«بازوی پژوهشی مجلس» بررسی کرد
۶ چالش آب برای جهش تولید
چالش‌های اصلی بخش آب
در ایران محدودیت ذاتی منابع آب قابل دسترس از یک طرف و کم‌آبی‌ها و خشکسالی‌های اخیر از طرف دیگر، حساسیت بخش آب و ضرورت برنامه‌ریزی درمورد آن را مضاعف ساخته است. در یک دید کلی منابع آب کشور به سطحی و زیرزمینی قابل تقسیم بوده و تقریبا تمامی مصارف کشور (به غیر از مصارفی که از آب‌های نامتعارف صورت می‌گیرد)، از این دو نوع منبع تامین می‌شود. منشأ اصلی و تجدیدپذیر تمامی منابع آب، نزولات جوی بوده که در زمان و مکان متغیر است. در چرخه هیدرولوژی منابع آب سطحی و زیرزمینی کاملا به یکدیگر وابسته‌اند و تغییر در شرایط یکی در دیگری نیز تغییر ایجاد خواهد کرد.
به دلایل مختلف مدیریتی و طبیعی، چالش‌های مختلفی در ارتباط با بخش آب وجود دارد. البته باید دقت کرد که بخشی از وضعیت نامطلوب فعلی بخش آب که به نحوه مدیریت این بخش بازمی‌گردد، حاصل سوءمدیریت‌های انباشته از سال‌های پیشین تاکنون است؛هر چند که باید تاکید شود که مدیریت ناصحیح بخش آب در دو دهه اخیر عمدتا مرتبط با عدم توجه به حفاظت از منابع آب و موازین توسعه پایدار است.
به دلیل متغیرهای تصادفی طبیعی (عمدتا بارش و دما)، نمی‌توان درباره زمان رفع بحران آب و کیفیت آن به طور دقیق اظهارنظر کرد. به دلیل فرابخشی بودن و گستردگی بخش آب و ارتباط نزدیک سایر بخش‌های زیربنایی و اقتصادی با آن، می‌توان گفت که حل مسائل و معضلات بخش آب فقط درون این بخش انجام نمی‌شود. برای مثال می‌توان مقوله آمایش سرزمین را مطرح کرد که یکی از زیرساخت‌های اصلی آن، منابع آب است؛ ولی تصمیم‌گیری درمورد آن از امور کلان کشور است. همچنین به‌دلیل تعدد دستگاه‌های دخیل در موضوع آب (عمدتا وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست)، در حال حاضر در کشور هماهنگی‌های لازم بین آنها وجود ندارد. با این حال واضح است که سیاست‌ها و استراتژی‌های حتی صحیح و کارشناسی هم کارآیی نخواهند داشت. علت اصلی بخشی‌نگری به دلیل منافع و ماموریت‌های نه‌چندان همسوی دستگاه‌های مختلف است.
نکته قابل توجه دیگر این است که شاید نتوان ارتباط مستقیم و پایداری را بین مقوله‌های آب و جهش تولید برقرار کرد. معمولا مدیریت کارآمد در بخش آب با مفاهیمی از قبیل ارتقای بهره‌وری و پایداری زیست‌محیطی گره خورده است. همچنین طرح نکسوس بین مولفه‌های آب-غذا-انرژی در سال‌های اخیر، ارتباط پویا و غیرمستقیم آب با جهش تولید را بیشتر آشکار می‌سازد. البته این امر نه تنها به معنای عدم اثرگذاری آب بر جهش تولید نیست، بلکه لزوم توجه به این مولفه را به عنوان یک قید تصریح می‌کند.
با بررسی و جمع‌بندی چالش‌های مهم و اثرگذار در مقوله جهش تولید، شش چالش مهم زیر در بخش آب شناسایی و احصا شد:
۱- بهره‌برداری از منابع آب بیش از ظرفیت برد آنها
۲- تشدید پدیده‌های حدی هیدرولوژیکی (خشکسالی و سیل) به دلیل تغییرات اقلیم
۳- نبود سیستم پایش و بیلان قابل اطمینان منابع آب
۴- بهره‌وری نازل در تمام بخش‌های مصرف‌کننده با تاکید بر بخش کشاورزی
۵- وجود طرح‌های نیمه‌تمام متعدد با تاکید بر طرح‌های مرزی با تاکید بر تامین اعتبارات
۶- تشدید مناقشات آبی محلی و منطقه‌ای.
