طرحی نو برای برنامه هفتم توسعه
با این وجود سوال مهم اینجاست که چرا با علم به نارسایی این سبک از برنامه‌نویسی، هنوز برنامه‌های پنج‌ساله با همین سبک و سیاق تدوین می‌شوند؟ آیا این وضعیت را تنها باید به ناکارآمدی دولت‌ها در ایران تقلیل داد یا ریشه‌های اصلی این ناکامی و برنامه‌ناپذیری بسیاری از ساختارها و فرآیندها را باید در درون جامعه ایرانی جست‌وجو کرد؟ جامعه‌ای که به گفته محمود بدر(کفیل وزارت دارایی دوره رضاشاه در سال ۱۳۱۷) «باید در آن روزمره زندگی کرد و ایرانی جماعت را چه به برنامه‌ریزی!».
به‌طور کلی دولت‌ها در ایران به سبب تنگناهای سیستمی(اعم از عدم تطابق میان مسوولیت‌ها و اختیارات، موازی‌کاری‌ها و انبوهی ساختارهای حکمرانی، کسری بودجه و فقدان منابع لازم، تقابل مستمر با مجلس یا گروه‌های فشار و در سایه قدرت، نیاز به صندوق رای برای بار دوم و...)، تواتر بحران‌ها و تاب‌آوری پایین کشور در برابر تکانه‌های بین‌المللی و تنش‌های داخلی، عملا همواره در موقعیت «مقطع حساس کنونی» قرار داشته و به ناچار با قرارگیری در تله سیاست‌گذاری اقتضائی از «قاعده‌مندی» به «مصلحت‌گرایی» و از «بلندمدت‌نگری» به «کوتاه‌مدت‌نگری» گرفتار آمده و از همین روست که تفکر «بودجه‌ریزی» بر «برنامه‌ریزی» تفوق دارد.
درخصوص آسیب‌شناسی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نیز قلم‌فرسایی‌های زیادی صورت گرفته و همه طیف‌ها (اعم از مدیران، کارشناسان دستگاه‌های اجرایی، نخبگان و دانشگاهیان) بر روی آسیب‌ها، ایرادات اساسی و علل این ناکامی تا حدود زیادی اجماع دارند: عدم انطباق سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه با مسائل و اولویت‌های کشور و دیدگاه‌های دستگاه‌های اجرایی، جامع‌نگری افراطی و اولویت قراردادن همه چیز، تعیین اهداف شعاری و بلندپروازانه، نداشتن نظریه و ایده مشخص برای کشورداری، کم‌توجهی به منابع و ابزارهای در دسترس در راستای نیل به هدف‌گذاری‌ها و سیاست‌گذاری‌های مدنظر، تفوق برنامه‌ریزی بخشی و رویکردهای جزیره‌ای به اداره امور، کم‌توجهی به جلب مشارکت فعالان بخش‌خصوصی و نهادهای مدنی، نامشخص بودن حد مداخله مجلس در لایحه پیشنهادی دولت و... تنها بخشی از مهم‌ترین آسیب‌ها و نارسایی‌هایی است که در مطالعات و مقالات مختلف به آن اشاره شده است.
با این اوصاف، در وهله اول به‌نظر می‌رسد برنامه هفتم توسعه نیز در بهترین حالت، سرنوشتی همانند برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸-۱۳۸۴) خواهد داشت که حتی اگر به سبب تجارب هفت‌ساله دولت مستقر در تشخیص مسائل و اولویت‌های کشور، لایحه‌ای کارآمد و اثربخش باشد، ولی به سبب تعویض دولت در سال ۱۴۰۰ و احتمال بالای بر روی کار آمدن دولتی به کلی متفاوت با رویکردها و سیاست‌های دولت فعلی، یا علنا خمیر شده یا عملا به حاشیه رانده خواهد شد. علاوه بر این ممکن است با روی کار آمدن دولت جدید و استرداد لایحه از مجلس در مردادماه ۱۴۰۰، همانند دو برنامه قبل بازهم با یک‌سال تاخیر برنامه هفتم توسعه تصویب شود. بنابراین همان‌طور که اشاره شد، با توجه به بطئی بودن تحول در نظام برنامه‌ریزی که مستلزم فراهم‌سازی لوازم آن از جمله اصلاح قوانین مادر بالادستی، تقویت نهادی دولت و تنظیم رابطه آن با ملت، شناسایی و چاره‌جویی برای ساختارهای برنامه‌ناپذیر و برنامه‌گریز و... است، نمی‌توان انتظاری خارج از عرف از برنامه هفتم توسعه داشت.
