دموکراسی چگونه منجر به رشد اقتصادی و تخصیص بهینه منابع می‌شود؟
ارزش والای دموکراسی
کنیا به‌عنوان یک مطالعه موردی انتخاب شده است؛ زیرا از زمان استقلال در سال۱۹۶۳ تا ۲۰۱۱، دوره‌های متناوب خودکامگی و دموکراسی را تجربه کرده و تنوع قومی بالایی دارد. این مقاله با تمرکز بر ساخت جاده‌ها – که بخش مهمی از بودجه توسعه عمرانی کنیا را تشکیل می‌دهد – نشان می‌دهد که چگونه تغییرات سیاسی بر توزیع منابع تاثیر می‌گذارد. هدف اصلی این مطالعه، کمّی‌سازی جانبداری قومی در تخصیص سرمایه‌گذاری جاده‌ای و بررسی این است که آیا دموکراسی می‌تواند این تبعیض را از بین ببرد یا خیر؟
چرا دموکراسی؟
این مقاله یک تحلیل تجربی و نظری از تخصیص منابع عمومی در کنیا طی دوره ۱۹۶۳ تا ۲۰۱۱ ارائه می‌دهد. این مطالعه نشان می‌دهد که در دوره‌های خودکامه، مناطقی که هم‌قومی رئیس‌جمهور بودند، به‌طور قابل توجهی بیشتر از مناطق دیگر از سرمایه‌گذاری جاده‌ای بهره‌مند شدند. به‌طور خاص، این مناطق تقریبا دوبرابر هزینه جاده و پنج‌برابر طول جاده آسفالته نسبت به سهم جمعیتی خود دریافت کردند. اما در دوره‌های دموکراتیک، این جانبداری قومی به‌طور کامل ناپدید و توزیع منابع عادلانه‌تر شد.
محققان از یک مدل نظری استفاده کردند که نشان می‌دهد جانبداری قومی به محدودیت‌های نهادی بستگی دارد. در رژیم‌های خودکامه، این محدودیت‌ها ضعیف‌تر هستند و رئیس‌جمهور می‌تواند منابع را به نفع گروه خود تخصیص دهد؛ درحالی‌که دموکراسی با افزایش نظارت و رقابت سیاسی، این رفتار را محدود می‌کند. داده‌های این مطالعه از بودجه‌های رسمی و نقشه‌های جاده‌ای تاریخی استخراج شده و با استفاده از روش‌های آماری پیشرفته تحلیل شده است.
یافته‌های این مقاله بر اهمیت دموکراسی تاکید دارد، حتی در شکل ناقص آن و نشان می‌دهد که نهادهای دموکراتیک می‌توانند رشد اقتصادی را با کاهش تخصیص ناعادلانه منابع تقویت کنند. این مطالعه نه تنها برای کنیا، بلکه برای دیگر کشورهای در حال توسعه با تنوع قومی بالا، پیامدهای مهمی دارد.
چرا کنیا؟
جانبداری قومی در تخصیص منابع عمومی، به‌ویژه در بسیاری از کشورهای جنوب صحرای آفریقا، یک مانع اصلی برای توسعه اقتصادی تلقی می‌شود. این رفتار که در آن سیاستمداران به‌طور نامتناسبی کالاهای عمومی را به گروه قومی خودشان اختصاص می‌دهند، می‌تواند نابرابری‌های منطقه‌ای را تشدید کند، رشد اقتصادی را مختل سازد و حتی به بی‌ثباتی سیاسی منجر شود. با این حال، شواهد تجربی درباره میزان این جانبداری قومی و عوامل نهادی‌ای که آن را محدود یا تشدید می‌کنند، اندک است.
