پیشنویس قانون جدید بازار سرمایه مورد بررسی قرار گرفت
عیار قانون جدید بازار سرمایه
عیار پوستاندازی قوانین بورسی
قوانین و مقررات در تمامی بخش‌‌‌های اقتصاد از اهمیت ویژه‌ای برخوردار هستند، با این حال در بازارهای مالی به سبب پیچیدگی بالای این بازارها و اهمیت دو چندان تطبیق قوانین با شرایط روز، می‌توان قانون و مقررات را دارای نقش بیشتری در کیفیت عملکرد بازار دانست.
در همین راستا بازار سرمایه ایران نیز به قوانین و مقرراتی نیاز دارد که به موجب آن بتواند ضمن تطبیق با رشد کمی قابل‌توجه بازار سهام در سال‌های قبل، زمینه را برای توسعه کیفی و افزایش کارآیی این بازار فراهم کند. طبیعتا تحقق این امر می‌تواند منجر به ایجاد فرصت‌‌‌های تازه برای رشد توسعه اقتصاد و استفاده مولد از پساندازهای مردم برای ارتقای کمی و کیفی وضعیت صنایع در ایران شود. در همین راستا پیشنویس قانون جدید بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران پس از تصویب کارگروه تخصصی بازار سرمایه در معرض دید عموم قرار گرفت اما ضمن گنجانده شدن قدم‌های رو به جلو، نواقصی نیز دارد که در روزهای اخیر مورد انتقاد کارشناسان و فعالان بورسی قرار گرفته است. از جمله تصمیمات مثبتی که در پیشنویس یاد شده اتخاذ شده است می‌توان به افزایش نقش و جایگاه رئیس سازمان بورس در تصمیم‌گیری‌‌‌های اقتصادی مربوط به سازمان متبوع وی اشاره کرد. برای مثال مقرر شده وی ضمن داشتن حق رای در شورای پول و اعتبار در تمامی جلسات هیات دولت حضور بدون حق رای داشته باشد. مضاف بر اینکه کانون سهامداران حقیقی نیز بنا بر پیشنویس مذکور باید در شورای بورس نماینده داشته باشد. در این پیشنویس همچنین تاکید بر عرضه محصولات در بورس کالا بدون قیمت‌گذاری دستوری، افزایش مشوق برای بورسی شدن بنگاه‌‌‌های اقتصادی، تقویت صندوق‌های پروژه و تدابیر لازم برای کاهش سهم دولت در تصدی‌گری طرحهای اقتصادی دیده شده که به نوبه خود دارای نکات مثبتی است اما عمده انتقادات اهالی بازار سهام حول محور برخورد با فعالان بازار سهام می‌چرخد.
جایگاه قوانین در بازارهای مالی
امروزه نقش بازارهای مالی در تمام اقتصادهای توسعه‌یافته و در حال توسعه از اهمیت بسیاری برخوردار است. این بازارها با توجه به اینکه می‌توانند به انتقال هدفمند و مولد دارایی از میان پساندازهای مردم به سمت شرکت‌های تولیدی و خدماتی بروند یا در طرحهای اقتصادی نقش قابل‌توجهی ایفا کنند، از دید کارشناسان و محققان جایگاه ویژه‌ای دارند. به همین دلیل تمامی تحولات در آنها با دقت بالایی بررسی می‌شود. با این حال جذابیت این بازارها تنها مربوط به قشر و طبقه خاصی نیست. با توجه به اینکه این بازارها در تمامی دنیا از جذابیت بالایی برای سرمایه‌گذاری برخوردار هستند، اصولا به سبب ریسک بیشتری که در مقایسه با دارایی‌‌‌های بدون ریسک نظیر اوراق قرضه و سپرده‌‌‌های بانکی دارند، به طور پیشفرض بازده بیشتری هم برای مشارکت‌کنندگان خود به ارمغان می‌‌‌آورند. به همین دلیل همواره موردتوجه مردم عادی هم هستند و از این رو دلیل میزان مشارکت‌کنندگان مستقیم و غیرمستقیم از میان اشخاص حقیقی در آنها بالاست.
اگر بخواهیم مقایسه‌ای میان بازارهای مالی با سایر بازارهای دارایی نظیر ارز، فلزات گرانبها و مسکن داشته باشیم باید به این نکته مهم اشاره کنیم که متنوع بودن دارایی‌‌‌های موجود در این بازارها در کنار تفاوت‌ها و پیچیدگی‌هایی که ابزارهای مختلف در آنها دارند سبب شده پیچیدگی‌های قانونی نیز در آنها بالا باشد و جزئیات بسیار قواعد و مقررات در آنها فعالیت و ماندگاری در این بازارها را مستلزم دقت و دانش بیشتری کند.