هفت پیشنهاد شفابخش
در راستای رفع چالش‌های ارائه‌شده در بخش قبل، هفت پیشنهاد محوری مرتبط با جهش تولید (کوتاه‌مدت و میان‌مدت) در بخش آب، از سوی «بازوی پژوهشی مجلس» اکران شده است.
پیشنهاد اول؛ بازتخصیص منابع آب در بخش‌های مختلف مصرف با توجه به ظرفیت برد و آب قابل برنامه‌ریزی: براساس آخرین آماربرداری بیلان منابع و مصارف آب در کشور، کل میزان برداشت آب در کشور برابر با ۳۷/ ۹۶ میلیارد مترمکعب است که از این میزان ۶/ ۸۵ میلیارد مترمکعب (۹/ ۸۸ درصد) مربوط به بخش کشاورزی، ۰۳/ ۸ میلیارد مترمکعب (۳/ ۸ درصد) مربوط به مصارف شرب و ۷۴/ ۲ میلیارد مترمکعب (۸/ ۲ درصد) مربوط به مصارف صنعتی است. برای هر منبع طبیعی تجدیدشونده و از جمله منابع آب، ظرفیت برد (Carrying Capacity) عبارت است از حداکثر میزان بهره‌برداری از منبع مذکور با توجه به میزان تجدید آن بدون آنکه آسیبی به منبع مذکور وارد شود. آمار و ارقام حاکی از آن است که برداشت از منابع آب سطحی و زیرزمینی کشور بسیار بیشتر از پتانسیل تجدید آنها براساس استانداردهای بین‌المللی است (حداقل دو برابر). این موضوع تبعات و بحران‌های جبران‌ناپذیر، از جمله کسری مخزن تجمعی ۱۳۵ میلیارد مترمکعبی منابع آب زیرزمینی را به دنبال داشته است. تداوم این وضعیت نه تنها جهش تولید را به دنبال نخواهد داشت، بلکه باعث از بین رفتن جدی منابع آب شده و تولید را در ابعاد مختلف با مشکل مواجه خواهد ساخت. در این راستا «بازتخصیص منابع آب در بخش‌های مختلف مصرف» از مهم‌ترین راهکارهاست.
راهکارهای سیاستی بلندمدت: «توجه به مقوله ظرفیت برد در مقیاس حوضه‌های آبریز درجه ۱ و ۲» و «امتناع از تخصیص‌های جدید و توجه به تخصیص‌های محیط‌زیست در برنامه‌ریزی منابع آب».
راهکارهای سیاستی کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «حفاظت و صیانت از منابع آب»، «اصلاح تخصیص‌های بخش‌های مختلف مصرف با توجه به آب قابل برنامه‌ریزی»، «عدم توسعه سطح زیرکشت» و «توجه بیشتر به تخصیص‌های بخش صنعت».
