معاون پیشین شهردار تحلیل کرد
دردسرهای اداره پایتخت
گفتوگو با حجتاللهمیرزایی صاحبنظر برنامه‌ریزی شهری؛ سنجش کارنامه یکساله مدیریت شهری
طی سال‌های گذشته مدل اداره شهر تهران این نگرش را در میان شهروندان به وجود آورد که شهر بیش از آنکه به‌عنوان سازمان اجتماعی و یک موجود زنده و پویا تلقی شود به مثابه یک کارگاه ساختمانی دیده شده است. این در حالی است که نظرسنجی‌های اخیر انجام شده از پایتخت‌نشینان نشان می‌دهد که یکی از مهم‌ترین انتظارات شهروندان توقف روند اداره شهر تهران به شکل گذشته برمبنای تلقی شهر به‌عنوان یک پهنه کالبدی است. از دیدگاه شما چه عاملی در پیدایش این الگو برای اداره شهر موثر بوده است؛ کمبود منابع مالی برای هزینه‌های اداره شهر یا غلبه نگرش سیاسی بر تخصصی؟
هر دو؛ یعنی هم عوامل عینی و واقعی و هم عوامل ذهنی در شکل‌گیری خطای مدیران برای اداره شهر تهران طی سال‌های گذشته موثر بوده است. در میان عوامل ذهنی مهم‌ترین عامل خلأ تئوری مفهوم، ساختار و کارکرد شهر و تئوری نحوه اداره شهر قابل ذکر است. فقدان گفتمان و فهم نظری درباره شهر در سطح ملی و محلی از سایر عوامل بارزتر است. در دهه ۷۰ با تغییر در نگرش و تلقی نسبت به اهمیت شهر تهران و ضرورت توسعه همه‌جانبه و سریع در آن، یک نگاه اجتماعی و چندبعدی در حوزه مدیریت شهری شکل گرفت و حاصل آن شکل‌گیری فرهنگسراها، خانه‌های فرهنگ، مرکز مطالعات شهر تهران و تاسیس سازمان همشهری و.... بود که نشان دهنده یک تئوری پیشرو و تلقی همه‌جانبه برای اداره شهر بود. اما این نگاه یا به محاق رفت یا بسیار سطحی و کوته‌بینانه ادامه یافت؛ یا اساسا شهر و مسائل آن تحت‌الشعاع مسائل و چالش‌های ملی به حاشیه رانده شد.در همه دوره‌های گذشته گفتوگو درباره شهر به موضوعی فراموش شده برای مدیران ملی و محلی تبدیل شد. البته این نکته قابل توجه است که غفلت از گفتمان شهری عملا به نفع برخی از گروه‌ها نیز بود. نبود تئوری و گفتمان قابل دفاع درباره شهر و به دنبال آن عدم شکل‌گیری گفتوگوی اجتماعی پیرامون مسائل شهر به مغفول ماندن مسائل اصلی شهر و غلبه تفکر کسانی منجر شد که شهر را تنها و تنها یک پیکره کالبدی و قابل تغییر با رویکرد مهندسی می‌دانستند. به این ترتیب تفکر غالب در مدیریت شهری به این موضوع محدود شد که می‌توان با روش مهندسی هر تغییری را در حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی انجام داد.
اما شکل‌گیری این فضاها منجر به ارتقای مفهوم شهر به معنای سازمان اجتماعی نشد.
بله، چون روشی که برای تامین مالی به‌کار گرفته و بنیان گذاشته شد، عملا یک تلقی دیگری از شهر را غالب کرد. شاید در دوره آقای کرباسچی سهم منابع حاصل از فروش تراکم در اداره شهر خیلی زیاد نبود ولی به‌تدریج سهم این نوع از درآمدهای شهری افزایش پیدا کرد تا جایی که در سال‌های اخیر به حدود ۸۰ درصد رسید. افزایش سهم درآمدهای ناشی از انواع عوارض ساختمانی دو پیامد مهم را نصیب شهر کرد. به‌تدریج سهم شهرفروشی، تراکم‌فروشی و آینده‌فروشی در تامین منابع مالی اداره شهر بیشتر شد و به منبع غالب تبدیل شد و اقتضا و لازمه این شیوه تامین مالی، تخریب و نوسازی گسترده و فراگیر و سریع در همه محلات شهر و جابه‌جایی‌های بزرگ جمعیتی، اجتماعی و مالی و نتیجه مهم آن از میان رفتن هویت محلات و فروپاشی سازمان اجتماعی محلات بود. همین‌طور به‌تدریج تئوری‌های متعارف سیستمی شهر جای خود را به تئوری‌های کالبدی داده و عملا این دید غالب شد. از دیدگاه بنده یک نگاه منحط در سال‌های اخیر نسبت به شهر وجود داشته که تصور می‌کردند با شهر هر کاری می‌شود کرد و از شهر هر استفاده و بهره‌ای را می‌شود برد و بعد هم اداره امور شهر به هیچ وجه تخصص نیاز ندارد و هر کسی به صرف اینکه از یک ویژگی به‌نام قاطعیت یا به اصطلاح سازمان‌پذیری در یک سازمان شبه‌نظامی برخوردار است، می‌تواند در شهر مدیریت کند.
