مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد
قاعده درست حمایت از تولید
اما این سوال مطرح است که آیا تولید نیازمند این‌گونه حمایت‌ها است؟ آیا زمینه‌سازی برای سود بردن بیشتر برخی فعالیت‌ها و به تعبیر دیگر توزیع رانت در آنها، موجب تخریب عملکرد بازار و مانع ارتقای بهره‌وری نیست؟ آیا چنین مداخلاتی با تغییر انگیزه عاملان اقتصادی و امیدوار شدن آنها به کسب سود از طریق هزینه کرد برای جلب نظر سیاستگذاران در نهایت به ناکارآیی و گیر افتادن در تله عقب‌ماندگی منجر نخواهد شد؟ با توجه به اهمیت پاسخ به این پرسش‌ها، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس الزامات حمایت موثر از تولید را بررسی کرده است. در این گزارش برای پاسخ به این سوال که آیا تولید نیازمند حمایت است یا خیر، این موضوع مورد تاکید قرار گرفته که «حمایت از تولید» نه یک‌سره سودمند و نه یک‌سره بی‌مخاطره است؛ اما ضرورت‌هایی دارد که دولت‌ها را به اتخاذ سیاست‌های صنعتی حمایتی وامی‌دارد. اگر دستیابی به اهداف رفاهی توسعه به‌ویژه اشتغال‌زایی و جلوگیری از آسیب پذیری اقتصادی مورد توجه است، این هدف بدون رونق گرفتن تولید صنعتی مدرن و خدمات پشتیبان آن امکانپذیر نیست.
بر این اساس نیازمند اتخاذ رویه مناسب سیاست‌گذاری در چهار حوزه هستیم که شامل «برنامه‌ای بودن مداخلات و مبتنی بر استراتژی توسعه صنعتی»، «زمینه‌سازی برای تولیدمحوری و اصلاح نسبت بخش‌های مولد و نامولد در عرصه داخلی»، «گزینش صنایع پیشرو برای اصلاح نسبت اقتصاد داخلی با اقتصاد جهانی»، «پاسخگویی سیاست‌ها به نتایج (وجود سازوکار بازخوردگیری و اصلاح)» است. اما در برابر منطق‌های موجود در بهره‌گیری از سیاست صنعتی دو نقد وارد شده است؛ اولی عدم امکان بهره‌گیری از این ابزار به واسطه جهانی شدن و دومی مخاطره رانتی‌شدن اقتصاد و تبدیل سیاست صنعتی به ابزار رانت‌جویی گروه‌های ذی‌نفع و نه ابزاری برای توسعه را مطرح می‌کند. گروهی از کارشناسان حمایت فعال دولت از تولید را شرط لازم دستیابی به تحول فناورانه و توسعه صنعتی دانسته‌اند، درحالی که گروهی دیگر انواع گوناگون نقش‌آفرینی فعال دولت (از راهبری و تصدی‌گری تا حمایتگری) را منجر به رانتی‌شدن اقتصاد و در پی آن وقوع تله‌های سیاستی و اصطلاحا قبضه نظارتی دانسته و رانت‌جویی و ناکارآیی و فساد را نتیجه تجویز این نوع سیاست‌ها عنوان می‌کنند.
در چارچوب این دیدگاه، دولت با برهم زدن سازوکارهای بازاری تخصیص منابع، در عمل موجب تشدید توزیع رانت‌ها و به‌تبع آن رانت‌جویی شده و اقتصاد را از دستیابی به مرز کارآیی خود که برای رقابت در عرصه جهانی لازم است دور می‌سازد. از نظر آنها به ویژه در اقتصاد جهانی‌شده کنونی که با کمتر شدن نقش مرزهای سیاسی، مدیریت دولت‌ها بر اقتصادهای ملی تضعیف شده، حمایتگری، نغمه ناکوکی است که به اتخاذ سیاست‌های متناقض با ضرورت‌های رقابت منتهی می‌شود. اما به‌رغم صدای بلندی که مخالفان حمایتگری در فضای کنونی اقتصاد جهانی و به‌ویژه اقتصاد ایران یافته‌اند، شواهد تاریخی نشان می‌دهد که هیچ توسعه و تحول فناورانه‌ای بدون در نظر گرفتن زمینه‌های حمایت‌گرانه (حداقل برای دوره‌های اولیه توسعه صنعتی کشورها) رخ نداده و درواقع هیچ توسعه‌ای بی‌نیاز یا رها از توزیع رانت نبوده است.