پیشنهاد دوم؛ احداث، تجهیز و توسعه سیستم‌های پایش منابع آب و احصای بیلان آب قابل اطمینان: برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری درمورد جنبه‌های مختلف بخش آب در هر سطح، از سطوح اجرایی و مدیریتی گرفته تا سطح سیاست‌گذاری، نیازمند آمار و اطلاعات معتبر و قابل استناد درمورد منابع آب است؛ در غیر این صورت برنامه‌ریزی‌ها منطبق بر واقعیت نخواهد بود و به نتیجه نیز نمی‌رسد. الزام به وجود آمدن آمار دقیق بیلان منابع و مصارف آب، در حال حاضر با توجه به وضعیت نامطلوب بخش آب کشور و وجود بحران در آن، بسیار ضروری و بااهمیت است. متاسفانه خلأهای موجود در این زمینه در کشور بسیار جدی و عمیق است و بیلان منابع و مصارف آب نامشخص و غیردقیق است. این امر در کشور به حدی چالشی است که نه‌تنها هیچ‌گونه آمار دقیقی از میزان آب تجدیدپذیر کشور تحت شرایط مختلف موجود نیست، بلکه برای مصارف بخش‌های مختلف (به خصوص کشاورزی) آمار و ارقام بسیار متفاوتی از سوی دستگاه‌های مختلف ارائه می‌شود. نتیجه نهایی این موضوع عدم هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف و چالشی‌تر شدن موضوع است. با توجه به نقش کلیدی، مهم و فرابخشی آب در موضوع جهش تولید بر سایر بخش‌ها، در این راستا، احداث، تجهیز و توسعه سیستم‌های پایش منابع آب و احصای بیلان آب قابل اطمینان برای سیاست‌گذاری ثانویه در این زمینه بسیار لازم و ضروری است.
راهکارهای بلندمدت: «تعیین دقیق و کارشناسی بیلان منابع آب (سطحی و زیرزمینی) کشور مطابق با استانداردهای معتبر بین‌المللی»، «احداث، تجهیز و توسعه سیستم‌های پایش کمی و کیفی منابع آب سطحی» و «احداث، تجهیز و توسعه سیستم‌های پایش کمی و کیفی منابع آب زیرزمینی».
راهکارهای کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «تکمیل و به روزرسانی طرح جامع آب»، «تجهیز و تکمیل شبکه هیدرومتری رودخانه‌ها» و «تحویل حجمی آب و نصب کنتورهای حجمی چاه‌ها».
پیشنهاد سوم؛ ارتقای بهره‌وری کیفی به جای توسعه کمی در کلیه بخش‌های مصرف آب با تاکید بر بخش کشاورزی: یکی از مواردی که به ابعاد بحران آب در کشور دامن می‌زند و در نهایت به‌عنوان یک مانع مهم برای موضوع جهش تولید عمل می‌کند، بهره‌وری پایین آب در بخش‌های مختلف مصرف است. با توجه به اینکه قسمت اعظم آب در کشور در بخش کشاورزی مصرف می‌شود، بهره‌وری پایین آب در این بخش نسبت به سایر بخش‌ها، چالش‌برانگیزتر است. در حال حاضر میزان تولید ماده خشک به ازای هر مترمکعب آب در کشور برابر با ۰۷/ ۱ کیلوگرم و متوسط جهانی این شاخص ۵/ ۲ کیلوگرم بر مترمکعب است. به این ترتیب شاخص مذکور در کشور نسبت به متوسط جهانی ۴۳ درصد است که حاکی از پایین بودن آن است. طبق ارزیابی‌ها مصرف یک مترمکعب آب در بخش صنعت ۲/ ۲ برابر بخش خدمات و ۱۵۴ برابر بخش کشاورزی ارزش‌افزوده ایجاد کرده است. یکی از روش‌های مطرح شده برای کاهش مصرف آب استفاده از سامانه‌های نوین آبیاری است. این باور عمومی وجود دارد که اتخاذ روش‌های آبیاری نوین موجب صرفه‌جویی چشمگیر آب از طریق افزایش بهره‌وری می‌شود، در حالی‌که چنین گزاره‌ای می‌تواند برای صرفه‌جویی در سطح تک‌تک مزارع درست باشد و در سطح حوضه این موضوع صحیح نیست. علت این است که در روش‌های سنتی بخشی از آب مجددا تحت‌عنوان آب برگشتی به سیستم حوضه برمی‌گردد، هرچند ممکن است کیفیت اولیه را نداشته باشد که با اجرای سیستم‌های نوین این میزان آب قابل بازیابی از دسترس خارج می‌شود. همچنین به دلیل فقدان ابزار اندازه‌گیری هوشمند امکان کنترل منابع قابل برداشت برای دولت‌ها وجود نداشته و بنابراین گرچه نوین‌سازی سیستم‌های آبیاری موجب افزایش عملکرد محصول در واحد سطح یا گسترش زمین‌های کشاورزی می‌شود، ولی از طرف دیگر باعث اضافه برداشت و عدم صرفه‌جویی در مصرف آب و توسعه زیرکشت نیز خواهد شد.
