درمان یک زخم کهنه
در ریشه‌یابی این مساله در دهه‌ها و دوره‌های مختلف به یک مخرج مشترک با حضور دو علت اصلی می‌رسیم.
برداشت اول: دو مصیبت تاریخی مدیریت شهری
در سال ۱۳۰۹ قانون بلدیه به تصویب رسید. قانون مصوب در آن زمان ضروری و حتی برای اداره شهرها مترقی بود، به‌گونه‌ای در راستای حاکمیت قانون و مشارکت شهروندان بود، اما این قانون به‌مرور و در دوره‌های مختلف تغییر کرد. مرور تاریخی اجرای این قانون و حوزه مدیریت شهری از هسته پیدایش تاکنون نشان می‌دهد که در تمامی این دوره‌ها با وجود صورت‌های مختلف بر مدیریت شهری، مسائل از یک مخرج مشترک دوجهی برخودار بوده است: «کمبود اعتبار» و «کم‌توجهی به دموکراسی در اداره شهرها».
این مخرج مشترک در تمامی سال‌ها تکرار شده و از دهه۶۰ به بعد یکی از مصائب مزمن شهرداری‌ها شده است. در ایران مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به‌صورت نوسانی وجود داشته است. یعنی شهرها علاوه بر زاد و ولد طبیعی شهروندان ساکن، میزبان سیل مهاجران از اطراف و اکناف بوده‌اند که با نیت زندگی بهتر یا نداشتن امکان تامین معیشت در زادگاه خود به سوی شهرهای بزرگ‌تر مهاجرت کرده‌اند. طبیعتا افزایش ساکنان شهر، نیاز به ارائه خدمات شهری را بیشتر می‌کند و برای بالا بردن سطح خدمات و حفظ کیفیت آن باید منابع را افزایش داد. به‌عنوان مثال شهری که جمعیت آن از ۱۰۰هزار نفر بر اثر مهاجرت به بالای ۲۰۰هزار نفر رسیده، برای داشتن ترافیک روان نیازمند هزینه در حمل‌ونقل عمومی، توسعه معابر و زیرساخت‌های حمل‌ونقلی است. این نیازها برای کلان‌شهرها به‌مراتب بیشتر و هزینه‌های آن سنگین‌تر می‌شود. شهرداری برای آنکه بتواند خدمات سابق را به شهروندان بدهد، باید منابع را متناسب با جمعیت افزوده‌شده بیشتر کند. در این حالت سطح کیفی خدمات حفظ می‌شود و برای ارتقا لازم است منابع بیش از میزان جمعیت رشد کند. افزایش منابع دو راه بیشتر ندارد: دولت و مردم باید به تامین هزینه‌های شهر کمک می‌کردند یا اینکه از کیفیت خدمات کاسته شود تا هزینه‌های شهر تامین شود. اما به دلیل محدودیت منابع راه سومی انتخاب شد: آینده شهر فروخته شد تا صرف اکنون شهر شود.
برداشت دوم: درآمد نفتی و غیبت مردم
در اقتصاد ایران نزدیک به نیم‌قرن است که حضور یک دولت نفتی تجربه شده و در طول این مدت دولت نفت را فروخته است تا هزینه‌هایش را تامین کند.
