامانته، حقوقدان آرژانتینی، نقش مقررات در بازتوزیع ثروت در آرژانتین به‌‌‌‌‌مراتب مهم‌تر از سیاست‌های مالی است. او می‌افزاید: «اتلاف منابع کمیاب ناشی از مقررات، بسیار جدی‌‌‌‌‌تر از تاثیر فعالیت مستقیم دولت در اقتصاد(یعنی سیاست مالی) است؛ فعالیتی که خود همواره با کسری‌بودجه همراه بوده‌است.» بهطور ویژه اتحادیه‌‌‌‌‌های کارگری به‌قدرت سیاسی عظیمی دست‌یافتند. وضعیت به‌گونه‌ای بود که بوستامانته نظام آرژانتین را سیستمی توصیف می‌کند که «هنگامی که حزب وابسته به اتحادیه‌‌‌‌‌ها [حزب پرونیسم] در قدرت است، آنها را به بخشی از دستگاه دولت بدل می‌کند و هنگامی که این حزب در اپوزیسیون قرار دارد، دولت را اسیر اتحادیه‌‌‌‌‌ها می‌سازد.»
فدریکو استورزنگر، وزیر مقرراتزدایی و تحول دولت آرژانتین، در کنفرانسی که موسسه کیتو(Cato) در ژوئن ۲۰۲۴ با حضور رئیس‌‌‌‌‌جمهور میلی و دیگر لیبرال‌‌‌‌‌های کلاسیک برجسته در بوینس‌آیرس برگزار کرد، نکته مشابهی را مطرح کرد. استورزنگر گفت: «حزب پرونیسم، گرداننده وضع موجود است... این حزب، حافظ منافع ریشه‌‌‌‌‌دار و در واقع، حزب محافظه‌‌‌‌‌کار آرژانتین است.»
پرونیست‌‌‌‌‌ها شاید بخواهند این نظام را حفظ کنند، اما میلی در تلاش برای برچیدن آن برحق است. بر اساس «شاخص آزادی انسانی»، آرژانتینی که میلی به ارث برده، یکی از کشورهای با بیشترین حجم مقررات در جهان است و از نظر سنگینی بار مقرراتی، درمیان ۱۶۵ کشور در رتبه ۱۴۶ قرار دارد.
اقدامات میلی در یک سال‌نخست
میلی از زمان آغاز به‌کار، کاهش‌‌‌‌‌های گسترده‌ای در بوروکراسی آرژانتین اعمال کرده‌است. در سال‌اول، او تعداد وزارتخانه‌‌‌‌‌ها را با حذف برخی و ادغام برخی دیگر، از ۱۸ به ۸ کاهش داد، ۳۷هزار کارمند دولتی را اخراج کرد و حدود ۱۰۰دبیرخانه و معاونت دبیرخانه، به‌علاوه بیش از ۲۰۰ اداره بوروکراتیک در سطوح پایین‌تر را منحل کرد. رئیس‌‌‌‌‌جمهور همچنین مقرراتزدایی را با جدیت دنبال کرده‌است. با استفاده از یک روش محاسبه محتاطانه، من و همکارم گیلرمینا سوتر اشنایدر، محاسبه کردیم که میلی در اولین سال‌ریاست‌‌‌‌‌جمهوری خود، بهطور متوسط روزانه دو اقدام مقررات‌‌‌‌‌زدایانه اجرا کرده‌است. تقریبا نیمی از این اقدامات، مقررات را بهطور کامل حذف کردهاند، درحالی‌که مابقی، مقررات موجود را در جهت کلی بازارمحور اصلاح کردهاند.