آنها در این مقاله، میزان جانبداری قومی را در ارائه یک کالای عمومی کلیدی –سرمایه‌گذاری در جاده‌ها- در کنیا طی دوره پس از استقلال از ۱۹۶۳ تا ۲۰۱۱، کمّی‌سازی کرده و این پرسش را بررسی می‌کنند که آیا تغییرات در رژیم سیاسی از خودکامگی به دموکراسی، این جانبداری را کاهش می‌دهد یا خیر؟ آنها بر سرمایه‌گذاری جاده‌ای تمرکز می‌کنند؛ زیرا این حوزه بزرگ‌ترین جزء هزینه‌های توسعه‌ای دولت مرکزی را در این دوره تشکیل می‌دهد (متوسط ۱۵درصد از بودجه توسعه) و به‌طور متمرکز تحت کنترل قوه مجریه قرار دارد که آن را به ابزاری جذاب برای حمایت سیاسی تبدیل می‌کند.
کنیا زمینه ایده‌آلی برای این تحلیل فراهم می‌کند. این کشور از نظر قومی به‌شدت تکه‌تکه شده است؛ به‌طوری‌که از میان ۴۱منطقه در زمان استقلال در سال۱۹۶۳، تنها سه منطقه فاقد یک گروه قومی غالب بودند که بیش از ۵۰درصد جمعیت را تشکیل دهد. انطباق مرزهای منطقه‌ای و قومی به‌دلیل میراث سیاست‌های استعماری نیز کنیا را به موردی جذاب تبدیل می‌کند. مرزهای منطقه‌ای از زمان استقلال تا حد زیادی ثابت مانده‌اند و به ما اجازه می‌دهند تا ترکیب قومی مناطق را در طول زمان دنبال کنیم. علاوه بر این، تاریخ سیاسی پرتلاطم کنیا – که در آن دوره‌های خودکامگی تک‌حزبی تحت دو رئیس‌جمهور متوالی با ریشه‌های قومی متمایز و سپس انتقال به دموکراسی چندحزبی رخ داده است – امکان این را فراهم می‌کند تا تاثیر محدودیت‌های نهادی و دموکراسی بر جانبداری قومی در تخصیص منابع عمومی آزمایش شود.
یافته‌ها نشان می‌دهد که جانبداری قومی قابل‌توجهی در تخصیص سرمایه‌گذاری جاده‌ای در دوره‌های خودکامه وجود داشته است؛ به‌طوری که مناطق هم‌قومی رئیس‌جمهور به‌طور متوسط دوبرابر بیشتر از سطحی که با سهم جمعیتی‌شان تناسب داشته باشد، هزینه جاده دریافت کرده‌اند. در مقابل، هیچ شواهدی از جانبداری قومی در دوره‌های دموکراتیک وجود ندارد که نشان می‌دهد نهادهای دموکراتیک، حتی در شکل ناقص خود، می‌توانند به‌طور موثری جلوی این نوع سوءاستفاده قومی از منابع عمومی را بگیرند. این نتایج پیامدهای مهمی برای درک ارزش نهادهای دموکراتیک در کشورهای در حال توسعه دارند. توانایی دموکراسی برای محدود کردن جانبداری قومی در تخصیص کالاهای عمومی، ممکن است یکی از کانال‌های اصلی باشد که از طریق آن دموکراسی رشد اقتصادی را تقویت می‌کند؛ به‌ویژه در جوامعی که از نظر قومی متنوع هستند.
مدل نظری
بخش چارچوب نظری، پایه تئوریک مقاله را فراهم می‌کند. این بخش یک مدل اقتصادی ساده اما قوی ارائه می‌دهد که توضیح می‌دهد چرا و چگونه جانبداری قومی در تخصیص منابع عمومی (مثل بودجه ساخت جاده) اتفاق می‌افتد و چرا دموکراسی می‌تواند این رفتار را کاهش دهد. به زبان ساده، این مدل مثل یک فرمول است که نشان می‌دهد رئیس‌جمهور چطور تصمیم می‌گیرد منابع را بین گروه‌های قومی تقسیم کند و چه عواملی روی این تصمیم تاثیر می‌گذارند.
نویسندگان فرض می‌کنند که کنیا دو گروه قومی دارد: گروه A و گروه B. رئیس‌جمهور از یکی از این گروه‌ها (مثلا گروه A) است و باید دو تصمیم مهم بگیرد: چقدر مالیات جمع کند و این مالیات را چطور بین گروه‌ها تقسیم کند. این تقسیم به‌صورت مزایای عمومی (مثل ساخت جاده) است که به هر گروه داده می‌شود.
