روند کاهش تصدی‌گری دولت در شرکت‌های توزیع برق به کجا رسید؟
کلاف پیچیده یک واگذاری
به‌گفته تحلیلگران صنعت برق ایراد بزرگ خصوصی‌سازی بخش توزیع برق این است که ذی‌نفعان این مجموعه نمی‌دانند طرف حسابشان کیست و با چه ماهیتی روبه‌رو هستند. به اعتقاد آنها، با وجود اینکه بیش از ۵۰ درصد از سهام شرکت‌های توزیع به یک نهاد غیردولتی واگذار شده است، اما به‌دلیل اینکه دولت همچنان سیاست‌گذار نهایی و حاکم بر این شرکت‌هاست، قالب این شرکت‌ها خصوصی اما رفتارشان در تضاد با یک بنگاه خصوصی است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد نیازمندی‌های تجدید ساختار در صنعت برق به‌خصوص در بخش توزیع، با از میان برداشتن برخی چالش‌ها تامین خواهد شد. نخست اینکه دست‌اندازهای سود سرمایه‌گذاری، تملک زمینهای مربوط به شرکت‌های توزیع و موانع قانونی مرتفع شود، سپس بسترهای لازم جهت خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع مانند «دارایی‌ها و ارزش‌گذاری سهام شرکت‌های توزیع»، «تعیین روش‌های مناسب واگذاری شرکت‌های توزیع با تاکید بر توسعه رقابت، کاهش انحصار و حفظ منافع مشترکان، صنعت برق و سرمایه‌گذاران»، «تدوین مجموعه زیرساخت‌های قانونی، مقررات و مستندات مورد نیاز» در دستور کار سیاست‌گذار قرار گیرد.
در دو دهه گذشته، خصوصی‌سازی و تنظیم بازار از مهم‌ترین عناصر اصلاح ساختاری کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه بوده است. در واقع، امروز به دشواری می‌توان کشوری را یافت که برنامه‌ای برای واگذاری تمام یا بخشی از شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی یا سهیم کردن این بخش در مدیریت، مالکیت و امور مالی این شرکت‌ها در پیش نگرفته باشد. ایجاد بستر حقوقی لازم برای مشارکت بخش‌خصوصی و تنظیم، نظارت و مدیریت چرخه عمر از مهم‌ترین مواردی هستند که تاثیر مستقیمی بر ریسک سرمایه‌گذاری و به دنبال آن میزان مشارکت این بخش در فعالیت‌های اقتصادی دارد. صنعت برق ایران از اوایل دهه ۷۰ با تغییر ساختار سازمانی اقدام به ایجاد شرکت‌های مستقل و غیردولتی توزیع نیروی برق و مدیریت تولید برق و همچنین شرکت‌هایی در بخش‌های اجرایی و پیمانکاری، ساخت و تجهیزات، خدمات، مشاور، حسابرسی، رایانه و صدور قبض، تعمیر و نگهداری شبکه و تاسیسات برق کرد که تعداد زیادی از شرکت‌های مذکور (به جز شرکت‌های تولید و توزیع) طی سال‌های گذشته از طریق بورس یا مزایده به بخش‌خصوصی واگذار شدند. در این میان اما به‌علت ارتباط تنگاتنگ با مشتریان و مقدار بالای انشعابات و ازدیاد تجهیزات توزیع، بحث خصوصی‌سازی در شرکت‌های توزیع با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو شد. به اعتقاد برخی تحلیلگران یکی از چالش‌های پیش‌روی خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع، گسترده بودن شبکه و فراوانی زمینه‌های فعالیت در این شرکت‌هاست. از سوی دیگر، حقوق مالک در شرکت‌های توزیع بسیار محدود است، حتی قیمت فروش برق به مشتریان توسط دولت تعیین می‌شود و مالک در سود و زیان خود هیچ‌گونه اختیاری ندارد، بنابراین هیچ سرمایه‌گذاری با این شرایط و محدودیت‌ها حاضر به سرمایه‌گذاری نخواهد بود و این هم یک چالش دیگر است. «تملک زمینهای مربوط به شرکت‌های توزیع»، «ودیعه مشترکان برای دریافت اشتراک»، «مشکلات اجتماعی- فرهنگی شرکت‌های توزیع»، «نبود امکانات خاص» و «موانع قانونی» از نمونه چالش‌هایی هستند که بر سر راه خصوصی‌سازی این شرکت‌ها قرار گرفته‌اند. ناظران معتقدند خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع در صورتی موفق خواهد شد که سلایق حزبی و گرایش‌های سیاسی و اقتصادی سیاست‌گذاران در روند اجرای دقیق آن اثر نکند. در این صورت می‌توان یک انقلاب اقتصادی در کشور ایجاد کرد و دولت را از تصدی‌گری‌های پر‌هزینه خارج و به مقام ناظر تبدیل کرد.