میلی این اصلاحات را به‌‌‌‌‌شیوه‌‌‌‌‌ای قانونی و منطبق بر قانون‌اساسی اجرا کرده و این اقدامات عمدتا حاصل دو تدبیر گسترده بوده‌اند. نخست، میلی دولت خود را با صدور یک «ابر فرمان اضطراری» مشتمل بر ۳۶۶ ماده‌آغاز کرد. صدور فرمان‌‌‌‌‌های اضطراری، در صورت احراز شرایط خاص، با قوانین آرژانتین سازگار است. این فرمان‌‌‌‌‌ها همچنین توسط کنگره قابل‌بازبینی هستند و کنگره حق دارد ظرف مدت معینی آنها را رد کند. از آنجا که قوه مقننه اعتراضی نکرد، بیشتر مقررات‌‌‌‌‌زدایی‌‌‌‌‌های مندرج در این ابر فرمان به اجرا درآمد.
دوم، کنگره در ژوئن گذشته یک لایحه جامع موسوم به «لی‌باسس» (Ley Bases) را تصویب کرد که به دولت اجازه می‌دهد تا برای مدت یک سال، فرمان‌‌‌‌‌های مقرراتزدایی بیشتری صادر کند. بخش عمده مقررات‌‌‌‌‌زدایی‌‌‌‌‌های آرژانتین تحت‌این اختیار در حال انجام است و توسط وزارتخانه تازه‌‌‌‌‌تاسیس مقرراتزدایی که ماه بعد(ژوئیه) فعالیت خود را آغاز کرد، هدایت می‌شود.این وزارتخانه عملا در یک مسابقه با زمان قرار دارد و حس فوریت در آن کاملا مشهود است. هنگامی که در ماه نوامبر از وزیر استورزنگر و تیمش بازدید کردم، آنها تابلوی شمارش معکوسی را بیرون دفتر او نشان‌دادند که روی آن نوشته شده بود: «۲۳۷ روز باقی مانده‌است»؛ این تابلو زمان باقی‌مانده برای دولت جهت ادامه صدور فرمان‌‌‌‌‌های مقرراتزدایی را نشان می‌داد.
تیم استورزنگر -متشکل از کارشناسان حقوقی و اقتصاددانان برجسته- همچنین دارای یک حس ماموریت روشن است: افزایش آزادی، نه صرفا کارآمدتر‌کردن دولت، بنابراین هنگام بررسی یک مقرره، آنها ابتدا این پرسش را مطرح می‌کنند که آیا اساسا دولت باید در آن حوزه دخالت داشته‌باشد یا خیر.با پیروی از این رویکرد، دولت مقررات‌‌‌‌‌زدایی‌‌‌‌‌هایی را در بخش‌های مختلف اقتصاد، از کشاورزی و انرژی گرفته تا حمل‌ونقل و مسکن، اجرا کرده‌است. برای کمک به اولویت‌‌‌‌‌بندی این اصلاحات، این وزارتخانه به قیمت‌ها توجه می‌کند. اگر هزینه یک کالا یا خدمات در آرژانتین بهطور قابل‌توجهی بالاتر از سطح بین‌المللی باشد، اغلب‌بار سنگین مقرراتی، دلیل این تفاوت قیمت را توضیح می‌دهد. استورزنگر گزارش می‌دهد که مقرراتزدایی در آرژانتین، عموما منجر به کاهش حدودا ۳۰درصدی قیمت‌ها شده‌است.