مدل اداره شهر در ایران منعکس‌کننده نوع نگرش به رابطه شورا و شهرداری است. اداره شهرها در ایران براساس مدل شورا و مدیر است و طبیعتا تهران هم بر اساس این مدل اداره می‌شود. در تجربه جهانی، شورا برای اداره شهر مدیر متخصص انتخاب می‌کند؛ اما در تمامی ادوار گذشته در تهران ملاحظه سیاسی بر تخصصی در انتخاب شهردار غلبه داشته است. نکته دیگر هماهنگی و رابطه متوازن میان شورا و شهرداری است؛ به نظر می‌رسد در ادوار مختلف بالانس میان این دو نهاد نبوده و بسته به اینکه موازنه به نفع کدام طرف بوده سبب انحراف از وظایف و ماموریت‌های اصلی شده است. با توجه به این موضوع چگونه می‌توان مدیریت سیاسی را از مدیریت شهری جدا کرد، به گونه‌ای که تخصص بر سیاست غلبه داشته باشد؟ و دوم آنکه چگونه می‌توان رابطه این دو نهاد یعنی شهرداری و شورای شهر را متوازن کرد؟
واقعیت این است که ما شهر را در چارچوب دموکراسی نیم‌بند اداره می‌کنیم. دموکراسی ما بسیار شکننده و به‌شدت وابسته به فضای عمومی سیاست در کشور است و همه ویژگی‌هایی که فضای عمومی سیاست در کشور دارد، روی این هم بار می‌شود. این دموکراسی یک دموکراسی انتخابی ضعیف است و درواقع در فضای رقابت یا مشارکت بین احزابی صورت می‌گیرد که این احزاب معلوم نیست وزنشان و میزان تاثیرگذاری‌شان چقدر است و همه مسائلی که در نظام حزبی ایران داریم هم روی مجلس و هم روی شورا بار می‌شود. بدون اینکه گفتوگوی اجتماعی و سازوکارهای مشارکت فراگیر برای اداره شهر وجود داشته باشد. درواقع هم تئوری شهر و هم تئوری در اداره شهر (هر دو) کاملا لازم است و هیچ کدام از احزاب متاسفانه این تئوری‌ها را ندارند و گفتوگویی هم در درون آنها صورت نمی‌گیرد و اگر گفتوگویی هم هست بسیار سطحی و ناظر بر موضوعات روزمره شهرداری‌هاست. به همین دلیل اگر از شهر تهران و چند کلانشهر اصلی ایران بگذریم، به‌طور جدی نیازمند آن هستیم که برای بقیه شهرها یک تجدیدنظر جدی داشته باشیم. یعنی اگر نتایج حاصل از مدیریت شورایی در دو دهه اخیر و از سال ۷۸ تا کنون را مرور کنیم، چه‌بسا که نیازمند بازنگری‌های جدی باشد. متاسفانه در سه دهه اخیر صرف‌نظر از اینکه کدام جناح یا افرادی شهرها را اداره کرده‌اند، دستاورد روشن نظری و عملی نه برای حکمروایی شهری و نظام مالیه آن، نه اقتصاد، نه مسائل اجتماعی شهر و نه توسعه بلندمدت شهری نداشته‌ایم. اما در سطح گسترده‌ای اخبار فساد، زمین‌خواری یا ناکارآمدی مدیریت شهری و ستیز میان شوراها و شهرداران یا رویدادهای دیگری می‌بینیم که برای شهروندان تلخ است و آثار و عوارض آن تا دوره طولانی هم بر شهر و هم بر اعتماد شهروندان باقی می‌ماند و به‌راحتی قابل‌جبران نیست. اتفاقا در دهه اخیر نقدهای بسیار جدی نسبت به این مدل دموکراسی مطرح شده که آیا اساسا مدل دموکراسی انتخابی به‌تنهایی می‌تواند تضمین‌کننده توسعه، عدالت یا کاهش فساد باشد؟! یا نه؛ به‌تنهایی کافی نیست. حتی برخی از نظریه‌پردازان بزرگ مثل فوکویاما امروز تاکید و تمرکز اصلی‌شان بر این است که نظام بوروکراتیک و شیوه اداره امور عمومی باید به‌طور جدی مورد تجدیدنظر قرار گیرد و تا آن اصلاح نشود، این دموکراسی به هیچ‌وجه نمی‌تواند به دستیابی به توسعه کمک کند. چه بسا در شرایطی این دموکراسی نظارت‌نشده، مدیریت‌نشده و بدون پشتوانه اجتماعی گسترده منجر به تداوم کژکارکردی‌هایی شود که نظام بوروکراتیک در سطح ملی و محلی دارد. این واقعیت در کشور ما هم صادق است؛ یعنی اینکه صرف اینکه کسانی در رقابت‌های بین‌حزبی در یک جناح یا در رقابت‌های بین‌جناحی کشور انتخاب شوند بدون اینکه الزاما تخصصی داشته باشند یا شأن حضور آنها به‌درستی مشخص شده باشد، به‌نظر من مساله شهر را حل نمی‌کند کما اینکه در یک دوره طولانی سلبریتی‌ها، ورزشکاران و هنرمندان سهم بالایی در شوراهای کلانشهرها پیدا کردند و متاسفانه نتیجه خوبی هم از انتخاب‌های غیرتخصصی در شهر به دست نیامد.. آن تجربه معنایش این نیست که اگر به جای سلبریتی‌ها یعنی ورزشکاران و هنرمندان چهره‌های سیاسی انتخاب شوند مساله حل می‌شود. این تجربه به‌نظر من تجربه خوبی نیست. مهم این است که اولا انتخاب‌ها باید تخصصی باشد، ثانیا کسانی براساس شناخت درست نسبت به شهر انتخاب شوند و مهم‌تر از آن اینکه هم نظارت موثر و هم مشارکت موثر با اعضای شورای شهر بعد از انتخاب وجود داشته باشد. شفافیت فقط مربوط به شهرداری نیست؛ قطعا شهرداری باید به یک سازمان شیشه‌ای کاملا شفاف تبدیل شود اما مهم‌تر از آن این است که عملکرد اعضای شورای شهر هم باید به‌طور شفاف قابلیت پایش توسط رای‌دهندگان را داشته باشد، ضمن آنکه یک گفتوگوی مستمر بین سیاست‌گذاران، قانون‌گذاران با مدیران شهری و هر دوی آنها با جامعه مدنی و شهروندان به‌ویژه نخبگان متخصص برقرار شود که در حال‌حاضر چنین گفتوگویی وجود ندارد.
