تاکید عضو هیات‌مدیره سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق:
تشکیل «نهاد تنظیمگر» مستقل برق یک اولویت است
فضاي حاكم بر بدنه مديريتي صنعت برق، تمايلي به دسترسي آزاد به كالاي برق از خود نشان نداده است
اقتصاد پرتلاطم ، قیمت‌گذاری دستوری و عرضه یارانه‌ای برق به مشترکان، سال‌ها است که به عنوان جدی‌ترین عارضه‌های صنعت برق کشور شناخته می‌شوند، اما با این حال هنوز راهکار عملیاتی و موثری از سوی دولت، مجلس و سایر نهادهای حاکمیتی برای مواجهه با این مشکلات اندیشیده نشده است.
در این میان تاسیس نهاد تنظیمگر بخش برق به عنوان واسطه‌ای کلیدی برای ایجاد تعادل بین ذی‌نفعان و بازیگران اصلی تامین، تولید و توزیع برق یکی از اصلی‌ترین راهبردها برای برون‌رفت از این شرایط محسوب می‌شود که متاسفانه به دلیل تعلل دولت در تقدیم لایحه تاسیس، با وجود تدوین اساسنامه نهاد رگولاتوری، معوق مانده است. در همین راستا عضو هیات‌مدیره سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» با تاکید بر لزوم تاسیس نهاد تنظیمگر بخش برق، هر گونه تعلل در راه‌اندازی این نهاد را عاملی برای کاهش هرچه بیشتر سرمایه‌گذاری‌ها و مخاطرات جدی در کفایت تامین برق برمی‌شمرد. رضا ریاحی معتقد است: پیامدهای این تعلل قطعا در طول سال‌های آتی به سطحی از ناترازی جدی در تولید و مصرف برق منجر می‌شود که دیگر حتی با مدیریت مصرف نیز قابل جبران نخواهد بود. در همین زمینه برای واکاوی ضرورت تشکیل نهاد تنظیمگر (رگولاتوری) با وی گفت و گویی انجام داده‌ایم،که در ادامه مشروح آن را می‌خوانید.
از دیدگاه شما مهم‌ترین الزامات برای تشکیل نهاد مستقل تنظیمگر بخش برق چیست؟
اصلی‌ترین مساله‌ای که درباره برق باید به آن توجه شود این است که برق یک کالای مورد استفاده برای همگان است، بنابراین تصمیمات مرتبط با این حوزه باید به شکلی اتخاذ شود که منافع کلیه آحاد جامعه در این زمینه تامین شود. از این رو تا زمانی که تولید و عرضه برق توسط حاکمیت انجام می‌شود، رعایت انصاف و عدالت در این زمینه به‌طور کامل به عهده دولت است. اما وقتی عرضه و تقاضای برق به یک بازار رقابتی سپرده می‌شود، این بازار به تنهایی نمی‌تواند منافع عمومی را تضمین کند. چرا که اگر بازار رقابتی به حال خود رها شود، این امکان وجود دارد که گروه‌های قدرتمند در بازار، منافع سایرین را به نفع خود مصادره کنند. از این رو حفظ یک ساختار رقابت‌محور در این دست از بازارها نیازمند وجود یک نهاد رگولاتور یا تنظیمگر است که به عنوان یک واسطه صادق یا بازیگر بی‌طرف در فرآیند تولید و عرضه کالای برق بین ذی‌نفعان بازار، تعادل برقرار کرده و اطمینان حاصل می‌کند که بازار رقابتی عرضه کالای برق به نفع گروهی خاص از ذی‌نفعان از تعادل خارج نشود.
