بودجه ۱۴۰۲ و دگرگونی‌های ساختار مالی برق

علیرضا اسدی/ عضو گروه آینده‌نگاری و سیاست‌پژوهی پژوهشگاه نیرو ارائه لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نشان از یک دگرگونی در ساختار مالی صنعت برق ایران است؛ این دگرگونی از دوجهت در حال وقوع است. از یک طرف با اجرای قانون مانع‌زدایی که در بودجه آثار آن دیده می‌شود؛ تغییرات ساختار درآمدهای فروش برق تثبیت می‌شود، به نحوی که بخش بزرگی از مشترکان (از نظر حجم مصرف) شاهد افزایش قیمت هزینه برق خواهند بود. از سوی دیگر با تغییر رویکرد وزارت نیرو به سمت مدیریت مصرف به جای افزایش ظرفیت تولید، فضای سرمایه‌گذاری در این صنعت نیز در حال تغییر است. در ادامه این یادداشت این تغییرات و آثار آن بررسی می‌شود.

تغییر ساختار جریان درآمد و هزینه‌های برق:

با ورود مجلس شورای اسلامی به تغییر ساختار مالی صنعت برق ابتدا از طریق احکام تبصره 15 بودجه سال 1400 و 1401 و بعد با تعمیم و دائمی شدن همان چهارچوب مفهومی در شکل «قانون مانع‌زدایی توسعه صنعت برق (مصوب 1401)»، جریان درآمدهای این صنعت تغییر پیدا کرده است. این تغییر دو محور اصلی دارد؛ اولا تعرفه فروش برق در دو بخش خانگی (بیش از الگوی مصرف) و صنعتی  افزایش دو تا سه برابری خواهد داشت و ثانیا این تغییرات در قیمت‌ها، بدون توجه به ساختار نهادی صنعت برق و نسخ قانون سازمان برق (مصوب 1346) که اختیار تعرفه گذاری را به وزارت نیرو اعطا کرده بود، به طور مستقیم وارد قیمت گذاری شده‌ و بدون تغییر سایر بخش‌های بازار، فقط قیمت‌های خرده فروشی برق را تغییر داده است. در واقع در این قانون بدون توجه به اینکه این برق از طریق چه تامین کننده‌ای و در چه شرایط و با چه کیفیتی تامین و در چه زمان‌هایی (پرباری، کم‌باری) عرضه می‌شود، یک مرجع قیمتی را برای تعرفه‌های پلکانی برق تعیین کرده که می‌تواند به شکل‌های مختلفی اعمال شود. به عبارت دیگر در اثر این قانون نه فقط ترکیب درآمدهای صنعت برق تغییر کرده، بلکه نقش نهادی وزارت نیرو به عنوان نهاد رگولاتوری و قیمت‌گذاری برق (براساس قانون سازمان برق و هیئت تنظیم بازار) مخدوش شده‌است. همچنین رابطه بین تغییرات بازار خرده‌فروشی و عمده‌فروشی برق نیز مختل شده‌است. در واقع با توجه به انحصاری بودن تجارت برق خرده‌فروشی که در کنترل توانیر و شرکت‌های تابعه آن است، افزایش قیمت‌های برق، بدون افزایش و یا اصلاح ساختار بازار عمده فروشی، تمام منافع حاصل از این رانت را به بخش دولتی منتقل کرده است و عملا نیروگاه‌های خصوصی از این تغییرات قیمتی محروم شده و همچنان تراز مالی این موسسات خصوصی، زیان‌ده هستند.

تغییر در فضای سرمایه‌گذاری بخش برق و انرژی

 در لایحه بودجه سال 1402، سهم بخش انتقال و توزیع از بودجه طرح‌های سرمایه‌گذاری به میزان 88 درصد بوده که در مقایسه با 56 درصد سال 1400، افزایش قابل توجهی داشته است. در واقع وزارت نیرو و شرکت‌های مادر تخصصی، جهت‌گیری مالی خود برای سرمایه‌گذاری به تدریج از بخش تولید، به سمت انتقال و توزیع هدایت کرده اند. این تغییر فضای مالی نشان می‌دهد که اولویت فعلی وزارت نیرو، برای رفع خاموشی‌ها و تامین برق موردنیاز، بر مدیریت مصرف و بهینه‌سازی بوده و افزایش ظرفیت تولید برق در اولویت‌های وزارت نیرو نیست. به عبارتی با توجه به اهدافی که در برنامه دولت سیزدهم برای بخش برق ارائه شده و کمبود برق حدود 15 هزار مگاواتی که وجود دارد، به نظر می‌رسد وزارت نیرو امید دارد این سرمایه توسط بخش خصوصی (صنایع  و سرمایه‌گذاران)  تامین شود. این در حالی است که به دلیل عدم اصلاح ساختار بازار عمده فروشی و جهش نرخ ارز، بخش خصوصی تمایلی برای ورود به تولید برق ندارد و درنتیجه کمبود عرضه برق ادامه پیدا می‌کند. در مقابل با توجه به اولویت وزارت نیرو بر توسعه شبکه، کاهش تلفات و بهینه سازی و مدیریت مصرف، این بخش در سال‌های آتی، به رشد خود ادامه می‌دهد.