متاسفانه وضعیت بهره‌وری آب شرب در شبکه‌های توزیع در کشور نیز مناسب نیست و اعداد و ارقام برای شاخص آب به حساب نیامده، وضعیت مناسبی را به تصویر نمی‌کشد. به‌طور کلی می‌توان گفت براساس اطلاعات سال ۱۳۹۳، متوسط درصد آب به حساب نیامده در کشور برابر با ۲۵ درصد (معادل ۱۴۱۰ میلیون مترمکعب در سال) است که از این مقدار ۴/ ۱۳ درصد (معادل ۷۵۶ میلیون مترمکعب در سال) مربوط به تلفات واقعی (فیزیکی)، ۹/ ۹ درصد (معادل ۵۵۸ میلیون مترمکعب در سال) مربوط به تلفات ظاهری و ۷/ ۱ درصد (معادل ۹۶ میلیون مترمکعب در سال) نیز مربوط به مصارف مجاز بدون درآمد است.
راهکارهای سیاستی بلندمدت: «ارتقای بهره‌وری کیفی (توسعه عمودی) به جای کمی (توسعه افقی) در بخش کشاورزی»، «حرکت به سمت کشت در شرایط تبخیر و تعرق کنترل شده با توجیه اقتصادی (کشت گلخانه‌ای)»، «انتقال تخصیص آب از بخش‌های مصرف‌کننده غیربهره‌ور (عمدتا کشاورزی) به بهره‌ور (صنعت) با لحاظ سطح لازم امنیت غذایی»، «برنامه‌ریزی برای تامین آب در مصارف کشاورزی صنعتی از طریق بازتوزیع آب کشاورزی با در نظر گرفتن ملاحظات اجتماعی»، «تجهیز و ارتقای بهره‌وری شبکه تامین و توزیع آب شرب و کاهش هرچه بیشتر آب به حساب نیامده» و «اصلاح قیمت آب در بخش‌های کشاورزی و شرب».
راهکارهای سیاستی کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «اجرای پایلوت‌های بازتوزیع آب در بخش کشاورزی»، «عدم توسعه سطح زیرکشت و اعمال محدودیت‌ها بر آن»، «انجام مطالعات منطقه‌ای برای برآورد ظرفیت‌های توسعه کشاورزی صنعتی و برآورد ارزش اقتصادی آب در هر منطقه»، «دید واقع‌بینانه به موضوع اثربخشی روش‌های آبیاری نوین»، «تهیه الگوی کشت ملی و الزام‌آور کردن آن» و «شروع اقدامات در جهت کاهش آب به حساب‌نیامده».
پیشنهاد چهارم؛ اصلاح و تنقیح قوانین موضوعه موجود در بخش آب و تصویب قوانین مورد نیاز بخش آب: اسناد بالادستی متعددی در رابطه با بخش آب وجود دارد. برخی از اسناد بالادستی مذکور با توجه به شرایط فعلی آب در کشور، متناسب با نیازهای فعلی این بخش نیستند. اسناد بالادستی مذکور عمدتا شامل سیاست‌های کلی، قوانین مصوب مجلس، راهبردها و برنامه‌های توسعه پنج‌ساله هستند. واکاوی قوانین مرتبط با منابع آب زیرزمینی حاکی از آن است که متاسفانه نه تنها قوانین اخیر در جهت صیانت از این منابع عمل نکرده است، بلکه خود عاملی در جهت تخریب بیشتر آنها و دامن زدن به وضعیت نامطلوب آنها شده است. عوامل متفاوتی را برای عدم توفیق قوانین مرتبط با منابع آب زیرزمینی می‌توان برشمرد که این عوامل در چهار دسته عوامل فرهنگی- اجتماعی، عوامل حقوقی- قانونی، عوامل فردی- شخصی و عوامل اقتصادی قابل طبقه‌بندی هستند. با ادامه سیاست‌گذاری‌های بخش آب براساس قوانین فعلی و روند فعلی قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله، واضح است که وضعیت بخش آب رو به وخامت خواهد بود و شاخص‌های کلیدی این بخش در سال‌های آتی مقادیر بدتری خواهند داشت. اصلاح و تنقیح قوانین موضوعه موجود در بخش آب و تصویب قوانین مورد نیاز بخش آب با توجه به نیازها و چالش‌های روز باید از مهم‌ترین اولویت‌های نظام در جهت نیل به رونق و جهش تولید پایدار باشد.
