چرا سیاست‌های رفاهی پرخرج به اهداف اصلی نمی‌رسند؟
هدفمندسازی حمایت از فقرا
بررسی‌های این پژوهش نشان می‌دهد که درحالحاضر حجم اعتبارات نظام حمایتی کشور کافی بوده ولی از این ظرفیت در راستای تحقق اهدافی همچون کاهش فقر به‌درستی استفاده نمی‌شود. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ اعتبارات حمایتی با رشد ۴۱درصدی نسبت به سال گذشته به ۹۲۳هزار میلیارد تومان رسیده که ۱۷درصد بودجه عمومی را تشکیل می‌دهد. همچنین می‌توان گفت ۱۵درصد از کل اعتبارات حمایتی از محل بودجه عمومی تشکیل می‌شود. درحالحاضر حمایت‌های همگانی با سهم ۸۳درصدی، شامل یارانه نقدی، یارانه نان و یارانه دارو هستند که عمدتا غیرهدفمند توزیع می‌شوند. حمایت‌های هدفمند، مانند مستمری مددجویان و رفع سوءتغذیه کودکان، تنها ۱۷درصد از کل اعتبارات حمایتی را شامل می‌شود.
رشد بی‌سابقه یارانه نان و کسری بودجه هدفمندی‌ها، موجب شده علاوه بر عدم توفیق در رسیدن به اهدافی مانند کاهش فقر، بر سایر ردیف‌های بودجه مانند سهم بودجه عمرانی فشار مضاعفی وارد شود که این مساله در بلندمدت بسیار نگران‌کننده است. در چنین شرایطی پیشنهاد می‌شود اجرای برنامه یارانه نقدی همانند گذشته ادامه یابد و در سطح تکمیلی حمایت‌های شبه‌نقدی مکمل و هدفمند تنها برای گروه‌های نیازمند حمایت به اجرا گذاشته شود. برای مثال طرح کالابرگ الکترونیکی در سال آتی تنها برای خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، فقرای شدید و خانوارهای دارای کودک زیر ۶سال اجرا شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «اعتبارات حمایتی؛ بودجه حامی فقرا»، ابعاد مختلف این مساله را مورد بررسی قرار داده است.
تصویر کلان اعتبارات حمایتی
در سال‌های گذشته عوامل مختلفی مانند تحریم‌ها، نابسامانی اقتصاد کلان کشور و تورم‌های بالا و مزمن موجب شده قدرت اقتصادی ایرانیان کاهش پیدا کرده و نرخ فقر نیز افزایش یابد. این گزارش نیز بیان می‌کند که در چنین شرایطی انتظار می‌رود دولت‌ها برای حمایت از خانوارها، به‌ویژه خانوارهای نیازمند، تمهیداتی بیندیشند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که مجموع اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ بالغ بر ۹۲۳هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود که نسبت به سال قبل رشد ۱۴درصدی را تجربه کرده است. می‌توان گفت این اعتبارات در سال‌های گذشته رشد بالایی را تجربه کرده، به‌طوری‌که مجموع اعتبارات حمایتی مصوب در سال ۱۴۰۰ تنها ۱۵۶هزار میلیارد تومان بوده است. نکته قابل‌توجه آن است که در شرایطی که دولت با محدودیت‌های منابع روبه‌روست، با وجود ضروری بودن تامین اعتبارات نظام حمایتی، هزینه‌زا بوده و به قیمت فشار بر سایر ردیف‌های اعتباری است که تداوم آن در سال‌های پیاپی پیامدهای بلندمدت خواهد داشت.
به همین دلیل سیاستگذاران باید به کارآمدسازی سیاست‌های حمایتی توجه زیادی داشته باشند. برای مثال سهم بودجه حمایتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ حدود ۱۷درصد بوده اما سهم بودجه عمرانی با روند کاهشی که در سال‌های گذشته داشته در لایحه بودجه سال جاری به ۱۲درصد رسیده است. به همین دلیل درحالحاضر می‌توان گفت که نظام حمایتی از نظر حجم اعتبارات ظرفیت قابل‌توجهی دارد و انتظار می‌رود این ظرفیت بتواند برخی از اهداف حمایتی را محقق سازد. دستیابی به این اهداف نشان‌دهنده کارآمدی نظام حمایتی و عدم تحقق آن موید آن است که از این ظرفیت در راستای تحقق اهدافی همچون کاهش فقر به‌درستی استفاده نمی‌شود. در چنین شرایطی حجم اعتبارات لازم برای نظام حمایتی کافی به نظر می‌رسد و اگر نظام حمایتی در دستیابی به اهداف خود در چند سال گذشته موفقیت چشمگیری نداشته است، باید رویکردهای حمایتی و هزینه‌کرد این اعتبارات از سوی سیاستگذاران مورد بازنگری قرار گیرد.