یعنی معتقدید حتی در دوره جدید مدیریت شهری هم مسیر این گفت وگوی مستمر ایجاد نشد؟
به نظر می‌رسد سازوکارهای مناسب برای این گفتوگو اصلا وجود ندارد. به‌عنوان مثال معتقد هستم مهم‌ترین عاملی که به سوءتفاهم راجع به برنامه سوم شهرداری تهران منجر شد نبود سازوکار مناسب برای برقراری این گفت وگو بود. اگر این گفتوگو درمی‌گرفت و هر دو طرف(یعنی شورا و شهرداری) به یک تلقی و ذهنیت یکسان و روشنی نسبت به شهر، توسعه شهری و برنامه و انتظاراتی که از آن وجود دارد می‌رسیدند، سوءتفاهم و پیچیدگی که در جریان تدوین برنامه سوم شکل گرفت اتفاق نمی‌افتاد.
آیا فکر نمی‌کنید یکی از دلایل آن نبود موازنه میان شورا و شهرداری است؟ یعنی اگر این موازنه شکل بگیرد به‌طور طبیعی می‌توان گفتوگو میان شورا و شهرداری را نیز شکل داد.
خیر؛ این گفتوگو تلقی ذهنی و انتظارات و تصورات را به هم نزدیک می‌کند. تازه اگر ذهنیت‌ها مشترک باشد و به هم نزدیک باشد، مساله بعدی این است که روشن شود سهم واقعی هر یک در سیاست‌گذاری یا تغییرات چقدر است و هر کدام براساس چه پشتوانه تخصصی و قانونی می‌توانند اعمال نظر یا سیاست‌گذاری کنند. این مساله بعدی است. آنچه بیشتر از همه اهمیت دارد، شکل‌گیری تئوری و گفتمان توضیح دهنده و دستیابی به یک ذهنیت و تصور روشن و مشترک نسبت به شهر است.
اما در دوره اخیر بسیاری از شهروندان تهرانی با شرکت حداکثری در انتخابات سعی کردند روند گذشته در اداره شهر را تغییر دهند حتی پس از تشکیل کابینه مدیریت شهری، انتخاب افراد تخصصی این امید را به وجود آورد که قرار است اصلاحات ساختاری گسترده درون مدیریت شهری شکل بگیرد اما کارنامه یک سال گذشته نتیجه‌ای متفاوت از تصور اولیه شهروندان دارد. طی این دوره نیز در بسیاری بزنگاه‌ها، انعکاس عملکرد مدیران شهری بیش از تخصص، رنگ‌و‌بوی سیاسی دارد. چرا در این دوره نیز تخصص از سیاست جدا نشد؟ برای جدایی آنها چه باید کرد؟
اولا یادمان باشد که بعد از یک دوره ۱۴ ساله طولانی که فضای بسته در اداره امور شهر وجود داشته، اصلاح‌طلبان انتخاب شدند بنابراین تغییر رویه‌ها و باورهایی که برای اداره شهر بوده به‌راحتی امکان‌پذیر نیست.دوم حجم بسیار بالای تعهدات و بدهی‌ها و خزانه خالی شهر و به تعبیری آینده شهر به فروش رفته و مدیریت شهری توسط شهردار قبلی با این تعهدات به گروگان گرفته شده بود، آن هم در شرایطی که اقتصاد شهری در رکود بلکه اغمای سنگینی فرورفته بود و شهرداری با بحران مالی مواجه بود. سوم انتظارات بسیار زیاد و فزاینده شهروندان و به‌ویژه اصلاح‌طلبان از شورا و شهردار جدید نیز در میان است. علاوه بر اینها فساد سیستمی و فراگیر و چند لایه که متاسفانه به برند شهرداری تبدیل شده بود. فرهنگ سازمانی قدرتمندی در این ۱۴ سال شکل گرفته و رفتارهای سازمانی خاصی هم براساس آن فرهنگ به وجود آمده است. به‌طور مثال؛ پنهانکاری یا عدم‌شفافیت بخشی از این فرهنگ سازمانی بوده و در موارد زیادی پشتوانه قانونی هم پیدا کرده و تغییر آن به‌راحتی امکان‌پذیر نیست. معتقدم که به‌خصوص در یک سال اول تلاش‌های زیادی هم از طرف شورا و هم از طرف مدیران شهری برای تغییر این فرهنگ سازمانی و اصلاحات سیستمی انجام شد. انصافا هم نسبت به آنچه در گذشته بوده یک گام خیلی بزرگ به شمار می‌رود. اما با چند مشکل جدی در مسیر اصلاحات مواجه شدیم که من به آنها اشاره خواهم کرد. اینکه در آینده اصلاحات مهمی در نظام مدیریت شهری و در سازمان اداره شهر به‌خوبی اتفاق بیفتد، بستگی به این دارد که چقدر بتوانیم بر این موانعی که در گذشته وجود داشته غلبه کنیم.