تصویر خصوصی‌سازی توزیع
کیومرث حیدری، عضو هیات علمی پژوهشگاه نیرو و رئیس مرکز مطالعات سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی انرژی در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» روند خصوصی‌سازی شرکت‌های توزیع برق در کشور را مورد بررسی قرار داده است که در ادامه می‌خوانید: در چند سال گذشته یکی از مباحث مورد توجه متولیان نیرو پاسخ به این پرسش است که اگر قرار باشد تحولاتی در بخش توزیع برق رخ دهد، این تحولات باید چه محورهایی داشته باشد. یکی از این محورها که هنوز هم بحث در مورد آن ادامه دارد، موضوع مالکیت شبکه‌های توزیع و مساله تجارت و به تعبیری خرید و فروش برق است. واقعیت این است که هیچ واگذاری در شرکت‌های توزیع رخ نداده است. به نوعی می‌توان گفت از سال ۱۳۸۶ تاکنون که واگذاری شرکت‌های توزیع آغاز شد، شاهد اتفاق موثری در این بخش نبوده‌ایم. البته فعل و انفعالاتی در این راستا انجام شد، اما نمی‌توان این سیاست‌ها را به یک تحول بنیادی نسبت داد. در اوایل دهه ۷۰ شرکت‌های توزیع با عنوان شرکت‌هایی که می‌توانند عملیات بهره‌برداری را انجام دهند، هویت پیدا کردند. این شرکت‌ها، نیروی انسانی محور بودند و کار تخصصی‌شان هم بهره‌برداری از شبکه توزیع بود. در آن مقطع نه مساله تجارت برق در بازار برق مطرح بود و نه تفکیک بنگاهداری از تجارت برق. این موضوعات بعدها مورد بحث و بررسی قرار گرفت. در آن مقطع مساله اصلی این بود که متخصصانی در زمینه بهره‌برداری پرورش یابند. در نتیجه این نوع شرکت‌ها با محوریت تخصصی شکل گرفتند. آن زمان مالکیت شبکه‌های توزیع با شرکت‌های برق منطقه‌ای بود و این شرکت‌ها با شرکت‌های برق منطقه‌ای قراردادهایی را منعقد می‌کردند که معروف به قراردادهای پنج‌گانه بود. مطابق با این قراردادها، این شرکت‌ها عملیات بهره‌برداری، تعمیر، نگهداری و توسعه فعالیت‌های بخش توزیع را به نمایندگی از شرکت مالک که همان برق منطقه‌ای بود با حق‌الزحمه مشخص انجام می‌دادند. این روند ادامه داشت تا در اوایل دهه ۸۰ مصوبه‌ای از سوی مجلس مطرح شد که به قانون استقلال شرکت‌های توزیع معروف شد. در آن مقطع صحبت این بود که شرکت‌های توزیع که کارشان بهره‌برداری از شبکه‌های توزیع است، تاسیسات بخش توزیع که شامل شبکه‌ها و آنچه به این بخش مربوط است مثل ساختمان، پست برق و غیره را از شرکت‌های برق منطقه‌ای اجاره به شرط تملیک کنند. قرارداد اجاره به شرط تملیک بین این شرکت‌ها با توانیر برقرار و دارایی‌ها از شرکت‌های برق منطقه‌ای گرفته و به شرکت توانیر داده شد. در همین راستا شرکت توانیر هم با این نوع قراردادها، دارایی‌ها را به شرکت‌های توزیع واگذار کرد. قانون‌گذار در ادامه این اتفاقات بنا را بر این گذاشت که ساختار مالکیت این شرکت‌ها نیز شامل اصلاحاتی شود. مثلا نسبت بدهی و دارایی‌شان مثل شرکت‌های متعارف از یک نسبت معقول برخوردار باشد و همین‌طور ترکیب