درآمد نفتی، دولت را به کارفرمای بزرگی تبدیل کرده که دارای یکسری پیمانکار است و یکی از این پیمانکاران شهرداری‌ها هستند. در این حالت شهرداری‌ها از کانال وزارت کشور اعتبار نفتی را دریافت و با نظر وزیر یا نماینده وزیر که می‌توانست استاندار، فرماندار یا حتی خود شهردار باشد، خرج می‌کردند. اینجا به‌واسطه آنکه پول از طریق مردم تامین نمی‌شد، نیازها و اولویت‌های آنان در نظر گرفته نمی‌شد و سلیقه و خواست مقام‌های بالاتر تامین می‌شد. بنابراین بسیاری از اقدامات با وجود همه زحمات شاید مدنظر شهروندان قرار نمی‌گرفت. در واقع نگاه شهروندان و خواست آنان در این نوع برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی غایب بوده است. به علاوه اینکه به جهت اتکا به درآمد نوسانی مانند نفت، تخصیص منابع هم با حجم ورودی نفت، کم یا زیاد می‌شد. به همین دلیل از دوره‌ای به بعد که دولت احساس کرد از عهده مخارج برنمی‌آید، سعی کرد بخشی از منابع را از کانال عوارض جایگزین کند. اما عوارض هم تجمیع می‌شد و از سوی وزارت کشور اختصاص می‌یافت. سیاستگذاران تصور می‌کردند با تجمیع عوارض و توزیع آن عادلانه‌تر برخورد کرده‌اند و به این شکل منابع فقط در بخش‌های صنعتی خرج نمی‌شود، اما مهم‌ترین مشکل، شفاف‌نبودن درآمد و هزینه‌ها و مکانیزم تخصیص منابع بود. در یک مقطع سازمان برنامه‌وبودجه با هدف رفع اشکالات ناشی از این نوع تخصیص از وزارت کشور خواست بودجه تک‌تک شهرها را به این سازمان ارائه کند تا سازمان تصویری از وضعیت درآمد - هزینه آنان داشته باشد. در آن زمان حدود ۱۰۰شهر در ایران وجود داشت. نتایج حیرت‌آور بود؛ هیچ شهرداری در درآمد و هزینه تعادل نداشت. و تمام شهرداری‌ها دخلی کمتر از خرج خود داشتند. وقتی ناترازی وجود دارد، نمی‌توان انتظار داشت شهرداری به‌دنبال تامین منابع پایدار و حفظ کیفیت خدمات به شهروندان باشد.
برداشت سوم: سوءتفاهمی به نام شهر
در زبان انگلیسی برای شهر چندین معادل وجود دارد. این معادل‌ها در ذات خود اندازه شهرها را نشان می‌دهند و به‌روشنی بین شهرها مرزکشی کرده‌اند، اما در ایران به‌واسطه زبان فارسی این مرزبندی وجود ندارد؛ هم به مناطق ۵۰هزار نفری و ۲۰۰هزار نفری شهر گفته می‌شود و هم به منطقه چند میلیون نفری. خروجی چنین تشابه واژگانی تقلید مدیران شهری و رونویسی از هم در پاسخ به نیازها است. تفکر سازه‌محور در برخی شهرهای کوچک یا سیاست فروش تراکم نتیجه چنین رونویسی از یکدیگر است، در حالی که مشکلات و نیازها متفاوت و متنوع است. بی‌توجهی به این تفاوت‌ها و نیازها موجب شد زمانی که شورای شهر با هدف مشارکت مردم در اداره شهر راه‌اندازی شد، به بیراهه برود.
برداشت چهارم: سایه بال رانتی بر بال شهروندی
در مدیریت شهری مشارکت شهروندان در سیاستگذاری و حوزه درآمد دو بال اصلی به حساب می‌آیند. ایجاد شورای شهر در اواخر دهه۷۰ اصلاح ناقص یک بال در مدیریت شهری بود. بال دیگر که بحث درآمدی بود، اصلاح نشد و همان بال رانتی دموکراسی نیم‌بند را هم از کار انداخت. وقتی بحث درآمد اصلاح نشود و تکیه بر کمک‌های دولتی یا استفاده از رانت طبیعی باشد، موفقیت شهر و مدیران جای تعجب دارد. به همین دلیل کمبود اعتبارات در شهرداری یک چالش است و مدل تامین آن چالشی جدی‌تر. این مدل به حوزه اقتصاد کلان کشور بازمی‌گردد که اجازه نمی‌دهد روند پایداری در تامین منابع شکل بگیرد. عادت به تن‌آسایی از مدل حاکم بر اقتصاد کلان می‌آید. وقتی دولت ملی منابع زیرزمینی را خام می‌فروشد و پول آن را خرج می‌کند، دولت محلی هم یاد می‌گیرد هوای شهر را حراج کند و با پول آن گذران امور داشته باشد.