موانعی که در مسیر اصلاحات طی یک سال گذشته با آن مواجه بودید چه بود؟
اولین عامل همان خلأ نظری و گفتمانی یعنی فقدان تئوری برای شهر و فقدان تئوری در اداره شهر بود. دومین عامل مهم بی‌ثباتی در مدیریت شهری بود؛ به‌طور طبیعی اقدامات بلندمدت مدیر بلندمدت می‌خواهد مدیر کوتاه‌مدت نمی‌تواند برای بلندمدت تصمیم بگیرد! من فکر می‌کنم هر دو شهرداری که در یک سال گذشته (در ۱۴ ماه گذشته) انتخاب شدند از روز اولی که آمدند فشار برای تلقین موقتی بودن روی‌شان جدی بود. هم آقای دکتر نجفی و هم آقای افشانی از روزی که آمدند این تصور در اطراف آنها شکل گرفت که این شهردار موقتی است و دائم هم دوره زمانی ۶ تا ۸ ماه مطرح می‌شد.
این تلقی بر روند کاری آنها اثرگذار بود؟
قطعا. نکته بعدی اینکه هر دو شهردار پایتخت طی یکسال گذشته، با دو دیدگاه کاملا متفاوت سکاندار اداره پایتخت شدند. یکی با نگاه اصلاحات سیستمی و استراتژی‌های بلندمدت، با رویکرد برنامه ریزی حداکثری و معتقد به تفویض اختیار، تعامل جدی با معاونان و روسای سازمان‌ها و دیگری با نگاه کاملا کالبدی و مهندسی و برنامه گریزی و با تجارب و ذهنیت کاملا متفاوت از شهردار اول بود و بوالعجب اینکه هر دو از دل یک شورای واحد بیرون آمدند. که این به روشنی حاکی از فقدان تئوری و گفتمان روشن برای شهر و چگونگی اداره شهر است. بخش مهمی از این بی ثباتی که بسیار آسیب زا بود تغییرات مدیریتی در سطوح پایین‌تر یعنی در میان معاونان و سازمان‌ها همراستا با تغییر شهردار بود. به این ترتیب تصور و حس ناامنی به معنی یک دوره مدیریتی کوتاه‌مدت بودن به‌طور دائم در کل سازمان و در میان مدیران کاملا غالب بود؛ به گونه‌ای که حتی بنده نیز از ابتدای دوره ماموریتی در شهرداری، یک بازه زمانی حداکثر ۵۰۰ روزه برای خود پیش بینی می‌کردم. نه تنها بنده بلکه سایر معاونان نیز چنین تصوری را داشتند و باورمان آن بود که بیشتر از این امکان حضور ما نخواهد بود برای اینکه همیشه اصلاحات ساختاری در سیستم قربانی می‌دهد و خود را آماده کرده بودیم برای اینکه ریل‌گذاری و فرهنگ‌سازی مناسب سازمانی را انجام دهیم. سومین مانع که از دیدگاه من یک آشفتگی ذهنی و نظری راجع به منافع است به این معنا که واقعیت این است هم اعضای محترم شورا و هم احزابی که پشتیبان آنها هستند دائم در یک تعارض جدی از منافع به سر می‌برند که آیا اینجا باید به منافع کل نظام فکر کنند، به منافع ملی فکر کنند، به منافع شهر فکر کنند، به منافع اصلاح‌طلبان فکر کنند یا به منافع فراکسیون خودشان و منافع قومی یا صنفی و....خودشان؟ یعنی طیف گسترده‌ای از منافع تعریف شده که بسته به اینکه کدام یک غلبه پیدا کند، تصمیم‌گیری انجام شود. این در حالی است که تاکنون در این حوزه هیچ گفتوگوی جدی صورت نگرفته است و به همین دلیل در عین حال که یک عضو شورا نمی‌خواهد دولت و نظام تضعیف شود به‌طور بسیار جدی می‌خواهد پیگیر مطالبات شهرداری هم باشد و گاهی وقت‌ها این حوزه‌ها در تعارض با یکدیگر قرار می‌گیرند. شهردار هم دقیقا با همین مساله مواجه است به همین دلیل هم شاید سکوت و شاید بی‌اقدامی مهم‌ترین دستاورد و پیامدی باشد که در این وضعیت به بار می‌آید.