همین نکته امروزه به مساله اصلی بازارهای مالی بدل شده است. حجم بالای دادوستد‌ها در کنار ماهیت متفاوت صدها و بعضا هزاران نوع دارایی که در این بخش از اقتصاد اتفاق می‌‌‌افتد باعث شده تا اهمیت سامان دادن به قوانین و به‌روز‌آوری آنها متناسب با نیازهای روز جامعه و اقتصاد از اهمیت بالایی برخوردار باشد.
بررسی تاریخچه بازارهای مالی در میان کشورهای مختلف نشان می‌دهد که به سبب عوامل متعددی نظیر آسان بودن معاملات در این بازارها در کنار شفافیت بیشتر و نظارت‌های مدونی که وجود دارد بالا بودن میزان مشارکت‌کنندگان در این بازارها سبب شده تا بروز تخلفات قانونی یا ناکارآمدی‌های آن در میان بخش مهمی از جامعه و فعالان اقتصادی از بازتاب گسترده برخوردار باشد و در نهایت شاهد تغییر مداوم قوانین و نظارت قابل‌توجه در آنها به‌خصوص بعد از ترکیدن حباب‌های مهم بازارهای مالی باشیم.
عواملی از این دست سبب شده تا در اقتصادهای نوظهور و کشورهایی که به دنبال آرمان توسعه اقتصادی هستند از آن جهت که ایجاد بازارهای مالی سرعت بیشتری نسبت به روند تکامل و ترقی اقتصادی را می‌طلبد بهبود و ارتقای جایگاه بازارهای مالی در اقتصاد مشمول آزمون و خطاهای بسیار شده باشد و در مواقعی نیز این آزمون و خطاها ناکارایی‌های متعددی را به دنبال داشته باشد.
ناکارآمدی قوانین در بازار سرمایه
ایران نیز یکی از کشورهایی است که در طول حدودا ۶ دهه از شروع به کار بازار سهام مشمول چنین وضعیتی بوده و در حالی که فرازونشیب‌های بسیاری را پشت سر گذاشته با این حال همچنان نتوانسته بازاری کارآ یا نزدیک به معیارهای جهانی که در خدمت رشد و توسعه اقتصادی باشد، ایجاد کند.
قوانین حاکم بر بازار اوراق بهادار اگرچه در طول دهه‌های اخیر بارها شاهد تغییرات جزئی و کلی بوده با این حال همچنان در بسیاری از موارد دارای نقصان‌های متعدد است. از این رو قوانین یاد شده نتوانسته‌‌‌اند اهدافی نظیر تقارن اطلاعاتی افزایش کارآیی در معاملات یا افزایش نفوذ بازار سرمایه در میان تمامی اقشار مردم را به شکل پایدار تامین کنند. در حالی که بسیاری از کارشناسان بر این باورند که موضوعات موردبحث تا حدی وابسته به مسائل و مشکلات مربوط به اقتصاد سیاسی و نقش پررنگ ذی‌نفعان در اقتصاد است، با این حال هیچ‌کدام از آنها منکر این امر نیستند که نارسایی قوانین و مقررات خود نیز به عاملی بدل شده تا رسیدن به اهداف یاد شده را برای کشور با دشواری مواجه کند. تمامی اینها در حالی انجام می‌شود که اگر بازار سرمایه حتی در همین فضای پر پیچ و خم ظرفیت‌‌‌های بیشتری داشت نه‌تنها می‌توانست با جذب پساندازهای مردم رقیب مهمی برای بازارهایی نظیر مسکن طلا و ارز باشد، بلکه می‌توانست با جهت‌‌‌دهی آنها به سمت تولید و اشتغال در شرایط بحرانی کنونی راه را برای تداوم رشد اقتصادی کشور تا حدی هموار کند.