اعتبارات هدفمند و غیرهدفمند
بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد که اعتبارات حمایتی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ بالغ بر ۹۲۳هزار میلیارد تومان است که این اعتبارات به دو دسته همگانی و هدفمند تقسیم می‌شود. درحالحاضر حمایت‌های همگانی، سهم 83درصدی از اعتبارات مذکور را دارد که شامل یارانه نقدی، یارانه نان و یارانه داروست. نگاهی به جزئیات لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد که اعتبارات مصوب یارانه نقدی و طرح کالابرگ الکترونیکی 324هزار میلیارد تومان است که سهم 35.1درصدی از کل اعتبارات حمایتی دارد. همچنین اعتبارات یارانه نان در لایحه بودجه سال 1404 با رشد 55درصدی به عدد 250هزار میلیارد تومان رسیده که 27.1درصد از کل اعتبارات حمایتی را به خود اختصاص داده است. علاوه بر این، اعتبار پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال جاری برای پرداخت دارو 85هزار میلیارد تومان است.
نکته قابل‌توجه آن است که این مبلغ تنها مربوط به اعتبارات لازم برای یارانه دارو و اقلام پزشکی در سال آینده بوده و بدهی دولت به سازمان‌های بیمه‌گر بابت مطالبات عقب‌افتاده در آن لحاظ نشده است. می‌توان گفت این یارانه‌ها عمدتا غیرهدفمند بوده و به دلیل گستردگی مشمولان، تاثیر محدودی بر رفاه خانوارهای فقیر دارد. همچنین می‌توان گفت ظرفیت بالقوه بودجه سال 1404 برای اجرای برنامه‌های حمایتی هدفمند، مانند پرداخت مستمری به مددجویان نهادهای حمایتی یا رفع سوءتغذیه، تنها 17درصد از کل اعتبارات حمایتی است که همین اعتبارات نیز لزوما به‌درستی هزینه نمی‌شود. این در حالی است که نظام‌های حمایتی موفق در دنیا با تمرکز بر فقرا و گروه‌های در معرض فقر، به جای حمایت همگانی، از طریق متنوع‌سازی و مشروط‌سازی برنامه‌های حمایتی و همچنین ارزیابی مستمر اثربخشی برنامه‌های حمایتی، کارآمدی سیاست‌های خود را ارتقا می‌دهند.
وابستگی یارانه به منابع عمومی
بررسی سهم دو محل تامین اعتبارات برای سیاست‌های حمایتی، یعنی بودجه عمومی و منابع هدفمندسازی یارانه‌ها، نشان می‌دهد که از سال ۱۴۰۲ به بعد، سهم اعتبارات حمایتی تامین‌شده از محل بودجه عمومی افزایش قابل‌توجهی پیدا کرده است. رقم این سهم در لایحه بودجه ۱۴۰۴ به حدود ۱۵درصد رسیده است. این وابستگی به دلیل فشار مصارف فزاینده یارانه‌ها، به‌ویژه یارانه نقدی، نان و دارو، و ناتوانی منابع هدفمندی در پوشش نیازهای حمایتی است. تبعات این روند نگران‌کننده شامل افزایش کسری بودجه عمومی، کاهش منابع برای سایر بخش‌های زیرساختی و توسعه‌ای، و تشدید فشار مالی بر دولت است. برای مثال در سال 1400 نسبت بودجه عمرانی به بودجه عمومی 19درصد و نسبت بودجه حمایتی به بودجه عمومی 13.6درصد بوده است.
این در حالی است که نسبت بودجه عمرانی به بودجه عمومی با طی کردن روند نزولی، در لایحه بودجه 1404 به 12درصد رسیده است. همچنین، این وابستگی نشان‌دهنده ناکارآمدی در مدیریت منابع هدفمندی و عدم اصلاح ساختار توزیع یارانه‌هاست. ادامه این روند می‌تواند به تخصیص غیربهینه منابع، افزایش بدهی‌های دولت، و کاهش توان مالی برای حمایت از گروه‌های نیازمند منجر شود. بدون اصلاحات ساختاری، این وابستگی می‌تواند به یک بحران مالی پایدار تبدیل شود که نه‌تنها نظام حمایتی را تضعیف می‌کند، بلکه ثبات اقتصادی کشور را نیز به خطر می‌اندازد. این وضعیت هشدار می‌دهد که باید رویکردهای کنونی آسیب‌شناسی شده و راهکارهای پایدار برای تامین مالی یارانه‌ها طراحی شود.
پیشنهاد سیاستی
با هدف استفاده از ظرفیت بودجه‌ای موجود برای اجرای یک برنامه حمایتی هدفمند، پیشنهاد می‌شود حمایت‌های نقدی و شبه‌نقدی به صورتی سطح‌بندی شود که با کمترین تغییرات در بهره‌مندی خانوارهای فعلی مشمول، حمایت از خانوارهای نیازمند تقویت شود. سیاستگذار در سطح پایه و همگانی، اجرای برنامه یارانه نقدی را همانند گذشته ادامه دهد. در سطح تکمیلی، حمایت‌های شبه‌نقدی مکمل و هدفمند تنها برای گروه‌های نیازمند حمایت به اجرا درآید. به طور مشخص، پیشنهاد می‌شود طرح کالابرگ الکترونیکی در سال آتی تنها برای خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، فقرای شدید و خانوارهای دارای کودک زیر ۶سال اجرا شود. در این صورت، می‌توان شروطی نظیر تحصیل کودکان و مشارکت فعال در برنامه‌های واکسیناسیون و پایش‌های دوره‌ای سلامت را برای خانوارهای مشمول در نظر گرفت. این رویکرد، ضمن حفظ یارانه نقدی همگانی، منابع را به سمت نیازمندان هدایت می‌کند.