آیا نظارت می‌تواند این وضعیت را پایان بخشد؟
اتفاقا چهارمین چالش موجود در مسیر اصلاحات، بحران نظارت است. واقعیت این است که به دلایل متعددی مرز میان بین نظارت و حمایت مخدوش شده است؛ هم گاهی نظارت فدای حمایت می‌شود و هم گاهی حمایت موثر با تصور نظارت انجام نمی‌شود. یک علت مهم آن سوءتفاهم و زمینه‌های فشاری است که در فضای بیرون از شهرداری بر شورا وجود دارد. به ویژه سخن مهمی که گفته شد «شهرداری به باتلاق اصلاح‌طلبان تبدیل می‌شود»، این همواره به‌صورت یک کابوس در ذهن همه مدیران شهری وجود دارد که چه کنیم که این اتفاق نیفتد! آیا باید با سرعت و قدرت اصلاحات را پیگیری کنیم؟ یا باید با محافظه‌کاری این آشفتگی را بپذیریم و ادامه دهیم. در کنار آن اعضای شورای شهر هم با همین مساله مواجهند که آیا باید به‌طور دائم ابزارهای نظارتی و کنترلی قدرتمندی را ایجاد و اعمال کنند و دائم شهردار و مدیریت شهری را نقد کنند؟ یا نه؛ بلکه باید به‌طور جدی موضوع حمایت از شهردار را در دستورکار قرار دهند و به همین دلیل خیلی از نقدهای کاملا درست و بجا را هم مخفی نگه دارند یا فروبخورند برای اینکه منجر به تضعیف شهردار نشود؟!این موضوع خیلی خیلی مهم است؛ یعنی در خیلی از موارد در غیاب شفافیت، در غیاب رسانه‌های آزاد و قدرتمند، در غیاب احزابی که چارچوب تئوریک مشخصی دارند و در غیاب سنت نقدهای درون‌حزبی و درون‌جناحی متاسفانه گاهی حتی فرصت نقد سازنده و موثر از عملکرد شهرداری هم گرفته می‌شود. این وضعیت هم به‌نظر من در این یک دهه گذشته به شهر خیلی آسیب زده است. یک فشار بسیار سنگین و مهم بر شورا و شهرداری در یک سال و نیم گذشته از سوی بخشی از اصلاح طلبان برای ورود به شهرداری بود.تا حد زیادی این فشار قابل درک است و بسیاری از جوانان متخصص و توانمند اصلاح طلب که هم هزینه‌های زیادی داده بودند و هم در دولت یازدهم به دیوارهای بلندی برخوردند و به بهانه رزومه نداشتن یا فقدان پشتوانه حزبی و خانوادگی آمادگی همکاری در اداره امور شهر را داشتند متاسفانه در غیاب سازوکار و برنامه مناسبی برای شناسایی و جذب یا نگرانی از تراکم بیشتر نیروی انسانی از ورود به سازمان شهرداری جا ماندند و در غیاب سازوکارهای گفتوگو و بیان محدودیت‌ها و متقاعد‌سازی، زمینه فشارهای رسانه‌ای سنگینی بر شورا و شهرداری در این دوره شد.
نکته‌ای که شما به آن اشاره می‌کنید درست است، ولی فکر می‌کنم آن چیزی که بین همه عواملی که شما به آن اشاره کردید از همه پررنگ‌تر است، همان تعارض منافع شخصی و عمومی در شورای شهر است. مثلا عضوی از شهر را داریم که با قدم‌های کوچک‌کوچک سعی می‌کند در مسیر اصلاحات پیش برود. چرا؟ شاید چون منافع شخصی‌اش در این عرصه کمرنگ‌تر بازی داده شده است؛ ولی یکسری از دوستان به‌عنوان عضو شورای شهر انقدر این منافع شخصی‌شان در ایفای نقششان پیشرو بوده که اصلا آنها را همچون دوره گذشته دچار بی‌عملی کرده است این در حالی است که یکی از دلایل مشارکت حداکثری شهروندان در انتخابات دوره اخیر ایجاد تغییرات عمده در اداره امور شهر نسبت به سال‌های گذشته بوده است.
منافع فردی و گروهی یک واقعیت پذیرفته‌شده در اندیشه مدرن است و اتفاقا می‌دانید که این پررنگ‌ترین بخش از معرفت و مبانی اخلاقی اقتصاد نوین است که واقعیتی به‌نام منافع فردی وجود دارد و این ویژگی عمومی همه آدم‌ها در رفتارشان است. از ۱۹۷۰ به این طرف هم کسانی مثل جیمز بوکانان سعی کردند با تئوری انتخاب نشان بدهند که آن تصورهای سنتی که ما با یک دولت خیرخواه فاقد منافع شخصی مواجه هستیم که تمام تلاشش را می‌کند از صبح که بیدار می‌شود و سر کار می‌رود تا انتهای شب منافع عمومی را تامین کند درست نیست. هر گروهی از مدیران (چه دولت ملی و چه دولت محلی) مجموعه‌ای از افراد همسود است که تلاش می‌کنند در دوره حضورشان، منافع آن گروه همسود را حداکثر کنند. اما در این میان عاملی که کمک می‌کند تا منافع جمعی قربانی منافع فردی یا گروهی نشود یا قدرت، مبنای دستیابی به ثروت نشود، شفافیت و دموکراسی به معنی حضور واقعی و سازمان‌یافته همه مردم است که در این میان در کنار شفافیت، رسانه‌های آزاد و تشکل‌های قدرتمند که وظیفه نظارتی را هم انجام می‌دهند مهم‌ترین نقش را دارند. تجربه سایر کشورها هم که در این زمینه شبیه ما بودند همین را نشان می‌دهد که آنچه بسیار تعیین‌کننده است «شفافیت فراگیر و نظارت و مشارکت حداکثری» است. به همین دلیل هم به‌نظر من افراد قابل‌سرزنش نیستند؛ یعنی ما به هیچ وجه و در هیچ شرایطی نمی‌توانیم افراد گزینش‌شده‌ای را بیاوریم و امیدوار باشیم که با حضور این افراد گزینش‌شده فساد کاهش پیدا کند. تجربه دولت‌های نهم و دهم هم نشان داد که نه گزینش دقیق افراد و نه آموزش‌های اخلاقی و موعظه الزاما به کاهش فساد منجر نمی‌شود؛ بلکه این سازوکارهای نظارت عمومی است که می‌تواند فساد را کاهش دهد. از این جهت من معتقدم که همه تلاش‌مان را باید بگذاریم برای اینکه شفافیت حداکثری هم برای شهرداری و هم برای شورای شهر اتفاق بیفتد و قابلیت رصد کردن و پایش دائمی توسط شهروندان و به‌خصوص گروه‌های متخصص، رسانه‌ها و شبکه‌های اجتماعی را داشته باشد.