هدف رئیس‌جمهور در این مدل، «حداکثر کردن رانت» است. رانت یعنی پولی که او از مالیات جمع می‌کند، منهای منافعی که به مردم می‌دهد. به زبان ساده، او می‌خواهد پول زیادی جمع کند و کم خرج کند تا برای خودش بیشتر بماند؛ اما این کار به این سادگی نیست، چون او باید مردم را راضی نگه دارد تا از او حمایت کنند. مردم (شهروندان هر گروه) به مزایایی که می‌گیرند (مثلا جاده) و مالیاتی که می‌دهند نگاه می‌کنند. اگر مزایای زیادی بگیرند و مالیات کمی بدهند، خوشحال می‌شوند و از رئیس‌جمهور حمایت می‌کنند. اما اگر احساس کنند ناعادلانه با آنها برخورد شده (مثلا گروه B ببیند که گروه A خیلی بیشتر می‌گیرد)، ممکن است علیه رئیس‌جمهور شورش کنند یا او را کنار بگذارند. در این مدل، یک پارامتر خیلی مهم به نام θ (تتا) وجود دارد که نشان‌دهنده «محدودیت‌های نهادی» است. این محدودیت‌ها مثل قانون، نظارت مردم یا رقابت سیاسی هستند که رئیس‌جمهور را کنترل می‌کنند:
اگر تتا برابر با یک باشد: رئیس‌جمهور مجبور است منابع را کاملا عادلانه تقسیم کند، یعنی به هر گروه به اندازه جمعیتش بدهد. این حالت مثل یک دموکراسی کامل است که قانون و نظارت قوی دارد.
اگر تتا بزرگ‌تر باشد (مثلا بی‌نهایت): رئیس‌جمهور می‌تواند تمام منابع را به گروه خودش (گروه A) بدهد و به گروه دیگر (گروه B) چیزی ندهد. این حالت مثل یک دیکتاتوری است که هیچ قانونی جلوی رئیس‌جمهور را نمی‌گیرد.
مدل پیش‌بینی می‌کند که رئیس‌جمهور همیشه به گروه هم‌قومی خودش (گروه A) بیشتر می‌دهد، اما نه آن‌قدر که گروه دیگر (گروه B) کاملا ناراضی شود. به زبان ساده این تعادل به این معناست که رئیس‌جمهور باید یک بازی هوشمندانه انجام دهد. نه آن‌قدر به گروه خودش بدهد که گروه دیگر کاملا کنار گذاشته شود و نه آن‌قدر عادلانه باشد که منافع خودش کم شود. مدل نشان می‌دهد که دموکراسی با ایجاد محدودیت روی این رفتار تاثیر می‌گذارد. این مدل توضیح می‌دهد که چرا در کنیا، در دوره‌های خودکامه (مثل زمان کنیاتا و موی قبل از ۱۹۹۲)، مناطق هم‌قومی رئیس‌جمهور (مثلا کیکویو یا کالنجین) بودجه بیشتری برای جاده می‌گرفتند. اما وقتی دموکراسی آمد (مثلا بعد از ۱۹۹۲)، این تبعیض کم شد؛ چون محدودیت‌های دموکراتیک (θ) بیشتر شد.
مدل تجربی
کنیا کشوری با تنوع قومی بالاست و بیش از ۴۰گروه قومی دارد. در زمان سرشماری سال۱۹۶۲ (یک‌سال قبل از استقلال)، گروه‌های قومی اصلی شامل اینها بودند: کیکویو: 18.8درصد از جمعیت، لوو: 13.4درصد، لوحیا: ۱2.7درصد، کالنجین: 10.8درصد و کامبا: 10.5درصد.