راهکارهای سیاستی بلندمدت: «تصویب و ابلاغ قانون جامع آب»
راهکارهای سیاستی کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «حذف یا اصلاح مواد مضر و متعارض از قانون برنامه ششم توسعه در بخش آب»، «اصلاح موارد مورد نیاز از قانون توزیع عادلانه آب» و «اصلاح قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری».
پیشنهاد پنجم؛ حکمرانی آب با تاکید بر پایداری محیط‌زیست و اقتصاد آب: حکمرانی آب به طیفی از سیستم‌های اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و اداری اطلاق می‌شود که منابع آب و سیستم‌های وابسته به آن را در سطوح مختلف جامعه مدیریت و توسعه می‌دهد. برنامه‌ریزی مناسب برای منابع آب محدود از نظر ذخیره‌سازی، تخصیص، جریان برگشتی و خدمات محیط زیستی برای بهینه‌سازی منابع، امری حیاتی است. امروزه لازم است که یک سامانه حسابداری آب کارآمد براساس اندازه‌گیری، گزارش، برنامه‌ریزی و پایش منابع آب در کشور به کار گرفته شود. این سامانه، به‌منظور فراهم کردن مدیریتی جامع و یکپارچه برای منابع آبی با سازماندهی داده‌های مختلف از بخش‌های گوناگون هیدرولوژیک، زیست‌محیطی و اقتصادی، امکان پردازش و تفسیر آنها را در کنار یکدیگر فراهم می‌کند. سامانه حسابداری آب، رویکردی در جهت استاندارد کردن نحوه سازماندهی داده‌ها و اطلاعات است. بازارهای آب یکی از ابزارهای موثر و کارآمد تخصیص آب در شرایط کم‌آبی است و از طریق قیمت‌گذاری واقعی آب موجب صرفه‌جویی در مصرف آب و افزایش کارآیی‌های تخصصی و فنی آب می‌شوند. وجود حقابه‌های قابل مبادله و منفک از زمین، شبکه‌های انتقال، تشکل‌های آب‌بران و مقررات مناسب برداشت آب از مهم‌ترین ملزومات تشکیل بازارها محسوب می‌شوند. یکی از مهم‌ترین کارکردهای بازار آب تنظیم الگوی کشت بهینه با توجه به ملاحظات اقتصادی، شرایط اقلیمی و آبی است. اعمال حکمرانی خوب و مکانیزم‌های حسابداری و بازار آب در شرایط مختلف می‌تواند شرایط را به سمت مدیریت بهینه منابع آب در جهت نیل به جهش تولید در تمام بخش‌های مصرف آب سوق دهد.
راهکارهای سیاستی بلندمدت: «اعمال مدیریت یکپارچه منابع آب در قالب حکمرانی مطلوب»، «دیپلماسی آب مطلوب و پویا» و «رفع موانع قانونی تشکیل بازار آب».
راهکارهای سیاستی کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «ایجاد پایلوت‌های مکانیزم حسابداری و بازار آب در قالب حوضه‌های آبریز درجه دو».