یکی از انتقادات مهمی که طی سال‌های گذشته به شیوه مدیریت شهری وارد می‌شود اداره گران شهر تهران است. به گفته کارشناسان اداره گران شهر سبب می‌شود توان اهرمی شدن بودجه به صفر تمایل پیدا کند. به گونه‌ای که حتی اگر شهردار بخواهد به شهرفروشی پایان دهد، چماق بودجه اجازه نمی‌دهد این خواسته به‌طور مطلوب پیش رود. شما مسوولیت تدوین بودجه در تهران را بر عهده داشتید آیا بودجه شهرداری با توجه به تعهدات و هزینه‌های این نهاد توان اهرمی شدن دارد؟ اگر دارد چرا برای پرداخت هزینه‌های جاری شهر فروخته می‌شود؟
بودجه شهرداری تهران مثل بودجه ملی نیاز به جراحی خیلی جدی دارد که من این جسارت و توان را به هیچ وجه نمی‌بینم نه در سطح ملی و نه در سطح شهر. در سطح ملی هم دست‌کم از زمان ریاست‌جمهوری آیت‌الله هاشمی رفسنجانی بحث اصلاحات بودجه وجود داشته ولی تا به امروز دائم بودجه ما پیچیده‌تر و غیرتوسعه‌ای‌تر شده است. در شهر هم همین‌طور است. واقعیت این است که ما امروز با یک هرم وارونه مواجه هستیم. به طوری که بنا بوده که سازمان شهرداری تاسیس شود برای اینکه هدف توسعه شهری محقق شود. البته این هدف در طول زمان تغییر پیدا کرده؛ از خدمات شهری تا خدمات عمرانی و بعد هم توسعه فرهنگی تا یک توسعه همه‌جانبه شهری وظایفی است که در طول زمان برای شهرداری پیش‌بینی و معرفی شده و بعد هم قرار بود یک سازمانی شکل بگیرد، کارکنانی استخدام شوند و سازمان‌های تخصصی در کنار آن شکل بگیرند برای اینکه آن هدف توسعه‌ای را محقق کند. اما امروز این سازمان با یک وضعیت کاملا وارونه مواجه است برای اینکه تمام شهر در خدمت اداره این سازمان است؛ یعنی به جای اینکه سازمان در خدمت اداره شهر و توسعه شهری باشد، درواقع توسعه شهری را متوقف کرده‌ایم و رفتارهای ضدتوسعه‌ای داریم برای اینکه سازمان بتواند ادامه حیات دهد. در این زمینه پولسازی می‌کنیم که شهرداری را بتوانیم اداره کنیم و برای پولسازی هم هر اقدام ضدتوسعه‌ای را انجام دادیم؛ بنابراین آنچه اتفاق افتاده به معنی روشن آن رفتارهای ضدتوسعه‌ای بوده است. امروز اقتصاد شهر تهران به هیچ وجه شبیه به یک کلانشهر ۱۰میلیون نفری در هیچ جای دیگری نیست؛ آن هم شهری که در یک اقتصاد نفتی با سطح بزرگی از تعاملات منطقه‌ای شکل گرفته؛ یعنی آن چیزی که در پایتخت این کشور می‌بینیم اقتصاد مناسبی نیست. یک اقتصاد بسیار سنتی و کلنگی وابسته به ساخت‌و‌ساز است.
طی یک سال گذشته چندین بار از استفاده از ابزارهای نوین مالی برای تامین مالی در شهرداری صحبت شد اما عملی نشد. شما اشاره می‌کنید مقاومت درون شهرداری مانع از وقوع هر نوع نوآوری می‌شود. این مقاومت ناآگاهانه است یا آنکه منافعی وجود دارد برای آنکه شهرداری به‌طور دائم به بانک‌ها بدهکار باقی بماند؟ ضمن آنکه اضافه شدن مدیران جدید به مجموعه هم نتوانست این مقاومت را بشکند.