این نسبت‌ها از زمان استقلال تا حد زیادی ثابت مانده‌اند. قبل از استعمار بریتانیا، قبیله‌ها در کنیا خیلی سیال بودند و مرزهای قومی مشخصی نداشتند. اما بریتانیا در اوایل قرن بیستم، مناطق را بر اساس قومیت‌ها تقسیم کرد و تا سال۱۹۳۳، مرزهای منطقه‌ای را با اکثریت قومی هر منطقه هماهنگ کرد. در زمان استقلال در سال۱۹۶۳، کنیا ۴۱منطقه داشت که ۳۸تای آنها یک گروه قومی غالب (بیش از 50درصد جمعیت) داشتند. فقط سه منطقه (نایروبی، مومباسا و ترانس نزیا) از نظر قومی متنوع بودند. این جداسازی قومی خیلی مهم است؛ چون به محققان اجازه داد مناطق را به دو دسته تقسیم کنند: «هم‌قومی» (مناطقی که قبیله رئیس‌جمهور در آن غالب است) و «غیرهم‌قومی» (مناطق دیگر). مثلا وقتی رئیس‌جمهور از قبیله کیکویو بود، مناطق کیکویو هم‌قومی محسوب می‌شدند.
خلاصه تاریخچه سیاسی کنیا:
استقلال و کنیاتا (۱۹۶۳-۱۹۷۸): کنیا در سال۱۹۶۳ از بریتانیا مستقل شد. جومو کنیاتا که از قبیله کیکویو بود، اولین رئیس‌جمهور شد. او حزب «اتحادیه ملی آفریقایی کنیا» (KANU) را رهبری می‌کرد. حزب رقیب «اتحادیه دموکراتیک آفریقایی کنیا»(KADU)، توسط دانیل آرپ موی (از قبیله کالنجین) هدایت می‌شد. در انتخابات۱۹۶۳، KANU برنده شد و خیلی زود KADU منحل شد؛ چون نمایندگانش به KANU پیوستند. در اواخر دهه۱۹۶۰، حزب اپوزیسیون «اتحادیه مردمی کنیا» (KPU) توسط گروه لوو تشکیل اما در ۱۹۶۹ ممنوع شد. این نشان می‌دهد که کنیا در این دوره به یک خودکامگی تک‌حزبی تبدیل شد.
موی و خودکامگی (۱۹۷۸-۱۹۹۲): کنیاتا در ۱۹۷۸ درگذشت و دانیل آرپ موی رئیس‌جمهور شد. او تا ۲۰۰۲ در قدرت بود. در ابتدا، موی با گروه‌های کیکویو متحد بود؛ اما بعد از کودتای نافرجام۱۹۸۲ (توسط افسران کیکویو)، او اتحادش را تغییر داد و به گروه‌های کالنجین و قبیله‌های کوچک‌تر متمایل شد. این دوره کاملا خودکامه بود و هیچ اپوزیسیون واقعی وجود نداشت.
انتقال به دموکراسی (2002-1992): در اوایل دهه۱۹۹۰، فشارهای داخلی و خارجی برای دموکراسی افزایش یافت. این منجر به انتخابات چندحزبی در سال‌های ۱۹۹۲ و ۱۹۹۷ شد. هرچند موی با تقلب در انتخابات قدرت را حفظ کرد، اما این دوره به تدریج به سمت دموکراسی پیش رفت؛ زیرا آزادی رسانه‌ها و فعالیت جامعه مدنی بیشتر شد.
دموکراسی با کیباکی (۲۰11-۲۰02): در سال۲۰۰۲، موی کنار رفت و مویایی کیباکی (از قبیله کیکویو) در یک انتخابات دموکراتیک برنده شد. این دوره با رقابت سیاسی بیشتر، آزادی رسانه‌ها و نظارت قوی‌تر از سوی پارلمان و جامعه مدنی همراه بود.