اصولا ذی‌نفعان اصلی بازار در همه کشورها به سه گروه تقسیم می‌شوند. دولت که گروه اول را تشکیل می‌دهد، در برخی از کشورها به تدوین سیاست‌های کوتاه‌مدت تمایل دارد. دومین گروه، تولیدکنندگان برق هستند که معمولا افزایش قیمت برق را دنبال می‌کنند. سومین گروه نیز شامل مصرف‌کنندگان بوده که به‌طور طبیعی تمایل به برق مطمئن و ارزان دارند. مسلم است که منافع این سه گروه همسو و هم‌راستا نبوده و اگر نهاد تنظیم‌کننده وجود نداشته باشد تا به تعادل‌بخشی بین منافع این سه گروه کمک کند، تضمینی برای تولید و عرضه برق با قیمت بهینه در بلندمدت وجود نخواهد داشت. برای آنکه رگولاتور بتواند وظیفه خود را در این زمینه به‌خوبی انجام دهد باید سه ویژگی اصلی داشته باشد. مهم‌ترین ویژگی این است که دارای منابع کافی (مالی و انسانی) باشد. در حقیقت وجود افراد متخصصی که صنعت برق را به‌خوبی شناخته و دارای دانش کافی در زمینه اقتصاد باشند و نیز وجود منابع مالی مستقل، از ضروریات یک نهاد تنظیمگر است.
به علاوه نهاد رگولاتور باید دارای اعتبار قانونی کافی باشد. به این معنا که دارای جایگاه قدرتمند بوده و دستگاه‌های ذی‌ربط آن را به رسمیت شناخته، در برابر تصمیمات آن مقاومت نکرده و امکان سرپیچی از دستوراتش را نداشته باشند. سومین ویژگی شاخص یک نهاد تنظیمگر مستقل، پایبند بودن به ارزش‌ها و اتکا به روش کار روشن و شفاف است. در واقع برای تضمین عملکرد منصفانه رگولاتور در رابطه با ذی‌نفعان، نهاد تنظیمگر باید به اصول اولیه غیر قابل تغییر پایبند باشد.
به عبارتی دیگر نهاد رگولاتور باید خطوط قرمز مشخصی داشته باشد و تحت هیچ شرایطی از آن اصول تخطی نکند. به‌طوری‌که ذی‌نفعان احساس اطمینان از عملکرد صادقانه و منصفانه آن داشته باشند، چرا که در غیر این صورت اعتماد ذی‌نفعان به بازار از بین می‌‌رود. از این رو ضروری است، نهاد رگولاتور ثبات در روش و استحکام در تصمیم‌گیری داشته و تصمیمات آن نیز براساس اصولی که مبنای کار خود قرار داده، قابل پیشبینی باشد.
با توجه به این تعاریف نهاد رگولاتوری باید به چه اصولی پایبند باشد؟
سه اصل اساسی می‌توان برای نهاد رگولاتوری قائل بود. اصل اول، استقلال است. هیچ‌کدام از بخش‌های دولتی، خصوصی یا عمومی نباید بتوانند بر تصمیمات رگولاتور اثر بگذارند. در واقع رگولاتور باید در تصمیم‌گیری‌های خود استقلال کامل داشته باشد. از سوی دیگر شفافیت دومین اصل برای نهاد رگولاتوری بوده و ضروری است که این نهاد کاملا شفاف عمل کند تا اعتماد به او نزد ذی‌نفعان از بین نرود. چراکه عدم اعتماد به این نهاد، علاوه بر کاهش سرمایهگذاری، تولید و عرضه برق را در بلندمدت دچار اختلال جدی خواهد کرد. برای آنکه رگولاتور نیز بتواند شفاف عمل کند، باید ذی‌نفعان بازار را در تصمیم‌‌سازی مشارکت داده و گزارش‌های مستمری از فعالیت‌‌های خود به ذی‌نفعان بازار ارائه دهد. یکی از راهکارها برای جلوگیری از دستکاری ذی‌نفعان خاص در فرآیند سیاستگذاری‌های رگولاتور، ثبت رسمی جلسات است.
به علاوه ایجاد راه‌هایی برای برقراری جریان مستمر اطلاعات با ذی‌نفعان و دادن آگاهی به ایشان هم می‌تواند روند شفافی از جریان اطلاعات را برای ذی‌نفعان ایجاد کند. از طرفی جلب مشارکت اشخاص ثالث در سیاستگذاری و قوانین نظارتی باعث شفافیت بهتر و مسوولیت‌پذیری بیشتر خواهد شد. یک نکته مهم دیگر در زمینه شفافیت این است که این نهاد می‌بایست برای ذی‌نفعان بازار در دسترس باشد.