اولا با تغییر معاونان تغییرات جدی اتفاق نمی‌افتد. ضمن آنکه در زیرمجموعه دو حوزه مالی و شهرسازی که دو معاونت کلیدی در شهرداری تهران هستند کمترین تغییرات طی یک سال گذشته اتفاق افتاد. بازهم تاکید می‌کنم فقط تغییر آدم‌ها مهم نیست، تغییر ذهنیت‌ها مهم است. به‌نظر من به هیچ وجه ذهنیت‌ها تغییر پیدا نکرد و آن اصلاحاتی هم که انجام شد با پیگیری مستمر برخی از اعضای شورا و شخص آقای دکتر نجفی بود؛ یعنی هر لحظه که ما به مانعی می‌خوردیم آقای دکتر نجفی به‌طور جدی پشتیبانی می‌کرد ازجمله تدوین سند تحویل و تحول، ایجاد خزانه‌داری کل، ایجاد شفافیت، تمرکززدایی و... واقعیت این است که ایجاد خزانه متمرکز در شهرداری تغییر مهمی بود، اما مقاومت‌ها بسیار بسیار جدی بود. تا به امروز هم می‌دانید بسیاری از سازمان‌ها همچنان در مقابل واریز وجوه خود به خزانه متمرکز مقاومت می‌کنند کمااینکه بخش بزرگی از سازمان‌ها هنوز رقمی یا ریالی را واریز نکرده‌اند؛ یعنی صرف این هم که این خزانه‌داری شکل بگیرد کافی نیست. مهم این است که همه درآمدها و هزینه‌های سازمان از مجرای این خزانه‌داری کل انجام شود و یک گردش مالی برای شفافیت ایجاد شود. اما درخصوص علت مقاومت خوش‌بینانه می‌توان گفت که مانع اصلی ذهنیت‌های سنتی و به اصطلاح نگرانی نسبت به تغییرات است.
بنابراین برای اینکه این بودجه تهران توان اهرم شدن داشته باشد، باید آن نگرش‌ها عوض شود.
خود بودجه، نهایتا یک سند حسابداری و تراز مالی بین منابع و مصارف است؛ اما تغییرات جدی در روش‌های تامین مالی و کسب‌درآمد و شیوه‌های هزینه‌کرد باید ایجاد شود. ضمن آنکه شهرداری تهران کاملا در یک وضعیت غیررقابتی اداره می‌شود و اساسا قوانین جدی هم برای اداره غیررقابتی وجود دارد؛ مثلا قرارداد بستن یا واگذاری امور به شرکت‌‌ها و سازمان‌های وابسته به شهرداری از تشریفات معاف است و می‌تواند ترک تشریفات انجام بشود، اما گاهی تا ۳۰ درصد هزینه‌ها را برای اداره شهر افزایش می‌دهد. یعنی گاهی در بسیاری از امور یک بالاسری بین ۱۰ تا ۳۰ درصد گرفته می‌شود برای اینکه خدماتی ارائه شود. در خیلی از موارد هم این برون‌سپاری و واگذاری می‌شد. اما این امتیاز ترک تشریفات، عملا فعالیت‌ها را از یک فرآیند کاملا رقابتی بیرون می‌برد و یک سازمانی با استفاده از امتیاز وابسته بودن به شهرداری می‌تواند بدون هر گونه رقابتی با هر قیمتی آن فعالیت‌ها را انجام دهد.
در حال حاضر شهرداری ۴۱ موسسه و شرکت زیرمجموعه دارد که دارای ترازنامه مصوب موردتایید حسابرس و بازرس نیستند. حتی شهرداری از سال ۹۲ هم دارای ترازنامه تلفیقی تا کنون نیست، آیا چرخه انتفاعی وجود دارد که شهر این گونه اداره شود چرخه‌ای که حاصل اتحاد تیولداران دولتی و سوداگران است؟
آن عبارتی که من گفتم «عملا همه چیز در خدمت بقای سازمان شهرداری قرار گرفته» تا حد زیادی این را توضیح می‌دهد. واقعیت این است که وقتی جامعه‌ای دچار فساد سیستمی می‌شود، یکی از پدیده‌ها این است که بده‌بستان‌های زیادی بین سازمان‌های بوروکراتیک بخش عمومی و شرکا، گروه‌ها یا سازمان‌ها و شرکت‌های همسو با آنها در بیرون از سازمان‌ها شکل می‌گیرد. همچنان که در پروژه‌ای همچون مسکن مهر این موضوع قابل مشاهده است.