با توجه به این تغییرات این پرسش مطرح خواهد شد که آینده صنعت برق با توجه به این تغییرات مالی چگونه خواهد بود و برندگان و بازندگان این تغییرات چه بخش‌های خواهند بود؟ در پاسخ به این پرسش اساسی چند نکته را می‌توان مد نظر داشت:

وضعیت مالی بنگاه‌های دولتی صنعت برق مانند توانیر و شرکت‌های تابعه با توجه به برخورداری از رانت ناشی از  افزایش درآمدها از یک سو و انتقال فشار عدم افزایش هزینه‌ها به بخش نیروگاه‌های خصوصی از سوی دیگر، بهبود خواهد یافت. این مساله از طرفی موجب کاهش نرخ رشد بدهی‌های وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه می‌شود و از سوی دیگر، فشار برای اصلاح ساختارهای شرکت دولتی را به تاخیر خواهد انداخت و درنتیجه بخش دولتی متورم و ناکارآمد به حیات اقتصادی خود ادامه می‌دهد، بدون آنکه بهره وری آن رشد یابد.

وضعیت مالی بنگاه‌های تولید برق (نیروگاه‌ها) بخش خصوصی بهبودی نخواهد داشت و همچنان بازده سرمایه‌گذاری آنها قابل قبول نخواهد بود. چرا که اصلاحات تعرفه‌ای صرفا در بخش خرده فروشی برق رخ داده و شرکت‌های توانیر و مدیریت شبکه به عنوان واسطه‌های انحصاری تجارت برق، الزام و اهتمامی برای جبران هزینه‌های تولید برق بخش خصوصی ندارند و منفعت ناشی از افزایش فاصله مثبت قیمت خرده فروشی و عدم افزایش هزینه‌های خرید از عمده فروشی، بیشتر به بخش دولتی منتقل خواهد شد. در نتیجه تمایل به سرمایه‌گذاری برای احداث تاسیسات تولید برق شدت پیدا نخواهد کرد. از این رو با توجه به اینکه دولت منابع کافی برای افزایش ظرفیت تولید در نظر نگرفته، افزایش تولید برق به میزان مورد نیاز نیز رخ نخواهد داد.

بخش بهینه‌سازی مصرف برق که نیاز به تغیر فناوری تولید و ساخت تجهیزات صنعتی و مصرفی دارد، به دلیل نداشتن مشوق‌های مالی کافی و ریسک‌های بالای سرمایه‌گذاری، تغییر قابل توجهی نخواهد داشت، در نتیجه نرخ رشد مصرف همچنان ادامه خواهد یافت.

عمده منابع وزارت نیرو که از تغییرات قیمتی حاصل می‌شود، به دلیل محدودیت و موانع بخش‌های دیگر، صرف مدیریت مصرف و روش‌های متعارف وزارت نیرو مانند مشوق‌های مالی برای ایجاد خاموشی داوطلبانه در واحدهای صنعتی(خرید خاموشی) ، تجمیع‌کننده‌ها و آشکارسازی‌های بارهای مصرفی و بخش‌های اندازه گیری خواهد شد. بنابراین شرکت‌های پیمانکاری، سازندگان تجهیزات و خدماتی این بخش با بازار رو به صعودی مواجه می‌شوند.

در یک جمع‌بندی کلی آنچه که از این تغییر فضای مالی می‌توان مشاهده کرد، افزایش هزینه‌های مشترکان و مصرف‌کنندگان برق از یک سو و در عین حال محدودیت‌های ناشی از روش‌های مدیریت مصرف برق در ساعات پیک از سوی دیگر خواهد بود. بدین ترتیب سیاست فعلی هرچند که بنگاه‌های دولتی بخش برق را از تنگنا نجات خواهد داد، اما بهبود قابل توجهی نه در دسترسی به برق مشترکان ایجاد خواهد کرد و نه در ترغیب سرمایه گذاران برای ورود به بخش صنعت برق. بنابراین می‌توان پیش‌بینی کرد این سیاست که اصلاحات صنعت برق را به طور ناقص و موقتی هدف قرارداده، در توسعه و رشد صنعت برق ناموفق خواهد بود و رضایت مشترکان را نیز در پی نخواهد داشت.