پیشنویس تازه
همین امر سبب شده تا اصلاح قوانین حاکم بر بازار سرمایه طی سال‌ها و ماه‌های اخیر موردتوجه سیاستگذاران و تصمیم‌گیران عالی کشور باشد و با توجه به اینکه توسعه کمی بازار سرمایه و چند برابر شدن تعداد سهامداران در بازارهایی نظیر سهام تنها در مدت کوتاهی رخ داده طبیعتا باید لزوم تغییر و تحول در این بخش از اقتصاد بیشتر مورد توجه قرار گیرد. در همین راستا طی هفته گذشته پیشنویس طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که گزارشی از کارگروه بازار سرمایه کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بوده منتشر شد و با توجه به نکات مختلف در برگیرنده آن، مورد انتقاد یا تحسین فعالان بازار سرمایه و کارشناسان اقتصادی و خبرگان مالی قرار گرفت. نگاهی به جزئیات متعددی که در این پیشنویس وجود دارد به خوبی نشان می‌دهد که در راستای بهبود وضعیت و ارتقای جایگاه بازار اوراق بهادار در اقتصاد ایران اگرچه قدمی رو به جلو برداشته شده با این حال بی‌‌‌توجهی به بسیاری از زوایای پیدا و پنهان فعالیت در بازارهایی نظیر بازار سهام، تهیه‌کنندگان این پیشنویس را از ارائه طرحی کارآمد و همه شمول که بتواند منافع فعالان این بخش را همسو با افزایش کارآیی و کارآمدی بازارهای مالی تامین کند بازداشته است. برای مثال در برخی از ماده‌های این پیشنویس اگرچه سعی شده به فعالیت‌های مربوط به بازار سهام نظم داده شود، با این حال به نظر می‌رسد که اصرار زیاد پیشنهاددهندگان این پیشنویس به سرک کشیدن در تمامی وجوه فعالیت حرفه‌ای، نیمه‌حرفه‌ای و حتی غیر‌حرفه‌ای بازار سبب شده تا در عمل به بهانه نظم دهی به بازار سهام آزادی افراد و در برخی از موارد حاکمیت سهامداران بر دارایی آنها نقض شود. برای مثال در بند ۴ماده ۲۹ قید شده که انتشار اگهی یا اعلام پذیره‌نویسی یا عرضه عمومی اوراق بهادار بدون مجوز سازمان بورس مشمول حبس تعزیری درجه سوم (بین ۵ تا ۱۰ سال) است. این در حالی است که تمامی اشخاص عادی فعال در بازار نه فقط در ایران بلکه در تمامی دنیا اقدام به چنین کاری می‌کنند. به نظر می‌رسد که در این قانون مشخص نشده که منظور دقیق از چنین فعالیتی چیست و آیا این مساله می‌تواند افراد عادی را (که در عمل از تریبون‌‌‌های شخصی خود در فضای مجازی اقدام به ارائه این اطلاعات و در واقع بازنشر آن می‌کنند) در امر جرم‌انگاری شده درگیر کند یا نه. این مورد از جمله مواردی بود که در میان کاربران فضای مجازی به شدت مورد توجه قرار گرفت و با دیده تردید نسبت به صحت آن نگریسته شد. با این حال پیشنویس یاد شده بنا بر آنچه که پیش‌تر تصدیق شد نکات مثبتی هم داشت که این نکات عموما در قیمت نخست پیشنویس قابل مشاهد است.
نیمه پر لیوان قانون
در پیشنویس جدید چند نکته مهم وجود دارد که بدون‌شک برای مدت طولانی از سوی فعالان بازار سرمایه مورد مطالبه قرار گرفته است. برای مثال در نخستین ماده از پیشنویس یاد شده که در آن ترکیب شورای عالی بورس آمده است مقرر شده از سوی کانون سهامداران حقیقی نماینده‌ای در شورای عالی بورس حضور داشته باشد. این مساله به این معناست که عزم قانون‌گذار برای حمایت از سهامداران حقیقی در چارچوب یک کانون جداگانه هم‌تراز با سایر کانون‌های موجود جزم شده است. دوم آنکه با توجه به کاستی‌‌‌های پیشین جایگاه وزیر اقتصاد در معرفی برخی از اعضای شورای عالی بورس، این امر به خود اعضای شورا واگذار شده که با توجه به تضاد منافع احتمالی دولت با بورس قدمی رو به جلو است. در بحث ارتقای شفافیت نیز مقرر شده تمامی اعضای شورا میزان سهامداری خود و اشخاص وابسته را در بدو انتصاب به رئیس قوه قضائیه اعلام کنند.
افزایش نقش بورس‌های کالایی
یکی از نکات پر رنگ موجود در پیشنویس طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار افزایش جایگاه بورس‌های کالایی و دوری‌گزینی سیاستگذار از پافشاری بر قیمت‌گذاری دستوری است. آن‌طور که در ماده ۱۴ این پیشنویس آمده تمامی شرکت‌های وابسته و تابعه به وزارتخانه‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های بورسی و غیر‌بورسی موظف به فروش کلیه کالاهای تولیدی خود در بورس کالا هستند و عدم‌پایبندی به این ماده به منزله تضییع حقوق عمومی خواهد بود. در ادامه این ماده گفته شده که به منظور حمایت از بازار مشتقه کالایی هزینه‌های فعالیت در این بازار هزینه قابل قبول مالیاتی خواهد بود که خود این نیز امر مثبتی است.