این وزارتخانه همچنین یک درگاه اینترنتی با نام «بوروکراسی را گزارش کنید» راه‌اندازی کرده‌است که پیشنهادها و توصیه‌هایی را از کسب‌وکارها و عموم مردم دریافت می‌کند و این امر منجر به اصلاحات متعددی شده‌است. برخی از اصلاحات، جنبه رویه‌‌‌‌‌ای داشته‌‌‌‌‌اند. برای مثال، بازرسی‌‌‌‌‌های دولتی اکنون گاهی پس از شروع فعالیت یک شرکت (با این فرض که قانون را رعایت می‌کند و ممکن است تحت‌بازرسی قرار گیرد) انجام می‌شود، نه پیش از آنکه اساسا اجازه فعالیت به کسب‌وکاری داده‌شود. این نوع بازرسی «پسینی» (ex-post)، برای نمونه در مورد برچسب‌‌‌‌‌گذاری منسوجات وارداتی، منجر به کاهش ۲۹درصدی قیمت منسوجات شد. دولت همچنین یک قانون «سکوت اداری مثبت» را در مورد برخی فعالیت‌ها وضع کرده‌است. بر اساس این قانون، در صورتی‌که بوروکراسی دولتی در مدت زمان معینی به درخواست مجوز پاسخ ندهد، آن درخواست تاییدشده تلقی می‌شود. در نمونه‌‌‌‌‌ای دیگر، میلی «مشاغل موروثی قانونی» را که به رویه‌‌‌‌‌ای عادی در بسیاری از سازمان‌های دولتی تبدیل شده بود، ممنوع کرد.
بخش عمده‌ای از تاثیرات مقرراتزدایی هنوز اندازه‌‌‌‌‌گیری نشده‌است، اما شواهد موجود، چه آماری و چه روایی، نشان می‌دهد؛ این اصلاحات تفاوت چشمگیری ایجاد می‌کنند. در ادامه به برخی از دستاوردهای سال‌نخست ریاست‌‌‌‌‌جمهوری میلی اشاره می‌شود: لغو کنترل‌‌‌‌‌های گسترده اجاره‌‌‌‌‌بها در آرژانتین، منجر به سه‌برابر‌شدن عرضه آپارتمان‌‌‌‌‌های اجاره‌‌‌‌‌ای در بوینس آیرس و کاهش ۳۰درصدی میانگین قیمت اجاره شده‌است.سیاست جدید «آسمان‌‌‌‌‌های باز» و صدور مجوز برای مالکان هواپیماهای کوچک جهت ارائه خدمات حمل‌ونقل هوایی در داخل آرژانتین، منجر به افزایش تعداد شرکت‌های هواپیمایی و مسیرهای پروازی فعال در داخل کشور(و به مقصد و از مبدأ آن) شده‌است.صدور مجوز برای شرکت استارلینک و سایر شرکت‌ها جهت ارائه خدمات اینترنت ماهواره‌‌‌‌‌ای، امکان اتصال به اینترنت را برای مناطق وسیعی از آرژانتین که پیش از این فاقد آن بودند، فراهم کرده‌است. شواهد روایی از شهری در استان دورافتاده خوخوی در شمال‌غربی، از کاهش ۹۰درصدی هزینه اتصال به اینترنت حکایت دارد.دولت قانون «کالای آرژانتینی بخر» (مشابه قوانین «کالای آمریکایی بخر») را لغو کرد. همچنین قوانینی که فروشگاه‌‌‌‌‌ها را ملزم می‌کرد قفسه‌‌‌‌‌های خود را بر اساس مقررات خاصی در مورد نوع، شرکت سازنده و ملیت محصولات و ترتیب و نسبت نمایش آنها بچینند، ملغی شدند.
داروهای بدون نسخه اکنون نه‌تنها در داروخانه‌‌‌‌‌ها، بلکه در سایر فروشگاه‌‌‌‌‌ها و کسب‌وکارها نیز قابل‌فروش هستند. این امر منجر به افزایش فروش آنلاین و کاهش قیمت‌ها شده‌است. حذف سازوکار پیچیده صدور مجوز واردات، به کاهش ۲۰درصدی قیمت پوشاک و کاهش ۳۵درصدی قیمت لوازم‌خانگی منجر شده‌است.دولت الزام کارمندان دولتی به خرید بلیت از شرکت هواپیمایی دولتی(که گران‌‌‌‌‌تر بود) را لغو کرد. همچنین ممنوعیت پارک شبانه هواپیماهای سایر شرکت‌های هواپیمایی در یکی از فرودگاه‌های اصلی بوینس‌آیرس برداشته شد. می‌‌‌‌‌توان مثال‌های بسیار دیگری را نیز برشمرد، اما تردیدی نیست که آرژانتینی‌‌‌‌‌ها به‌‌‌‌‌تدریج نتایج این اصلاحات را احساس می‌کنند. این نتایج همچنین به توضیح نرخ محبوبیت ۵۰ تا ۵۵درصدی میلی درنظرسنجی‌‌‌‌‌های اخیر کمک می‌کند.