سهام‌شان. به همین دلیل بعد از اینکه دارایی‌های توزیع به این شرکت‌ها واگذار شد، بنا بر این بود که مطابق با قانون استقلال، نسبت ترکیب سهام شرکت‌های توزیع که هویت جدیدی دارند و تنها نیروی انسانی محور نیستند و اکنون مالک تاسیساتی هستند، اصلاح شود. بخش‌هایی از قانون استقلال اجرا شد و دارایی‌ها به صورت اجاره به شرط تملیک به شرکت‌ها واگذار شد؛ اما ناتمام باقی ماند. در این میان نه نسبت مالی اصلاح شد و نه تبدیل سهام. این پروسه تا مدت‌ها همین‌طور فریز و منجمد باقی ماند. به همین دلیل می‌توان گفت خصوصی‌سازی بخش توزیع برق از سال ۸۶ تاکنون رخ نداده؛ زیرا عملا تغییری در ترکیب سهام شرکت‌های توزیع به وقوع نپیوسته است. در این میان تنها اتفاقی که در سال ۸۹ رخ داد این بود که امتیاز سهام ممتاز توانیر در شرکت‌های توزیع حذف شد. لغو این امتیاز باعث شد عملا ۶۰ درصد سهام واگذار شده به‌عنوان اکثریت حقیقی شناخته و کنترل از توانیر که یک شرکت دولتی است سلب و به شرکت صبا واگذار شود. اما این لغو امتیاز دیری نپایید که مجددا بعد از روی کار آمدن دولت یازدهم به چرخه اجرایی بازگشت. بنابراین می‌توان گفت تغییر سهامی که رخ داده بود، به حالت قبل برگشت و ترکیب همان شد. اما باید تغییر ساختار مالکیت رخ می‌داد که هنوز هم نداده است و هنوز هم معلوم نیست چه برنامه‌ای برای واگذاری شرکت‌های توزیع وجود دارد.
یک پیشنهاد
رئیس مرکز مطالعات سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی انرژی معتقد است اگر بخواهیم زنجیره تولید یا عرضه را برای فرآیند واگذاری‌ها نگاه کنیم، عملا تولید انعطاف‌پذیرترین فرم برای واگذاری‌ها است؛ زیرا نیروگاه‌ها به لحاظ فیزیکی محدوده معینی دارند. بنابراین انتظار می‌رود، خصوصی‌سازی یا مشارکت بخش‌خصوصی در بخش نیروگاهی پررنگ‌تر باشد. به اعتقاد وی، در طول سال‌های گذشته هیچ‌گونه واگذاری در این حوزه رخ نداده و می‌توان گفت واگذاری‌ها در این حوزه متوقف شده است. بنابراین وقتی حوزه تولید که ظاهرا باید مشارکت بخش‌خصوصی در آن با سهولت بیشتری انجام شود، دچار توقف شده، عملا نمی‌توان برای واگذاری‌های شرکت توزیع چشم‌انداز روشنی را متصور شد؛ مگر اینکه نگاه به این بخش تغییر کند. اما اینکه چه اتفاقی باید رخ دهد در گام اول موضوعی که حائز اهمیت است این است که نفس اینکه مالکیت این شرکت‌ها خصوصی یا دولتی باشد، فرع مساله است. اصل مساله این است که اگر ما یک بنگاه را شکل می‌دهیم این بنگاه باید مانند یک بنگاه اداره شود. یعنی اگر فعالیت مثبت و عملکرد سودآور داشت منتفع شود. اما اگر کارآمد نبود و زیان داد باز هم برای آثار آن تیم مدیریتی پاسخگو باشند. به اعتقاد حیدری، اولویت باید تغییر مناسبات باشد. به باور وی، شبکه‌های توزیع دارای مشخصات فنی و اقتصادی هستند، بنابراین می‌توان با ارائه یک طرح جامع کاری کرد که بنگاه‌ها کارکرد بنگاهی داشته باشند.
ارسال نظر