پیشنهاد ششم؛ تسهیل و رفع موانع ورود بخش خصوصی به طرح‌های نیمه‌تمام و جدید بخش آب: تعدد طرح‌های نیمه‌تمام بخش آب به حدی است که حدود ۵۸۰ طرح نیمه‌تمام در این بخش وجود دارد و با فرض عدم شروع هرگونه طرح جدید در این بخش برای تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام مذکور (طرح‌های سد، شبکه‌های آبیاری و زهکشی، تامین و آبرسانی) و حفظ روند موجود، به بیش از ۳میلیون و ۸۰۰ هزار میلیارد ریال و حدود ۵۰ سال زمان نیاز است. به طور حتم تامین اعتبارات مذکور با توجه به شرایط اقتصادی کشور و چشم‌انداز آن از توان بودجه‌های عمومی دولتی خارج بوده و به‌طور حتم بخش آب از این منظر موفق نخواهد بود.
راهکارهای سیاستی بلندمدت: «رفع موانع قانونی ورود بخش خصوصی به طرح‌های بخش آب»، «ایجاد انگیزه‌های اقتصادی و پیشران‌های مورد نیاز در این جهت» و «ایجاد سازوکار تشکل‌های آب‌بران درمورد طرح‌های نیمه‌تمام مرزی اخیر».
راهکارهای سیاستی کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «اصلاح نظام قیمت‌گذاری و اقتصاد آب»، «هماهنگی بین احداث شبکه‌های اصلی و فرعی آبیاری و زهکشی»، «ایجاد سازوکارهای جدید و موثر برای تشکل‌های آب‌بران و تقویت سازوکارهای موجود» و «ایجاد زیرساخت‌های فنی و مدیریتی برای طرح‌های مرزی نیمه‌تمام برای جوامع محلی».
پیشنهاد هفتم؛ استفاده از مزیت‌های سرزمینی در آمایش آبی سرزمین با تاکید بر نقش دریا: واضح است که میزان آب تجدیدپذیر کشور محدود است و به دلیل تغییرات اقلیم، همین میزان محدود نیز رو به کمتر شدن است. از طرف دیگر به دلیل افزایش جمعیت و توسعه اقتصادی و در نتیجه آنها توسعه مصارف، نیاز کشور به آب رو به افزایش است و همچنین براساس شاخص‌های استاندارد بین‌المللی، تمام آب تجدیدپذیر را نمی‌توان استفاده کرد. حداکثر میزان قابل استفاده از آب تجدیدپذیر ۴۰ درصد است. علت اصلی این امر در پایداری و حفظ محیط زیست است. با رسیدن بهره‌وری به حد مطلوب برای ادامه توسعه، از منظر مقدار آب، می‌توان از منابع آب غیر از منابع آب تجدیدپذیر استفاده کرد. در این دسته عمدتا منابع آب نامتعارف قرار می‌گیرند، مانند: بازچرخانی آب و شیرین‌سازی و استفاده از آب دریا. در استفاده از منابع آب نامتعارف فناوری نیز نقش کلیدی دارد. یکی از مهم‌ترین مزیت‌های سرزمینی کشور وجود سواحل طولانی دریا در شمال و جنوب است که می‌تواند نقش مهمی در تأمین آب برخی از بخش‌های مصرف‌کننده داشته باشد. در حال حاضر ظرفیت شیرین‌سازی آب دریا در کشور حدود ۱۶۰ میلیون مترمکعب در سال است که براساس اسناد بالادستی باید افزایش چشمگیری پیدا کند. افزایش ظرفیت شیرین‌سازی آب دریا با توجه به جنبه‌های زیست‌محیطی آن، در مناطق با منابع آب محدود به‌خصوص در نوار ساحلی جنوبی یا حتی فراتر از آن، می‌تواند نقش بسیار مهمی در آمایش سرزمین و افزایش تولید در این مناطق ایفا کند.
راهکارهای سیاستی بلندمدت: «آمایش سرزمین مناطق ساحلی» و «تامین آب صنعت و شرب مناطق ساحلی و انتقال آن به مناطق مجاور و فراتر».
راهکارهای سیاستی کوتاه‌مدت/ میان‌مدت: «اجرای کامل تکالیف برنامه ششم در زمینه احداث آب‌شیرین‌کن‌ها»، «تقویت چشمگیر اعتبارات خرید تضمینی آب در بودجه‌های سالانه» و «حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان و واردات فناوری در زمینه شیرین‌سازی آب دریا».