سال دوم میلی: آغاز «اره‌‌‌‌‌برقی عمیق»
میلی در سخنرانی خود به مناسبت اولین سالگرد ریاست‌‌‌‌‌جمهوری‌‌‌‌‌اش، توضیح داد؛ کاهش‌‌‌‌‌های انجام‌شده تاکنون، تنها نقطه شروع است. او وعده داد: «ما به حذف سازمان‌ها، دبیرخانه‌‌‌‌‌ها، معاونت‌های دبیرخانه، شرکت‌های دولتی و هر نهاد دولتی دیگری که نباید وجود داشته‌باشد، ادامه خواهیم داد» و سپس افزود: «هرگونه اختیار یا وظیفه‌‌‌‌‌ای که در حیطه وظایف ذاتی دولت فدرال نمی‌گنجد، حذف خواهدشد؛ زیرا هرچه دولت کوچک‌تر شود، آزادی فزونی می‌‌‌‌‌یابد.» میلی اعلام کرد؛ از این پس «اره‌‌‌‌‌برقی عمیق» را به‌کار خواهد گرفت. وزیر استورزنگر پیشگام این تلاش است. در ماه فوریه، دستوری به تمام وزرا ابلاغ شد تا تمامی قوانین و مقررات تحت‌نظارت خود را بازبینی‌کرده و ظرف ۳۰روز، پیشنهادهای جامعی برای مقرراتزدایی ارائه دهند. در کشوری با نزدیک به ۳۰۰هزار قانون، دستور، یا مصوبه، این کار چندان ساده‌‌‌‌‌ای نیست، اما به گفته استورزنگر، دولت تاکنون ۲۰درصد از قوانین کشور را حذف یا تعدیل کرده‌است و هدف او رسیدن به ۷۰درصد است. او می‌افزاید که سرعت اخراج کارمندان دولتی نیز افزایش خواهد یافت.اصلاحات نظارتی پیشاپیش شتاب گرفته‌است. در ژانویه، استورزنگر از «مقرراتزدایی انقلابی» در زمینه صادرات و واردات مواد غذایی خبر داد. بر اساس این تصمیم، تمام مواد غذایی که توسط کشورهایی با استانداردهای بهداشتی بالا تایید شده‌اند، اکنون می‌توانند بدون نیاز به تاییدیه یا ثبت‌‌‌‌‌نام بیشتر در آرژانتین وارد شوند.