برداشت آخر: راهکاری برای یک زخم کهنه
برای مصائب پیش‌آمده برای شهرها توجه به سیاست‌های آمایش سرزمین یک مسیر نجات است. در آمایش سرزمین، توزیع جمعیت و فعالیت متناسب صورت می‌گیرد و سرمایه‌گذاری براساس استعدادهای منطقه‌ای انجام می‌شود. یک بررسی که در دهه۸۰ انجام شد، نشان داد با توجه به وسعت کشور و جمعیت آن تراکم ۴۰نفر در هکتار است، اما این جمعیت در برخی مناطق بسیار متمرکز است. این تمرکز موجب ناترازی در نیازها و توزیع امکانات می‌شود. وقتی این رویه باشد و درآمد‌های نفتی هم کم شود، شاهد سیاست فروش تراکم و تغییر کاربری هستیم، اما در سیاست آمایش سرزمین کمک می‌شود مناطق توسعه پیدا کنند. در آمایش سرزمین قرار نیست کسی بالا قرار بگیرد و حکم دهد. سیاست آمایش سرزمین به‌دنبال آن است که با شناخت استعدادها زمینه‌ای را فراهم کند که سرمایه‌گذاران با دید باز و به انتخاب خود عمل کنند، در واقع انگیزه‌سازی صورت می‌گیرد. البته این سیاست مثل ظروف مرتبط به هم وصل است. سیاست آمایش سرزمین که قبل از انقلاب بررسی شده بود، بعد از انقلاب کنار گذاشته شد. در دوره ریاست روغنی زنجانی بر سازمان برنامه، دفتر آمایش سرزمین مجددا در این نهاد تاسیس شد و حتی نتایج مطالعات قبل از انقلاب از شرکتی که آن را تهیه کرده بود خریداری و در برنامه چهارم نیز به آن توجه ویژه‌ای شد. در دولت احمدی‌نژاد به بهانه اینکه سیاست آمایش توصیه غربی‌ها است، دفتر حذف و نتایج مطالعات آن نیز به یک مکان نامعلوم منتقل شد. دوباره در دولت روحانی سیاست آمایش سرزمین در دستور کار قرار گرفت. در این فراز و فرود یک نکته قابل تامل وجود دارد؛ در همان زمان برنامه چهارم مسوولان آمایش سرزمین تاکید داشتند این سیاست مستقل از سیاست‌های کلان کشور در حوزه اقتصاد و غیراقتصاد قابل اجرا نیست. شهرداری‌ها شرکت‌های تعاونی هستند که اعضای آن شهروندان‌اند و با انتخاب اعضای شورای شهر به‌عنوان هیات‌مدیره و شهردار به‌عنوان مدیرعامل می‌خواهند امور عمرانی محل زندگی خود را به آنان بسپارند تا علاوه بر حفظ کیفیت، ارزش‌افزوده سرمایه‌های آنان بالا رود. چه زمانی این اتفاق می‌افتد؟ زمانی که مردم شارژ ماهانه خود را بپردازند و در مقابل منتخبان برای توسعه شهر با آنان مشورت کنند. در کشوری که به جهت اقتصادی، مردم توان پرداخت عوارض را ندارند و مکانیزم انتخاب هم ناقص است، طبیعی است نمی‌توان انتظار خارق‌العاده‌ای داشت. پس باید مساله را به صورت کلی دید، اما حل آن گام‌به‌گام باشد؛ برای مثال فرآیند اصلاح حتما نیاز نیست که از تهران شروع شود و می‌تواند از یک شهر دیگر شروع شود یا در تهران از یک منطقه شروع شود، اما نمی‌توان انتظار داشت بدون نگاه کلان و با تکیه بر راه‌حل‌های خرد، چالش‌های تاریخی در حوزه مدیریت شهری حل شود.
نکته آخر: تمام مسائلی که اکنون درگیر آن هستیم از شانه خالی‌کردن دولت در تامین هزینه شهرها تا تضادهای منافع در اداره شهر به هم مرتبط هستند، اما اگر قرار است اصلاح صورت گیرد باید از یک نقطه شروع و به صورت خطی دنبال شود.