در کنار تامین منابع مالی که یکی از چالش‌های اصلی شهر و شهرداری تهران است، مسائل حوزه منابع انسانی هم یک موضوع جدی است. در حال حاضر شهرداری در بحث منابع انسانی با دو چالش مواجه است. علاوه‌بر مازاد بودن منابع انسانی، مشکل دیگر بدنه غیرتخصصی و ناهمخوان استخدامی در خود شهرداری تهران است. البته که در سال‌های گذشته هم شهرداری برای افزایش تخصص، مهارت و دانش آنها خیلی تلاش کرده اما عملا به جای اینکه به افزایش مهارت و دانش منجر شود، نتیجه آن افزایش پاداش و مزایای کارکنان مجموعه بوده است. باتوجه به مقاومت‌هایی که شما نیز اشاره کردید چگونه می‌توان این دو چالش را در شهرداری تهران حل کرد؟
علاوه بر دو چالش کیفیت و کمیت، توزیع نامناسب نیروی انسانی نیز سومین چالش این بخش است. بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌طور متوسط از حدود ۶۸ هزار نفر نیروی انسانی شهرداری بین ۲۰ تا ۳۰ هزار نفر نیروی انسانی مازاد در شهرداری تهران وجود دارد. ۱۳ هزار نفر از این تعداد در یکسال پایانی دوره مدیریت شهری گذشته به مجموعه شهرداری اضافه شدند. نکته مهم دیگر آن از مجموع نیروهای موجود در مجموعه شهرداری تهران، ۲۲ هزار نیرو در ستاد و مناطق و بقیه در سازمان‌ها حضور دارند که نشان دهنده تراکم جدی نیروی انسانی در سازمان‌های زیرمجموعه شهرداری تهران است. البته نکته جالب آنجاست که در عین تراکم نیروی انسانی، برخی از سازمان‌های تخصصی همچون سازمان نوسازی به شدت با کمبود نیروی انسانی متخصص مواجه است. واقعیت این است که بخش بزرگی از نیرویی که در شهرداری استخدام شده نیروهای عملیاتی با سطح سواد و تخصص پایین بودند که با حضور در مرکز علمی-کاربردی وابسته به شهرداری لیسانس، فوق‌لیسانس و دکترا گرفتند بدون اینکه از حیث کیفی و محتوایی توانایی کار داشته باشند. این یک بخش مهمی از چالشی است که شهرداری با آن مواجه است. به‌نظر من مدیریت شهری امروز به یک تصمیم روشنی راجع به این حوزه نرسیده است، برای اینکه هر قدمی که برداشت چند قدم عقب نشسته و در عین حال که تعدادی از اعضای محترم شورای شهر به‌طور مستمر درخصوص تعدیل نیروی انسانی براساس قانون برنامه دوم و بودجه ۹۷ تاکید می‌کنند، اما به محض اینکه تعدادی تعدیل می‌شوند فشارها از مسیرهای مختلف برای بازگشت به کار افراد تعدیل شده شروع می‌شود. از این رو برای حل این مساله باید از یک روش برد-برد استفاده کرد چراکه موضوعی است که به هیچ وجه با روش‌های یکطرفه و حذف‌های آنی و برد-باخت انجام‌پذیر نیست. شهرداری باید فرمول‌هایی انتخاب کند که اگر به هر دلیلی هر کسی در هر دوره‌ای که انتخاب شده یا با هر شرایطی که استخدام شده، یک شرایط انگیزشی مناسبی را برایش وجود داشته باشد که اینها با انگیزه خودشان بیرون بروند. البته یک بخشی از این، نظارت دائمی عملکرد است. من فکر می‌کنم امروز منابع انسانی از حیث دانش و روش در سطح خوبی است ولی صرفا داشتن دانش کافی نیست. از اینجا به بعد یک پشتوانه قدرتمندی از طرف مدیریت عالی شهرداری و شورای شهر مورد نیاز است برای اینکه روش‌های مناسب و مشخص شده را بتوانند اجرایی کنند. از این طریق هزینه‌های اداره شهر که بخش مهمی از آن صرف پرداخت حقوق و نگهداشت شهر می‌شود کاهش پیدا خواهد کرد.
اصلاح بودجه؛ گام اول اصلاحات
چه مولفه‌هایی از یک شهر با اقتصاد توسعه یافته در تهران وجود ندارد؟
نشانه‌ای از اقتصاد دانش‌بنیان، کسب‌و‌کارهای نوین شهری، بنگاه‌های جهانی‌شده، تعاملات موثر فراملی و... در این شهر دیده نمی‌شود یا سهمش بسیار اندک است. این در حالی است که اگر بنا باشد اصلاحات ساختاری در مدیریت شهر رخ دهد باید اتفاقا از اصلاح مالی شهری شروع کرد. البته بودجه سندی است که انعکاسی از نظام مالی شهری، سیاست‌های بلندمدت و میان‌مدت و درواقع منافعی است که در شهر یا در شهرداری وجود دارد. انعکاسی از نظام حقوقی و ساختار سازمانی است. همه این موارد را می‌توان و باید در بودجه دید. به همین دلیل است که اصلاح بودجه نقطه شروع اصلاحات در سازمان به شمار می‌رود و باید به‌طور جدی در دستورکار قرار بگیرد. چراکه در بودجه بین منافع بلندمدت و کوتاه‌مدت و بین منافع عمومی و گروه‌های خاص، انتخاب می‌کنیم. اما توان برای اصلاحات بودجه در شهر خیلی محدود شده است. به‌طوری‌که تجربه سال گذشته نشان داد وقتی که بودجه واحدهای خاصی در حوزه فرهنگی اجتماعی حذف شد با مقاومت‌ها و اعتراض‌های جدی هم درون شهرداری و هم خارج از شهرداری مواجه شدیم. نهایتا با فشارهایی که وارد شد در روزهای آخر بررسی بودجه سال جاری، در قالب تبصره‌ها یک بند برای جبران ماموریت‌های حذف شده اضافه شد. نکته بعدی آنکه مجموعه شهرداری طی سال‌های گذشته کاملا به تامین مالی با روش خاص عادت کرده که آن هم شهرفروشی است. این سازمان به هیچ وجه عادت و آمادگی برای اینکه بتواند روش‌های دیگری را انتخاب کند، ندارد. تمرینی نکرده و به‌شدت در مقابل هر نوع نوآوری و تغییری مقاومت می‌کند.
ارسال نظر