با این وجود پیشنهادهای زیر با هدف انجام اصلاحات ضروری و قابل تحقق در تدوین هرچه بهتر این برنامه طرح می‌شود:
* ابتناء به الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت به‌عنوان نقشه راه توسعه بلندمدت ملی:
پیش‌نویس الگوی مزبور که در مهرماه ۱۳۹۷ منتشر شد، هرچند در ساختار کلان و اجزای خویش، شمایل یک نقشه راه توسعه ملی را به‌صورت اولیه دارد ولی در سرفصل افق و به‌ویژه تدابیر نیازمند اصلاح و بازپیرایی مجدد با اجتناب از شعارزدگی و هیجان و درک درست از قابلیت‌ها، تنگناها و منابع کشور است. این سند باید ضمن اتکا به یک ایده و نظریه مورداجماع برای توسعه ملی، دوگانه‌های سرنوشت‌ساز فرآروی توسعه کشور را تعیین تکلیف نموده و بتواند مقصد و مسیر درستی را در حرکت نظام برنامه‌ریزی روشن نماید. این سند که مقرر بود ظرف دو سال با تلاش صاحب‌نظران و نخبگان بررسی، ارتقا و آماده ابلاغ شود و مبنایی برای حرکت کشور در قرن جدید شمسی باشد، به‌نظر می‌رسد طی یک‌سال و نیم اخیر تقریبا هیچ پیشرفتی در آن صورت نگرفته و راه درازی تا نهایی شدن دارد. این موضوع از آنجا اهمیت زایدالوصفی دارد که تجربه سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ نشان داد که این سند که قرار بود جهت‌دهنده به برنامه‌های میان‌مدت توسعه ملی باشد، در عمل به‌دلیل ابهامات، شعارزدگی و فاصله با واقعیت‌ها و قابلیت‌های کشور و دنیای پیرامون، نتوانست انتظام مشخصی به تدوین برنامه‌های پنج‌ساله چهارم تا هفتم بدهند.
* اصلاح قانون برنامه و بودجه و تنظیم روابط ارکان برنامه‌ریزی:
یکی از اشکالات اساسی در نظام برنامه‌ریزی کشور، تعدد و تفرق گیج‌کننده جریانات، تشکیلات، قوانین و اسناد برنامه‌ریزی بوده که موجب هدررفت منابع و موازی‌کاری‌های فراوان شده است. از جمله قوانین مادر در حوزه برنامه‌ریزی که تنظیم‌کننده روابط افقی و عمودی جریان‌ها، ارکان و اسناد نظام برنامه‌ریزی است، «قانون برنامه و بودجه» (مصوب مجلس شورای ملی در سال ۱۳۵۱) است. این قانون طی چند دهه اخیر چهار بار با ارائه طرح از سوی نمایندگان در شرف بازنگری قرار داشته، ولی به سبب ایرادات فراوان به جزئیات آن و نیز مطرح شدن اولویت‌های دیگر از دستورکار خارج شده است. با توجه به تغییرات گسترده در ساختارها و فرآیندهای نظام برنامه‌ریزی در طی این‌مدت و افزوده شدن بر پیچیدگی و در هم‌تنیدگی بسیاری از مسائل و ساختارهای بوروکراتیک، ضرورت ارائه یک لایحه جامع و دقیق از سوی دولت که حدود اختیارات و نسبت بین ارکان و اسناد برنامه‌ریزی و سلسله مراتب آنها را مشخص کند، اجتناب‌ناپذیر است. این مهم می‌تواند یکی از کارویژه‌های اصلی دولت دوازدهم- مجلس یازدهم در یک سال پیش‌رو باشد.
* مبنا قراردادن نتایج اسناد آمایش سرزمین ملی و استانی:
با توجه به خلأ چهل ساله فقدان وجود سند ملی آمایش سرزمین در نظام برنامه‌ریزی کشور، مبتنی بر جزء ۱ بند الف ماده ۲۶ قانون برنامه ششم توسعه کشور، اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین تدوین و تا شهریورماه ۱۳۹۹ مراحل تصویب نهایی آن در شورای‌عالی آمایش سرزمین طی خواهد شد. بنابراین دانش سرزمینی به‌دست آمده از این اسناد مشتمل بر چشم‌انداز توسعه سرزمینی کشور، نقش‌ها و وظایف تخصصی هر قلمرو در نظام تقسیم کار ملی و استانی، قلمروهای مستعد بارگذاری جمعیت و فعالیت و نیز سازمان فضایی (مشتمل بر کریدورها، کانون‌ها و قطب‌ها) افق توسعه‌یافتگی سرزمین و... باید به‌عنوان یکی از ورودی‌های موثر بر تدوین برنامه مدنظر قرار گیرد. علاوه بر این با بهره‌گیری از مطالعات پشتیبان این اسناد می‌توان با تشکیل «ماتریس داده ستانده بخشی- منطقه‌ای» برای اولین بار سهم هر یک از بخش‌ها و مناطق مختلف کشور (استان‌ها) را در رشد اقتصادی مدنظر برنامه، متناسب با منابع و قابلیت‌های آنها مشخص کرد؛ این درحالی است که در برنامه‌های پنج‌ساله قبلی تنها هدف رشد اقتصادی بخش‌ها به‌صورت کلی و بدون بررسی‌های لازم به‌طور مثال ۸ درصد اعلام می‌شد.