این تاریخچه نشان می‌دهد که کنیا دوره‌های متفاوتی از خودکامگی و دموکراسی را تجربه کرده است. این تغییرات به محققان اجازه داد ببینند که وقتی نوع حکومت عوض می‌شود (مثلا از خودکامگی به دموکراسی)، رفتار رئیس‌جمهور در تخصیص منابع هم تغییر می‌کند یا نه؟
خلاصه داده‌ها
داده‌های هزینه (Cost Data): این داده‌ها هزینه‌های سالانه ساخت جاده در هر منطقه را از سال۱۹۶۳ تا ۲۰۱۱ نشان می‌دهند. این اطلاعات از گزارش‌های رسمی بودجه توسعه کنیا گرفته شده‌اند. ساخت جاده‌ها بزرگ‌ترین بخش بودجه توسعه دولت مرکزی بود (حدود 15.2درصد از کل بودجه توسعه) که خیلی بیشتر از هزینه‌های بخش‌های دیگر مثل سلامت، آموزش یا آب در همان دوره است.
داده‌های نقشه (Map Data): این داده‌ها طول جاده‌های آسفالته را در سال‌های مختلف (۱۹۶۴، ۱۹۶۷، ۱۹۶۹، ۱۹۷۲، ۱۹۷۴، ۱۹۷۹، ۱۹۸۱، ۱۹۸۴، ۱۹۸۷، ۱۹۹۲ و ۲۰۰۲) نشان می‌دهند. این اطلاعات از نقشه‌های میشلن (Michelin Maps) استخراج شده‌اند که نقشه‌های معتبری از جاده‌های کنیا در آن زمان بودند.
محققان همچنین یک شبکه جاده‌ای فرضی و خلاف واقع (Hypothetical Road Network) ساختند که بر اساس نیازهای اقتصادی بود، نه تصمیم‌های سیاسی. این شبکه فرض می‌کرد که جاده‌ها باید بر اساس «پتانسیل بازار» (Market Potential) ساخته شوند، یعنی شهرک‌ها بر اساس جمعیت و فاصله به هم وصل شوند. این شبکه با شبکه واقعی مقایسه شد تا ببینند آیا الگوی واقعی ساخت جاده‌ها به دلایل سیاسی (مثل جانبداری قومی) بوده یا اقتصادی. شبکه فرضی نشان می‌دهد که اگر تصمیم‌ها فقط اقتصادی بودند (نه سیاسی)، جاده‌ها کجا ساخته می‌شدند و این ثابت می‌کند که جانبداری قومی واقعی بوده است.
محققان از دو روش اصلی برای تحلیل داده‌ها استفاده کردند. اولی تحلیل گرافیکی (Graphical Analysis) که بر مبنای آن نمودارهایی کشیدند که نشان می‌داد در طول زمان، مناطق هم‌قومی رئیس‌جمهور (مناطقی که قبیله رئیس‌جمهور در آن غالب است) و مناطق غیرهم‌قومی (مناطق دیگر) چقدر بودجه جاده یا طول جاده آسفالته گرفتند. برای این کار، آنها «نسبت تخصیص» را محاسبه کردند: یعنی سهم هر منطقه از بودجه جاده یا طول جاده را با سهم جمعیت آن منطقه مقایسه کردند.
اگر این نسبت یک باشد، یعنی تخصیص عادلانه است (منطقه به اندازه جمعیتش بودجه گرفته). اگر بیشتر از یک باشد، یعنی بیشتر از حقش گرفته و اگر کمتر از یک باشد، یعنی کمتر از حقش گرفته است.
دومی تحلیل رگرسیون (Regression Analysis) که این روش آماری پیچیده‌تر است و برای اندازه‌گیری دقیق تاثیر جانبداری قومی و دموکراسی استفاده شد.
نتایج استفاده از هر دو روش حیرت‌آور بود. نمودار گرافیکی نشان داد که در دوره‌های خودکامه (مثلا ۱۹۷۰-۱۹۹۲)، مناطق هم‌قومی رئیس‌جمهور نسبت تخصیص خیلی بیشتری داشتند (بیشتر از ۱)، یعنی خیلی بیشتر از سهم جمعیتشان بودجه جاده گرفتند. اما مناطق غیرهم‌قومی کمتر از یک بودند؛ یعنی کمتر از حقشان گرفتند. در دوره‌های دموکراتیک (مثلا ۱۹۶9-۱۹۶3 و ۲۰11-۲۰03)، این تفاوت از بین رفت و نسبت تخصیص برای هر دو نوع منطقه به یک نزدیک شد، یعنی تخصیص عادلانه‌تر شد.