لایحه نهاد تنظیمگر بخش برق پس از رایزنی‌های گسترده بین شورای رقابت وزارت نیرو و بخش خصوصی تدوین و از سوی دولت به مجلس تقدیم شد. اما وزارت نیروی دولت سیزدهم این لایحه را از مجلس پس گرفته و مسکوت گذاشته است. از دیدگاه شما دلیل این اقدام چیست؟
وزارت نیرو طی یک دهه گذشته تا امروز همواره نسبت به تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخش برق نگرانی‌های جدی داشته که البته به نظر میرسد این نگرانی‌ها طبیعی بوده و در همه جای دنیا وجود دارد، چرا که دولت‌ها از اینکه اختیاراتشان محدود شود، نگران می‌شوند. در واقع اگر حجم یا قیمت عرضه کالایی در جامعه دچار اختلال شود، مردم دولت را مقصر آن می‌دانند و انتظار دارند دولت در کوتاه‌ترین زمان ممکن مشکل را حل کند.
بر اساس این مسوولیت خطیر، طبیعی است که دولت یا وزارت نیرو به عنوان نماینده این نهاد، تمایل داشته باشد که نقش اصلی و تعیین‌کننده را در سیاستگذاری و اجرا در این زمینه به عهده داشته باشد. اگرچه نهاد رگولاتوری موظف به ایجاد تعادل بین بازیگران اصلی حوزه برق بوده، اما نکته کلیدی آن است که منافع دولت‌ها با منافع بلندمدت تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان لزوما همسو و هم‌راستا نیست و بعضی از دولت‌ها به دلایل متعدد از جمله نیاز به رای مردم و سیاست‌‌زدگی ممکن است منافع بلندمدت تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان را رعایت نکنند. در حقیقت دولت‌ها در بعضی از کشورها برای آنکه در دوره مسوولیت خود عملکرد عامه‌پسندی را نشان دهند، منافع بلندمدت جامعه را در بخش‌هایی در اولویت کاری خود قرار نداده و آن را در مقابل منافع کوتاه‌مدت فدا می‌کنند.
بر همین اساس با وجود مقاومت در بخش دولتی برای تشکیل نهاد تنظیمگر که قابل درک است، منافع بلندمدت جامعه اقتضا می‌کند که چنین نهادی تشکیل شود و به همین خاطراست که اصل ۴۴ قانون اساسی کشور که مستقل از دولت‌هاست، وجود چنین نهادی را پیشبینی کرده است. با این حال نکته‌ای که باید مورد توجه قرار گیرد این است که ایجاد این نهاد به تنهایی مشکلی را حل نمی‌کند. برای اینکه نهاد تنظیمگر بتواند اثربخش باشد، باید اعتبار قانونی کافی نیز داشته باشد. یعنی تصمیمات این نهاد قابل سرپیچی توسط دستگاه‌های اجرایی نباشد و هرگونه سرپیچی از تصمیمات این نهاد مجازات سنگینی را در پی داشته باشد.
اخیرا مجلس طرح جدیدی را برای تشکیل این نهاد تهیه کرده و پیگیر تصویب آن است. این طرح چه تفاوت‌ها و شباهت‌هایی با لایحه‌ای دارد که پیش از این توسط دولت سیزدهم از مجلس استرداد شد؟
به نظر میرسد که تفاوت اساسی بین این دو وجود ندارد. اما از آنجا که استقلال نهاد تنظیمگر اهمیت بالایی دارد، افراد منتخب در این نهاد نباید منافع یک بخش خاص از ذی‌نفعان (شامل دولت، تولیدکنندگان یا مصرف‌کنندگان) را دنبال کنند. به عبارت دیگر این افراد ممکن است سابقه همکاری با یک بخش از ذی‌نفعان را داشته باشند اما نباید هنگام عضویت در این نهاد هیچ‌گونه وابستگی به آن بخش داشته باشند. در حقیقت این افراد باید کاملا مستقل بوده و منافع کلیه ذی‌نفعان را دنبال کنند. در کنار این موضوع، تخصص نیز از اهمیت ویژه‌‌ای برخوردار است. ضروری است که افراد منتخب به حوزه‌های تولید، انتقال و توزیع در صنعت برق اشراف کامل داشته و به شرایط روز صنعت برق آشنا باشند. به علاوه آنها باید دارای دانش اقتصادی خوبی باشند و از سویی به مبانی اقتصاد آزاد، اعتقاد راسخ داشته باشند. افرادی که دارای تفکر تسلط دولتی بر امور هستند نمی‌توانند شرایط تحقق اقتصاد باز و دسترسی آزاد به کالای برق در این صنعت را ایجاد کنند.