* تدوین سیاست‌های کلی پیشنهادی مبتنی بر مسائل و اولویت‌های کشور و ایده‌های جدید:
در گذشته سیاست‌های کلی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ می‌شد، به‌صورت مستقیم ماحصل برگزاری جلسات و مطالعاتی از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. در برنامه ششم توسعه، ابتدا یک پیش‌نویس اولیه از سوی سازمان برنامه و بودجه تهیه و به مجمع ارسال ولی در مجمع به‌طور کلی دستخوش تغییر اساسی شد. با این وجود به سبب آنکه مجمع به‌طور مستقیم درگیر مسائل و امور اجرایی کشور و ارتباط تنگاتنگ با دستگاه‌های اجرایی کشور نیست، پیشنهاد می‌شود این سیاست‌ها به سبب اهمیت جهت‌دهندگی آن در ساختار و محتوای برنامه، در یک سازوکار و تعامل چندسویه میان سازمان برنامه و بودجه، مجمع و نهادهای تحقیقاتی با وسواس فراوان و مبتنی بر شناخت دقیق و عمیق از مسائل، چالش‌ها و اولویت‌های کلان و میان‌مدت کشور و با لحاظ ایده‌ها و رویکردهای جدید برای توسعه کشور تدوین شود.
* اصلاح ساختار تدوین برنامه و ساختار لایحه پیشنهادی:
یکی از موضوعاتی که همواره مورد نقد قرار گرفته، ولی کمتر تغییری در آن صورت گرفته است، از یک طرف ساختار تدوین برنامه و اتکای آن به خروجی کارگروه‌های موضوعی و از سوی دیگر ساختار لایحه پیشنهادی که مشتمل بر انبوهی از احکام طولانی و بدون خط و ربط مشخص با سیاست‌های کلی، اهداف کلان و اهداف کمی برنامه است. در این خصوص باید تجدیدنظر جدی مبتنی بر تجارب برنامه‌نویسی در سایر کشورها و درس‌آموزی از دلایل ناکامی برنامه‌های پنج‌ساله قبلی صورت پذیرد.
* تشکیل نهاد دائمی تدوین برنامه‌های توسعه ملی در سازمان برنامه و بودجه:
یکی از آسیب‌های نهادی در تدوین برنامه‌های پنج‌ساله را باید در موقت بودن تشکیل ستاد تدوین برنامه به‌عنوان متولی هماهنگی، تلفیق و نگارش برنامه در سازمان برنامه و بودجه و نیز شوراهای برنامه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی دانست که تنها برای یک دوره یک تا ۵/ ۱ ساله تشکیل و سپس منحل می‌شود. این موضوع درکنار تعویض پیاپی شخصیت‌های حقوقی عضو ستاد و شوراهای برنامه‌ریزی، موجب عدم انباشت و انتقال تجارب به‌دست آمده به دوره‌های بعدی و در پی آن قرارگیری برنامه‌نویسی در محاق تکرار اشتباهات یا عدم ادراک نارسایی‌ها شده است. از سوی دیگر فقدان وجود مرجعی، همانند کتابخانه ملی یا پژوهشگاه علوم و فناوری اطلاعات ایران (ایران‌داک) که تمامی مطالعات، گزارش‌های تحلیلی و اسناد مصوب دستگاه‌های اجرایی و شوراهای مختلف در آن گردآوری و طبقه‌بندی شود موجب شده است تا دانش سرزمینی به‌دست آمده از پژوهش‌ها و اسناد مختلف نتواند آنچنان که شایسته است به کمک تدوین‌کنندگان برنامه بیاید. بنابراین پیشنهاد می‌شود یک «نهاد دائمی تدوین برنامه‌های توسعه ملی» متشکل از کارشناسان زبده سازمان برنامه و بودجه، دستگاه‌های اجرایی و مراکز پژوهشی در سازمان برنامه و بودجه تشکیل و به‌طور مستمر روی نظریه‌پردازی و ایده‌پردازی روی مفاهیم و موضوعاتی چون برنامه‌ریزی، توسعه ملی، منافع عمومی و نسبت آن با خواست عمومی مطالعه و بررسی کرده و وظیفه تدوین اسناد توسعه ملی میان‌مدت و بلندمدت را نیز برعهده بگیرد.