صادرات مواد غذایی نیز تنها ملزم به رعایت مقررات کشور مقصد بوده و از قید مقررات داخلی آرژانتین رها شده‌است.این اصلاح نوآورانه که عملا به «برون‌‌‌‌‌سپاری مقررات‌گذاری» می‌‌‌‌‌انجامد، با هدف «غذای ارزان‌تر برای آرژانتینی‌‌‌‌‌ها و غذای آرژانتینی بیشتر برای جهانیان» انجام شده‌است، اما این همچنین نمونه‌‌‌‌‌ای است از اینکه چگونه این وزارتخانه، بازخورد شهروندان آرژانتینی را درخصوص لزوم تغییر مقررات نامعقول دریافت و اعمال می‌کند. همان‌طور که استورزنگر توضیح داد: «شرکت‌های بی‌شماری از مشقت‌‌‌‌‌های باورنکردنی‌‌‌‌‌ای که برای برآورده ساختن الزامات داخلی(که بازار مقصد نیازی به آنها نداشت) متحمل شده‌اند، برای ما گفته‌‌‌‌‌اند. برای مثال، از تولیدکننده‌‌‌‌‌ای که برای بررسی امکان ورود به بازار ایالات‌متحده نیاز به تایید نمونه داشت، ابتدا خواسته شد که یک کارخانه تاسیس کند!»در نمونه‌‌‌‌‌ای دیگر، مقررات آرژانتین صادرکننده هندوانه را ملزم می‌کرد محصول خود را به شیوه‌‌‌‌‌ای بسته‌‌‌‌‌بندی کند که با الزامات کشور دریافت‌‌‌‌‌کننده مغایرت داشت. در عمل، صادرکننده کشتی را مطابق با قوانین آرژانتین بارگیری می‌کرد و به محض خروج محموله از بندر، هندوانه‌‌‌‌‌ها بلافاصله دوباره بسته‌‌‌‌‌بندی می‌شدند.
نمونه‌‌‌‌‌های دیگر نیز فراوان است. فرمانی در ماه فوریه با حذف الزام انجام آزمایش‌های گسترده بر روی بذرها، استفاده کشاورزان از بذرهای جدید را تسهیل کرد. همان‌‌‌‌‌گونه که استورزنگر اشاره کرد، در کشوری که کشاورزی نقش اقتصادی بسزایی ایفا می‌کند، این محدودیت‌ها به‌ویژه نامعقول بودند: «برزیل تولید سویای خود را سه‌برابر کرده‌است، عمدتا با بذرهایی که توسط محققان آرژانتینی، شاغل در شرکت‌های آرژانتینی اما مستقر در برزیل، تولیدشده‌اند. نکته تکان‌دهنده این است که افزایش تولید در برزیل قیمت جهانی دانه سویا را کاهش می‌دهد، درحالی‌که ما نسبتا راکد مانده‌‌‌‌‌ایم زیرا نمی‌توانیم به فناوری خودمان دسترسی پیدا کنیم!» فرمان دیگری هزینه انبارداری کانتینرهای وارداتی در انتظار بازرسی گمرکی را حدود ۸۰درصد کاهش می‌دهد؛ زیرا به واردکنندگان اجازه می‌دهد تا در این مدت کالاهای خود را در مکان‌های خصوصی و رقابتی نگهداری کنند، نه صرفا در انبارهای تحت‌مدیریت گمرک. این کاهش هزینه، همانند بسیاری دیگر از منافع ناشی از تسریع اصلاحات نظارتی، به مصرف‌کنندگان آرژانتینی منتقل خواهدشد و هرچه «اره‌‌‌‌‌برقی» در سال‌دوم عمیق‌تر و سریع‌تر به‌کار گرفته شود، این مزایا آشکارتر خواهند گشت.
الگویی برای جهان
ماموریت میلی برای تبدیل مجدد آرژانتین به یکی از آزادترین و مرفه‌‌‌‌‌ترین کشورهای جهان، کاری سترگ و دشوار است، اما مقرراتزدایی نقشی کلیدی در دستیابی به این هدف ایفا می‌کند و با وجود آنکه برنامه اصلاحات هنوز راه درازی در پیش دارد، میلی پیشاپیش فراتر از انتظارات اکثر مردم عمل کرده‌است. مقررات‌‌‌‌‌زدایی‌‌‌‌‌های او هزینه‌ها را کاهش می‌دهد، آزادی اقتصادی را می‌افزاید، فرصت‌های فساد را محدود می‌کند و به رشد اقتصادی جان می‌بخشد. آرژانتین به سبب دامنه، روش و گستردگی مقررات‌‌‌‌‌زدایی‌‌‌‌‌های خود، در حال ارائه سرمشقی برای دنیایی است که گرفتار مقررات دست‌‌‌‌‌وپاگیر شده‌است.