آیا طرح اخیر می‌تواند نظرات و انتظارات ذی‌نفعان این حوزه، خصوصا تولیدکنندگان غیردولتی برق را برآورده کند؟
به دو دلیل خوش‌بین نیستم. اولا شورای رقابت در سال‌های گذشته موفق عمل نکرده است. یعنی با وجود اختیاراتی که برای این شورا در قانون پیشبینی شده، در عمل اقتدار لازم را برای اجرای مصوبات خود به دست نیاورده که نمونه‌های آن را در چندین حوزه از جمله قیمت‌گذاری خودرو شاهد بوده‌ایم.
از همین رو این انتظار که نهاد تنظیمگر بخش برق ذیل نظر شورای رقابت بتواند مقتدرانه مصوبات خود را جلو ببرد بعید به نظر میرسد. نکته دوم آنکه فضای حاکم بر بدنه مدیریتی صنعت برق نیز طی سال‌های گذشته، تمایل چندانی در باز کردن فضای اقتصادی و دسترسی آزاد به کالای برق از خود نشان نداده و تغییرات ساختاری به وجود آمده در صنعت برق نیز تحت اجبار قوانین بالا‌دستی به وقوع پیوسته و بیشتر جنبه ظاهری داشته، به‌طوری‌که به شکل بنیادی باعث تغییر در فرآیندهای لازم برای ورود صنعت برق به اقتصاد بازار آزاد نشده است. بنابراین حداقل تجربه گذشته نشان داده که در صورت شکل‌گیری این نهاد، مقاومت‌هایی در اجرای مصوبات آن از سوی بخشی از بدنه مدیران دولتی که اعتقادی به این مباحث ندارد وجود خواهد داشت.
از این رو تا اقتدار لازم برای اجرای مصوبات این نهاد و تغییر نگرش مدیریتی در بخش دولتی صنعت برق در این زمینه به وجود نیاید، صرف تشکیل این نهاد باعث تفاوت اساسی در وضعیت موجود صنعت برق نخواهد شد. اما به هر حال این هدف، قدمی رو به جلو خواهد بود.
از دیدگاه شما تعلل دولت و مجلس در تصویب و تشکیل نهاد تنظیمگر بخش برق چه هزینه‌هایی برای صنعت برق به ویژه حوزه سرمایهگذاری داشته است؟
بدون تردید تعلل در تشکیل نهاد مستقل رگولاتوری در سال‌های اخیر، کاهش اعتماد سرمایهگذاران و در نتیجه کاهش حجم سرمایهگذاری در بخش تولید را به دنبال داشته و خاموشی‌ها یکی از تبعات جدی آن بوده است که البته امسال با مدیریت مصرف کنترل شد. متاسفانه با وجود تشکیل بازار رقابتی عمده‌فروشی برق طی دو دهه گذشته در صنعت برق، کماکان نظام تعرفهگذاری دولتی در کلیه بخش‌های صنعتی، تجاری و خانگی حاکم است و تعرفه هیچ گروهی از مشترکان براساس قیمت تسویه بازار (قیمت کشف شده براساس عرضه و تقاضا در بازار) تعیین نمی‌شود.