از سوی دیگر این نکته را نیز باید در نظر گرفت که در سه دهه گذشته به‌رغم سیاست‌گذاری اعلامی یا اعمالی بخش‌هایی از دولت برای از میان برداشتن رانت‌ها، ضرورت‌های حاکم بر بخش‌های دیگری از دولت بازتولید سیاست‌های حمایتی را به دنبال داشته و از این حیث وضعیت متناقضی به نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی اقتصاد کشور بخشیده است. به‌طور مثال در بخش‌هایی از برنامه‌های توسعه‌ای لغو مجوزها و انحصارها و نظام‌های ارز چندنرخی به‌عنوان راهکار حذف رانت‌ها و انحراف‌های تخصیص منابع، اجازه عمل به نیروهای بازار و راهکار توسعه کشور مورد توجه قرار گرفته و همزمان در بخش‌هایی دیگر، یارانه سود، ایجاد انحصارات و دسترسی‌های ترجیحی با هدف «حمایت از تولید» تصویب شده است.
بخشی از این وضعیت متناقض را می‌توان به ساختار پیچیده برنامه‌ریزی و مداخله ذی‌نفعان مختلف در مراحل گوناگون تصویب برنامه‌های توسعه نسبت داد، اما بخش دیگری از واقعیت به نبود درک درستی از منطق حمایت و چالش‌های بنیادینی که فعالیت‌های تولیدی را در برابر فعالیت‌های سوداگرانه با رکود مواجه ساخته، مربوط است. همین مساله راهبرد دستگاه‌های مختلف را در زمینه حمایت‌گرایی دچار واگرایی ساخته و بین راهبرد اعلامی و راهبرد اعمالی بخش‌های مختلف دولت شکاف انداخته است. با این شرایط می‌توان گفت رانت مولد در کشورهایی موفق بوده که حداقل برای دوره اولیه رشد مورد توجه قرار گرفته باشد.
براین اساس از میان انبوه استدلال هایی که له یا علیه حمایت از تولید مطرح شده، باید گفت که حمایتگری اصولی از منطق‌های محکمی در ادبیات مربوطه برخوردار است، هرچند این حمایتگری با مخاطرات مهمی ازجمله رانت‌جویی نیز روبه‌رو است، با توجه به اظهارنظرهای مطرح شده می‌توان گفت دستیابی دولت‌ها به اهداف رفاهی، تامین مشروعیت و جایگاه بین‌المللی با توان تولیدی کشورها و از این رو با توسعه صنعتی گره خورده است.
از سوی دیگر توسعه صنعتی به ارتقای سطح دانایی یک کشور بستگی تام دارد و هرچند حمایت‌گرایی و سیاست‌گذاری صنعتی به توزیع رانت می‌انجامد؛ اما این توزیع رانت همواره مانع توسعه نیست. این نکته را نیز باید مدنظر قرار داد که رانت در کل پاداش اضافه‌ای است که نصیب برخی فعالیت‌ها می‌شود و دولت‌هایی که توانسته‌اند رانت‌های (پاداش‌های) خود را نصیب فعالیت‌هایی کنند که به رشد بلندمدت کشور شتاب می‌بخشد، تجربه‌های موفق سیاست‌گذاری صنعتی را شکل بخشیده‌اند. به تعبیر دیگر توزیع رانت مولد (رانت ارزش افزا و شتاب‌دهنده رشد بلندمدت) کلید دستیابی به اهداف توسعه صنعتی است. از سوی دیگر باید توجه داشت که سیاست‌گذاری صنعتی با مخاطرات مهمی روبه‌رو است.
این سیاست‌ها از یکسو با اشتباهات سیاست‌گذاری (تشخیص اشتباه یا اجرای نادرست) و از سوی دیگر با مخاطره رانت‌جویی عوامل اقتصادی و در مجموع با مخاطره اتلاف منابع روبه‌رو است، در نتیجه بهره‌گیری مناسب از آن نیازمند رعایت الزامات آن است. از سوی دیگر ارزیابی‌های صورت گرفته بیانگر آن است که حمایت از تولید و سیاست صنعتی درست با توزیع رانت مولد در واقع پاداش دهی به فعالیت‌هایی که بیشترین تاثیر را بر ارتقای توان تولید ملی دارد اصلاح ساختار انگیزشی را در عرصه داخلی با تولید محوری در عرصه بین‌المللی با گزینش و تقویت صنایع پیشرو را به همراه دارد.