تحلیل رگرسیون نیز نشان داد که در کل دوره ۱۹۶۳ تا ۲۰۱۱، مناطق هم‌قومی رئیس‌جمهور به‌طور متوسط دوبرابر هزینه جاده و پنج‌برابر طول جاده آسفالته نسبت به سهم جمعیتشان دریافت کردند. این نشان می‌دهد که جانبداری قومی واقعا وجود داشته است. در دوره‌های خودکامه، این جانبداری خیلی قوی بود. مثلا در زمان دانیل آرپ موی (۱۹۷۸-۱۹۹۲)، مناطق کالنجین (قبیله او) خیلی بیشتر از دیگران بودجه گرفتند. اما در دوره‌های دموکراتیک، هیچ تفاوت معناداری بین مناطق هم‌قومی و غیرهم‌قومی دیده نشد، یعنی دموکراسی این تبعیض را از بین برد. وقتی محققان شبکه فرضی (بر اساس نیازهای اقتصادی) را با شبکه واقعی مقایسه کردند، دیدند که شبکه فرضی هیچ جانبداری قومی نداشت. این ثابت می‌کند که تبعیض در شبکه واقعی به خاطر تصمیم‌های سیاسی (مثل جانبداری قومی) بوده، نه دلایل اقتصادی.
خلاصه کلام
نویسندگان در نتیجه‌گیری می‌گویند که مطالعه‌شان نشان داده جانبداری قومی در تخصیص منابع عمومی (مثل بودجه ساخت جاده) در کنیا به‌شدت تحت تاثیر نوع رژیم سیاسی قرار دارد:
در دوره‌های خودکامه (مثل ۱۹۷۰-۱۹۹۲): رئیس‌جمهورها به مناطق هم‌قومی خودشان (مثلا کیکویو در زمان جومو کنیاتا یا کالنجین در زمان دانیل آرپ موی) خیلی بیشتر از سهم جمعیتشان بودجه جاده می‌دادند. مثلا این مناطق دوبرابر هزینه و پنج‌برابر طول جاده آسفالته نسبت به سهمشان دریافت می‌کردند.
در دوره‌های دموکراتیک (مثلا ۱۹۶9-۱۹۶3 و ۲۰11-۲۰03): این جانبداری قومی از بین رفت و بودجه جاده‌ها عادلانه‌تر بین همه مناطق تقسیم شد. نویسندگان توضیح می‌دهند که برای اینکه جانبداری قومی به‌عنوان یک استراتژی سیاسی کار کند، رئیس‌جمهور به دو چیز نیاز دارد: کنترل زیاد بر منابع و محدودیت‌های کم. در دوره‌های خودکامه، این دو شرط وجود داشتند؛ زیرا رئیس‌جمهور قدرت زیادی داشت و کسی نمی‌توانست جلوی او را بگیرد. اما در دموکراسی، چند چیز تغییر کرد. اول اینکه رقابت سیاسی بیشتر شد و احزاب رقیب و انتخابات آزاد باعث شدند رئیس‌جمهور نتواند فقط به قبیله خودش خدمت کند. دوم، نظارت افزایش یافت و رسانه‌های آزاد، جامعه مدنی قوی‌تر و پارلمان فعال‌تر، رئیس‌جمهور را تحت نظر داشتند و او را مجبور کردند عادلانه‌تر عمل کند.
نویسندگان می‌گویند که این یافته‌ها برای توسعه اقتصادی خیلی مهم هستند. وقتی جانبداری قومی وجود دارد، مناطقی که بودجه کمتری می‌گیرند (مثلا مناطق غیرهم‌قومی) عقب می‌مانند و این باعث نابرابری و کند شدن رشد کل کشور می‌شود. اما دموکراسی با کاهش این تبعیض، به همه مناطق شانس رشد می‌دهد که در نهایت به نفع اقتصاد کل کشور است.
* پژوهشگر توسعه