در ماده ۱۵ نیز اینطور ذکر شده که تمامی فرآورده‌های نفتی به منظور صادرات و تمامی خوراک‌‌‌های پالایشگاه‌‌‌ها باید از طریق بورس انرژی به فروش برسد. بر اساس این ماده قیمت‌گذاری دستوری بر روی کالاهای یاد شده موضوعیت نداشته و مبنای کشف قیمت عرضه و تقاضا خواهد بود.
آن روی سکه
یکی دیگر از نکات موجود در این پیشنویس نیز به ضرب‌الاجل تدوین و ارائه دستور العمل فعالیت فعالان فضای مجازی اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی در بازار سرمایه است که در کلیت موضوع بسیار خوبی است اما به نظر می‌رسد که نگاه دستوری که پشت آن قرار دارد تا حدودی سخت‌گیرانه بوده و با واقعیات جاری و سابقه دستگاه بوروکراسی کشور مطابق نشده است. آنچه که در جای جای این پیشنویس به وضوح دیده می‌شود نبود اتکا بر تصمیمات مطالعه شده و در نظر گرفتن مطالعات مطابق با تصمیمات موجود است. اینطور که به نظر می‌رسد قانون‌گذار سعی کرده میزان جدیت در تصمیمات خود را به جای تاکید بر سازوکار مطالعاتی و نظارتی بر مبنای مطالعات، در بیشتر ماده‌ها به ارائه ضرب‌الاجل مزین کند. این در حالی است که تاریخ قوانین اقتصادی کشور تا همین حالا هم پر بوده از این زمان‌بندی‌‌‌ها و ضرب‌الاجل‌‌‌ها که تاکنون ناکام مانده‌اند. برای مثال در حوزه ایجاد کانون سهامداران حقیقی اگرچه رویه تشکیل تا همینجا هم بیش از ۲ سال ادامه پیدا کرده است با این حال هم در طول این ۲سال و هم در پیشنویس مطروحه هیچ لزومی بر ارائه گزارش یا مطالعه‌ای ارائه نشده که ابهامات فراوان این کانون را برای سهامداران خرد برطرف کند. در ماده ۲۷ نیز از لزوم ایجاد بستر الکترونیکی برای تسریع و تسهیل اجرای مصوبات و تصمیمات سازمان در فرآیندهایی نظیر ثبت تاسیس و تغییرات ناشران اوراق بهادار، نهادهای مالی و غیره، ظرف ۶ ماه سخن به میان آمده است. آیا زیرساخت ایجاد چنین مواردی فراهم شده است؟
در ماده ۲۸ نیز چنین امری مجددا به چشم می‌خورد. مقرر شده آیین دادرسی هیات داوری ظرف مدت ۳ ماه ارائه و به تصویب شورا برسد. این در حالی است که آیین‌های دادرسی و قوانین و مقررات عموما دارای بندهای بسیاری هستند که هرکدام از آنها نیاز به مطالعه و مداقه فراوان دارد و به ثمر نشستن آنها نیازمند امکان‌سنجی دقیق است.
در ماده ۲۹ یک نکته سوال برانگیز وجود دارد. به موجب این قانون پیشنهادی همه اعضای هیات‌مدیره صندوق‌ها که حق رای دارند، اشخاص دارای اطلاعات نهانی شناخته می‌‌‌شوند. این در حالی است که اساسا صندوق‌ها در جایگاهی نیستند که بتوانند به اطلاعات نهانی دسترسی داشته باشند، مگر اینکه رویه‌‌‌های افشای اطلاعات و نظارت بر ناشران دارای مشکلات جدی باشد. سوالی که در اینجا پیش می‌‌‌آید این است که آیا بهتر نبود قانون‌گذار برای مرتفع کردن مشکلات موجود در این زمینه به جای بزرگ کردن دایره ذی‌نفعان به بهبود چارچوب‌های نظارت و افشای اطلاعات می‌پرداخت. در اینجا مشخص نشده که اگر هیات‌مدیره صندوق‌ها اشخاص دارای اطلاعات نهانی هستند بر چه مبنایی سبدگردان‌‌‌های بزرگ و مشاوران سرمایه‌گذاری که حجم بالایی از سرمایه را در اختیار داشته یا بر آن نفوذ دارند، از این دایره خارج مانده‌اند؟
