ناکارآمدی سازمانی در حکمرانی صنعت برق
این مساله نه فقط امور جاری صنعت برق را مختل کرده بلکه مانع نگهداری از تاسیسات و توسعه متناسب با رشد تقاضا شده است که نتیجه آن بروز عدم تراز انرژی (کمبود عرضه نسبت به تقاضای برق) بوده که موجب بروز خاموشی یا جیره‌‌بندی برق در ایام پرباری تابستان می‌شود. این موضوع نه تنها مساله تازه‌‌ای نیست و بیش از یک دهه است که مطرح است، بلکه مورد اجماع متولیان امر در حاکمیت (قوه مجریه و مقننه)؛ نمایندگان بخش خصوصی (اتاق بازرگانی و تشکل‌‌های صنعتی) و متخصصان دانشگاهی است به نحوی‌که می‌توان ادعا کرد کمترین موضوعی در کشور وجود دارد که درباره آن اجماعی بدین گستردگی شکل گرفته باشد و جالب‌‌تر آنکه این موضوع جزو معدود مسائلی است که تاکنون مجموعه سیاستگذاری کشور علاوه بر تصویب احکامی در لایحه بودجه سالانه دولت، دوبار نسبت به تدوین و تصویب قانون اختصاصی (قانون حمایت صنعت برق ۱۳۹۴ و قانون مانع‌‌زدایی برق۱۴۰۱) اقدام کرده و همچنان این مساله حل‌نشده باقی مانده است.
بنابراین این پرسش مطرح می‌شود که چرا موضوعی که در این حد درباره آن اجماع شکل گرفته، هنوز حل‌نشده باقی مانده است؟ چرا نظام حکمرانی بخش برق کشور نتوانسته در ساختار بودجه‌‌ای این مساله را حل کند و موضوع به تدوین طرح در مجلس شورای اسلامی و تصویب قوانین اختصاصی از طریق دستگاه‌های نظام قانون‌گذاری کشیده شده است. در ادامه این یادداشت، برخی از وجوه ناکارآمدی نظام حکمرانی بخش برق که نتوانسته است این مساله را در ساختار مالی بودجه حل کند از منظر نظام مالی دولت مورد بررسی قرار گرفته است.
اگر مجموعه وزارت نیرو را به عنوان رکن اصلی سازمان حکمرانی برق در نظر داشته باشیم، مشاهده می‌شود وزارت نیرو به استناد قانون سازمان برق مصوب ۱۳۴۶؛ اختیارات وسیعی برای هر نوع مقررات‌‌گذاری و راهبری صنعت برق داشته است و عملا این نهاد محدودیتی از نظر حقوقی یا قانونی برای تغییر مقررات بخش برق و انرژی نداشته است؛ با وجود این، این دستگاه اجرایی در استفاده از حقوق و اختیارات خود ناموفق بوده و در بسیاری از مواقع اختیارات خود را با دیگر نهاد‌‌های دولتی و حاکمیتی که فاقد جایگاه حقوقی برای مداخله در امور این صنعت بوده‌‌اند، به اشتراک گذاشته است.
ابعاد صنعت برق ایران در این ۵۵ سال -یعنی نسبت به سال ۱۳۴۶ که قانون سازمان برق تصویب شده است- حدودا ۱۰۰ برابر بزرگ‌تر شده است (ظرفیت نیروگاهی ایران در سال ۱۳۴۶ کمی بیش از ۹۰۰ مگاوات بوده است و ظرفیت کنونی تولید برق کشور نزدیک به ۹۰ هزار مگاوات است؛ طول خطوط شبکه از ۵۴۲ کیلومترمدار در سال ۱۳۴۶ به ۷۴۱۴۴ کیلومترمدار در سال ۱۳۹۸ رسیده است)؛ بنابراین برای صنعتی که صد برابر بزرگ‌تر شده و علاوه بر مقیاس کمی، از نظر فناوری‌‌ها نیز متحول شده است، لازم است سازمان حکمرانی نیز متناسب با این رشد از نظر ظرفیت‌‌های سازمانی توانمندتر شود، این درحالی است که سازمان حکمرانی برق به جز در بخش لجستیک آن که فرآیند تولید و عرضه برق را برعهده دارد، به‌صورت تصاعدی از نظر مقیاسی بزرگ‌تر شده است، بخش سیاستگذاری آن نه تنها تحول نیافته، بلکه در یک هرج و مرج سازمانی فرو رفته است به نحوی که در این دستگاه اجرایی به جای اجماع در سیاستگذاری، رقابت در کسب منابع و منافع چارچوب خط مشی‌‌گذاری را شکل داده و عملا ظرفیت اداره یک صنعت با این حجم رشد کمی نداشته است.
به عنوان شاهد مثال می‌توان به تفاوت‌‌های قانون‌گذاری صنعت برق در ۵۵ سال گذشته اشاره کرد. بعد از سال ۱۳۴۶ سه قانون اصلی اختصاصی درباره صنعت برق تصویب شده که دو مورد آن از سوی مجلس پیشنهاد شده است (قانون حمایت از صنعت برق مصوب ۱۳۹۴ و قانون مانع‌‌زدایی برق مصوب ۱۴۰۱) و یک مورد هم که به صورت لایحه به عنوان قانون استقلال شرکت‌‌های توزیع در سال ۱۳۸۴ از سوی وزارت نیرو پیشنهاد و در مجلس تصویب و یک‌سال بعد در سال ۱۳۸۵ آیین‌‌نامه اجرایی آن در هیات دولت تصویب شد، در عمل به پاشنه آشیل و نقطه بحرانی صنعت بدل شده است به نحوی که در تعارض مستقیم با قانون تجارت، قواعد بازار رقابتی و اصول بدیهی حکمرانی شرکتی است.