این موضوع باعث شده که چرخه اقتصادی در صنعت برق کامل نشود و منابع کافی برای بخش‌های تولید و عرضه برق به وجود نیاید. در حالی که یکی از وظایف رگولاتور در دنیا تعیین قیمت تعرفه براساس قیمت تمام شده برق در بازار رقابتی بوده که این موضوع در صنعت برق ایران مغفول مانده است. از سویی در دو دهه گذشته به بهانه حمایت از مصرف‌کننده، حرکتی نیز در جهت اصلاح این رویه انجام نشده است. این در حالی است که وزارت نیرو و سایر نهادهای تصمیم‌ساز به خوبی به این مساله آگاهند که همه مشترکان به این دست از حمایت‌های یارانه‌ای نیاز ندارند و وزارت نیرو می‌توانست چرخه اقتصادی صنعت برق را برای گروه‌های پرمصرف از مشترکان و براساس نظام اقتصاد بازار آزاد تکمیل کرده و تعرفهگذاری آنها را براساس قیمت تمام‌شده در بازار رقابتی برق تنظیم کند. سپس به تدریج با لحاظ کردن جنبه‌های حمایتی برای اقشار کم‌درآمد، این نوع قیمت‌گذاری را به سایر گروه‌های مشترکان تسری دهد.
عدم انجام چنین کاری باعث شده که با رشد تکنولوژی و برقی شدن بیشتر وسایل زندگی طی سال‌های اخیر، به دلیل یارانه‌ای بودن تعرفه‌ها و کم‌ارزش بودن کالای برق در سبد خانوار گروه‌های برخوردار، مصرف آنها به تدریج بالا رفته و در حال حاضر بخش عمده‌‌ای از مصرف کل کشور را به خود اختصاص می‌دهد. اگر دولت بر حمایت از این گروه مشترکان پافشاری کند، باید هزینه‌های آن را نیز تقبل کند. چرا که از این طریق، وزارت نیرو می‌تواند کسری منابع در این بخش را به دولت منتقل کرده تا ناگزیر نشود آن را به تولیدکنندگان برق تحمیل کند. ولی متاسفانه باوجود قوانین لازم در این زمینه، تاکنون در عمل این اتفاق نیفتاده است.
از طرفی حفظ نظام تعرفهگذاری دولتی و عدم پرداخت هزینه تمام‌شده تولید و عرضه برق به تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان در بازار رقابتی برق نیز باعث شده تا سرمایهگذاری در بخش تولید، انتقال و توزیع به میزان کافی صورت نگیرد. البته نبود رگولاتور مستقل باعث شده، محدودیت منابع مالی منجر به وضع قوانین و مقررات یکجانبه و متاثر از چارچوب و محدودیت‌های دولتی در وزارت نیرو شود.
از همین رو در این مسیر در غالب موارد منافع بخش تولیدکنندگان به عنوان یکی از ذی‌نفعان اصلی بازار برق رعایت نشده و تعادل بین منافع ذی‌نفعان کلیدی بازار بر هم خورده است. همین مساله به تدریج از بین رفتن اعتماد سرمایهگذاران در بخش تولید را به دنبال داشته و حجم سرمایه‌گذاری‌ها در این بخش را دچار افول کرده است. بدون تردید آثار این اتفاق در سال‌های آتی به صورت کمبود تولید در کشور به شکلی ظاهر خواهد شد که کنترل آن حتی با مدیریت مصرف هم امکان‌پذیر نخواهد بود.
چگونه می‌توان روند تشکیل یک نهاد مستقل تنظیمگر برای بخش برق را تسریع کرد و نقش تشکل‌های بخش خصوصی را در این حوزه چطور ارزیابی می‌کنید؟
پیش از هر چیز باید این مساله را بپذیریم که ادامه شرایط فعلی صنعت برق را در بلندمدت دچار مخاطرات جدی خواهد کرد. بنابراین مدیران ارشد صنعت برق باید هر چه زودتر فرآیند آزاد‌سازی قیمت را برای گروه‌هایی از مشترکان که نیاز کمتری به حمایت دارند شروع کنند. در غیر این‌صورت اطمینان از کفایت عرضه بلندمدت برق دچار مخاطره خواهد شد. به علاوه ایجاد یک باور عمیق نسبت به مفید بودن نهاد رگولاتور برای تنظیم روابط بین ذی‌نفعان در نزد مدیران ارشد هم بسیار حیاتی است، حتی اگر منجر به مضایقی در تصمیم‌گیری‌های آنها شود. در این مسیر قطعا تشکل‌های بخش خصوصی به ویژه سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق نیز می‌تواند با تلاش در جهت برقراری روابط سازنده با وزارت نیرو و کمک در ایجاد این باور، نقش موثری ایفا کند.