سه پیشنهاد سیاستی
براساس این گزارش سیاست‌گذاری مناسب صنعتی در نهایت به رعایت برخی شروط مهم در طراحی سیاست‌ها گره خورده است و حمایت از تولید و سیاست‌های صنعتی با اهداف متعددی صورت می‌گیرد که در اکثر مواقع خودکفایی، حمایت از گروه‌های اجتماعی، تامین اشتغال و... به‌عنوان سیاست‌های صنعتی عنوان می‌شود، درحالی که سیاست‌های صنعتی صرفا باید با هدف ارتقای بنیه تولید (بهبود تولید صنعتی مدرن و خدمات پشتیبان آن) صورت گیرد. از سوی دیگر آنچه مشخص است، تحقق بخشی به الزامات پیش‌بینی شده نیازمند در نظر گرفتن اقداماتی در همه عرصه‌های حاکمیت است. برای مثال تمرکز سیاست‌گذاری صنعتی در سازمان برنامه و ارتقای کیفیت کارشناسی و اقتدار نظارتی آن که به بهبود کیفیت سازمان دولت می‌انجامد اراده و اقدامات دولتمردان را طلب می‌کند، اما از زاویه ارائه توصیه‌هایی به نظام تصمیم‌سازی کشور، سه پیشنهاد سیاستی برای حمایت درست از تولید نیز باید در نظر گرفت که در این خصوص می‌توان به «مطالبه ارائه سند استراتژی توسعه صنعتی از دولت، پرهیز از ارائه طرح با موضوع حمایت از تولید و سیاست‌گذاری در راستای تولید محوری» اشاره کرد.
از سوی دیگر فعالان اقتصادی معتقدند که رویکردهای حمایتی دولت زمانی موفقیت‌آمیز خواهد بود که مبتنی بر هدف‌گذاری بلندمدت و بر پایه تبیین چالش‌های تولید و ضرورت‌های مواجه با آن صورت گیرد. گام مهم در این زمینه تهیه سند استراتژی توسعه صنعتی ازسوی دولت است، سندی که ارزیابی نظام برنامه ریزی (و نه دستگاه‌های مجری) را از اولویت‌ها و ضرورت‌های حمایتگری دربر داشته و به جای برخوردهای شعاری با مسائل تولید، تحقق هماهنگی و نیز راهی برای تولیدمحور ساختن و سپس بسط صنایع پیشرو ارائه داده باشد. از سوی دیگر همان‌طور که گفته شد حمایتگری تنها زمانی به نتیجه منجر خواهد شد که برآمده از برنامه حاکمیت و مبتنی بر اهداف بلندمدت و ملاحظات بین بخشی و در درجه اول در پی تولید محور کردن اقتصاد ملی باشد، در غیر این صورت حمایتگری به توزیع رانت نامولد منجر می‌شود و تشدید رانت‌جویی در فضای سیاست‌گذاری کشور را به دنبال خواهد داشت.
براین اساس معمولا طرح‌های حمایت از تولید که توسط نمایندگان مجلس ارائه می‌شود دارای جهت‌گیری غیر راهبردی بوده و هدف‌گذاری آن با اهداف سیاست‌های صنعتی مغایرت دارد. همچنین این طرح‌ها در صورت تصویب، به رقابت نمایندگان سایر مناطق یا اصناف بر سر کسب همان حمایت‌ها دامن می‌زند. این نکته را نیز باید مدنظر قرار داد که سیاست‌گذاری در جهت تولید صورت گیرد، چرا که در مورد تولید محوری مهم‌ترین راهبرد توصیه شده در کشور در سه دهه گذشته معمولا مقررات‌زدایی و آزادسازی تحت عنوان تسهیل فضای کسب وکار بوده است، اما می‌توان گفت که رانت‌ها حضوری گسترده در اقتصاد داشته و مقررات زدایی لزوما به رفع همه رانت‌ها منجر نمی‌شود.
در واقع اصلاح فضای کسب وکار به گونه‌ای که به رونق تولید و خدمات مولد منجر شود نیازمند کاهش هزینه‌های سربار تولید (به زبان تخصصی هزینه‌های تبدیل، هزینه‌های نااطمینانی و هزینه‌های مبادله) خواهد بود و درواقع حذف ریسک‌های سیستمی، عدم نفع‌های ساختاری و همه موانعی است که فعالیت‌های مولد را در برابر فعالیت‌های سوداگرانه و نامولد زمینگیر کرده است. براین اساس مهم‌ترین کمک دستگاه قاعده‌گذاری کشور نه طراحی سیاست‌های حمایتی خاص، بلکه حمایت از تولید در وجه عام و بستن منافذ سودبری‌های بی‌قاعده و کانال‌های سوداگری و دلالی و رباخواری است که به‌صورت رقیب تولید ظاهر شده و مانع بسط تولید در کشور خواهد بود و آنچه مسلم است انجام این وظیفه هر دو سطح مقررات زدایی و مقررات‌گذاری را دربر می‌گیرد.
با توجه به این موارد باید این نکته را مدنظر قرار داد که تاکید اصلی باید بر اهمیت تولید محوری صورت گیرد و مهم‌ترین سیاست پیشنهادی نیز بر لزوم قاعده‌گذاری در این زمینه باز می‌گردد؛ چرا که بدون توجه به این مساله همه سیاست‌هایی که به نام حمایت از تولید صورت می‌گیرد مستعد تبدیل شدن به ضد تولید است.
ارسال نظر