نمونه دیگری از ناکارآمدی سازمانی این نهاد تبدیل یک ساختار مولد اقتصادی خودگردان به بزرگ‌ترین دستگاه بدهکار دولتی با ۹۳ هزار میلیارد تومان بدهی است. اگر مبلغ بدهی صنعت با مجموع درآمد‌‌های سالانه آن که حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان است مقایسه شود، مشاهده می‌شود که سه برابر جریان مالی، بدهی دارد که به معنای ورشکستگی اقتصادی است.
این وضعیت پارادوکسیکال صنعت برق است که رشد کمی بخش لجستیک (صد برابر شدن حجم صنعت برق) در برابر رشد بدهی و ضعف مقررات‌‌گذاری را می‌توان به توان سازمانی صنعت برق در سیاستگذاری نسبت داد. سیاستگذاری کارآمد یک فعالیت پیچیده، با فناوری ناشناخته و متکی به دانش و بینش عمیق و آینده‌‌نگر است که در سازمان حکمرانی برق نمی‌توان چنین بخشی را پیدا کرد. وضعیت رشد کاریکاتورگونه این صنعت را می‌توان به دایناسور‌‌های غول‌پیکری مانند استگوسور تشبیه کرد که اندام حجیم ۵ تنی (اندازه یک اتوبوس) با مغز بسیار کوچک (جمجمه اندازه یک سگ) داشتند که در فرگشت طبیعت، منقرض شدند.
یکی از پیامد‌‌های ناکارآمدی سازمانی در حکمرانی بخش برق، ابداع راهکار‌‌های قلابی و جا زدن آن به جای راهکار‌‌های واقعی حل مساله است. نویسندگان کتاب «توسعه به مثابه توانمندسازی حکومت» این پدیده را «ادای هم‌شکلی درآوردن» خوانده و بیان می‌کنند که این پدیده زمانی رخ می‌دهد که سازمان‌ها در کشور‌‌های در حال توسعه به جای حل مساله که کار دشوار، زمان‌بر و پیچیده‌‌ای است سراغ پیاده‌‌سازی تجارب موفق موجه (Best Practice)، اما نامرتبط با مساله و با بافت محیطی می‌‌روند. از جمله نمونه سیاست‌های ادای هم‌شکلی درآوردن قرارداد‌‌های مشارکت عمومی -خصوصی برای تامین مالی و سرمایه‌‌گذاری ساخت و احداث نیروگاه است که به جز شرکت دولتی مپنا شرکت دیگری در آن سیاست وارد نشد یا سیاست‌های ایجاد بازار برق برای کشف قیمت و رقابتی شدن تولید و عرضه برق بوده که به جز اسم هیچ نوع شباهتی با نهاد بازار ندارد؛ نه در کشف قیمت و نه در ایجاد فضای رقابت بین عرضه و تقاضا. یا استقلال شرکت‌‌های توزیع از دولت که به جز نام شرکت و خارج شدن از شمول مقررات مالی شرکت‌‌های دولتی، هیچ شباهتی به بنگاه اقتصادی ندارند.
در واقع این مجموعه سیاست‌ها که با عنوان راهکار برای اقتصادی کردن اداره صنعت برق به کار گرفته شد، صرفا ادای هم‌شکلی با سیاست‌های مقررات‌‌زدایی (deregulation policy) بود که در کشور‌‌های با اقتصاد آزاد مثل انگلیس و آمریکا به کارگرفته شد. از دیگر نمونه‌های اخیر این نوع راهکار‌‌های قلابی که به حاکمیت این سیگنال را می‌دهد که مشکل برق حل شده است، برنامه مدیریت سمت تقاضا یا برنامه‌های پیک‌سایی است که با انتقال کمبود ۱۰ هزار مگاوات برق از مشترکان خانگی و عمومی به جیره‌‌بندی کردن و محدودسازی دسترسی برق بخش‌های تولیدی، این‌چنین پنداشته می‌شود که به‌دلیل عدم بروز خاموشی (power outage) در عرصه عمومی، مساله برق با مدیریت کردن سازمانی حل شده است در حالی که عواقب سوء این سیاست بر تولید ملی خود را نشان خواهد داد. شاهد این مدعا رتبه ۱۱۱ ایران در شاخص دسترسی به برق گزارش سهولت کسب و کار است که وضعیت ایران با امتیاز 4/ 69 کمی بهتر از امتیاز عراق با امتیاز 9/ 61 از صد است.
موارد فوق نمونه‌هایی از ناکارآمدی سازمانی در حکمرانی برق است که بدون تردید چنانچه برای ارتقای کارآمدی این سازمان اقدامی نشود، هر نوع سیاستی چه در بودجه‌های سنواتی و چه در قوانین اختصاصی شکست خواهد خورد. برای نمونه می‌توان به عدم اجرای ماده ۶ قانون حمایت از برق مصوب ۱۳۹۴ و تکرار آن در قانون مانع‌‌زدایی مصوب ۱۴۰۱ اشاره کرد.
