نفت با چه سازوکاری نفرین منابع را رقم می‌زند؟
ظهور و سقوط یک دولت نفتی
در همین حال، سوءمدیریت دولتی و تحریم‌های ایالات متحده منجر به کاهش چشمگیر تولید نفت و سرمایه‌گذاری ناکافی در این بخش شده است. اگرچه واشنگتن در سال۲۰۲۳ برخی از تحریم‌ها علیه بخش نفت و گاز ونزوئلا را برای نشان دادن احتمال بهبود روابط کاهش داد، اما عدم پایبندی کاراکاس به شرایط برگزاری انتخابات عادلانه، دولت ایالات متحده را بر آن داشت تا در سال۲۰۲۴ دوباره تحریم‌ها را اعمال کند.
دولت نفتی چیست؟
دولت نفتی اصطلاحی غیررسمی است که برای توصیف کشوری با ویژگی‌های ۱) وابستگی شدید درآمد دولت به صادرات نفت و گاز طبیعی، ۲) تمرکز شدید قدرت اقتصادی و سیاسی در دست اقلیتی نخبه، ۳) ضعف و عدم پاسخ‌گویی نهادهای سیاسی و فساد گسترده به کار می‌رود. الجزایر، کامرون، چاد، اکوادور، اندونزی، قزاقستان، لیبی، مکزیک، نیجریه، عمان، قطر، روسیه، عربستان سعودی، امارات متحده عربی و ونزوئلا کشورهایی هستند که اغلب به‌عنوان دولت نفتی شناخته می‌شوند.
چه عواملی در پس الگوی دولت نفتی نهفته‌اند؟
تصور می‌شود که دولت‌های نفتی در برابر آنچه اقتصاددانان «بیماری هلندی» می‌نامند، آسیب‌پذیر هستند. این اصطلاح در دهه۱۹۷۰ پس از کشف گاز طبیعی در دریای شمال، در هلند ابداع شد. در کشوری که به این بیماری مبتلا است، رونق منابع طبیعی، سرمایه‌های خارجی زیادی را جذب می‌کند که منجر به افزایش ارزش پول محلی و ارزان‌تر شدن نسبی واردات می‌شود. این وضعیت باعث می‌شود که نیروی کار و سرمایه از سایر بخش‌های اقتصادی مانند کشاورزی و صنعت به سمت بخش منابع طبیعی جذب شوند؛ یعنی همان بخش‌هایی که به گفته اقتصاددانان برای رشد و رقابت‌پذیری اقتصاد حیاتی‌تر هستند. از آنجا که صنایع صادراتیِ متکی به نیروی کار، رشد کندتری را تجربه می‌کنند، احتمال افزایش بیکاری وجود دارد و کشور ممکن است به وابستگی ناسالمی به صادرات منابع طبیعی دچار شود. در موارد حاد، یک دولت نفتی ممکن است از تولید نفت داخلی خود صرف نظر کند و بیشتر ثروت نفتی خود را از طریق مالیات‌های سنگین بر شرکت‌های حفاری خارجی به‌دست آورد. اقتصاد دولت‌های نفتی در این صورت به‌شدت در برابر نوسانات غیرقابل پیش‌بینی قیمت‌های جهانی انرژی و خروج سرمایه آسیب‌پذیر می‌شوند. این پدیده که به «نفرین منابع» معروف است، تاثیر منفی بر حکمرانی نیز دارد. از آنجا که دولت‌های نفتی بیشتر به درآمد حاصل از صادرات وابسته هستند و نه مالیات، اغلب پیوندهای ضعیفی بین دولت و شهروندان وجود دارد. زمان‌بندی رونق منابع می‌تواند این مشکل را تشدید کند. تری لین کارل، استاد علوم سیاسی دانشگاه استنفورد و نویسنده کتاب «معمای فراوانی»، کتابی مهم درباره پویایی دولت‌های نفتی می‌گوید: «بیشتر دولت‌های نفتی در دورانی به نفت وابسته شدند که یا در حال تاسیس دموکراسی، نهادهای دولتی، خدمات کشوری مستقل، بخش خصوصی و حاکمیت قانون بودند یا بلافاصله پس از آن.» رهبران می‌توانند از ثروت منابع طبیعی کشور برای سرکوب یا تطمیع مخالفان سیاسی استفاده کنند.
ونزوئلا چگونه در این دسته‌بندی جای می‌گیرد؟
به گفته کارشناسان، ونزوئلا نمونه بارز یک دولت نفتیِ ناکام است بیش از یک قرن پس از کشف نفت در این کشور، این ماده خام همچنان نقشی تعیین‌کننده در سرنوشت آن ایفا می‌کند. سقوط قیمت نفت از بیش از ۱۰۰دلار به ازای هر بشکه در سال۲۰۱۴ به زیر ۳۰دلار در اوایل سال۲۰۱۶، ونزوئلا را به ورطه یک بحران اقتصادی و سیاسی کشاند و به‌رغم افزایش قیمت‌ها از آن زمان، شرایط همچنان وخیم است. چندین شاخص نگران‌کننده این وضعیت را نشان می‌دهند؛ ۱) در سال‌های اخیر، صادرات نفت تقریبا دوسوم بودجه دولت را تامین کرده است. برآوردهای سال۲۰۲۴ این رقم را کمی پایین‌تر، یعنی ۵۸درصد، نشان می‌دهد. ۲) به‌دلیل کمبود سرمایه‌گذاری و نگهداری مناسب، تولید نفت روندی نزولی داشته و به پایین‌ترین سطح خود در دهه‌های اخیر رسیده است. با این حال، صادرات در سال۲۰۲۳ حدود ۱۲درصد افزایش یافت که بخشی از آن ناشی از کاهش تحریم‌های آمریکا علیه بخش نفت و گاز این کشور بود. ۳) تولید ناخالص داخلی ونزوئلا بین سال‌های ۲۰۱۴ و ۲۰۲۱ تقریبا سه‌چهارم کاهش یافت. با این حال، اقتصاد این کشور در سال۲۰۲۳ رشدی ۵درصدی را تجربه کرد و دولت پیش‌بینی می‌کند که این رقم در سال۲۰۲۴ به ۸درصد برسد. ۴) بدهی ونزوئلا حدود ۱۵۰میلیارد دلار یا بیشتر تخمین زده می‌شود. ۵) نرخ تورم سالانه در سال۲۰۱۸ به بیش از ۱۳۰هزار درصد رسید و اگرچه از آن زمان کاهش یافته، طبق اعلام بانک مرکزی، در سال۲۰۲۳ همچنان ۱۹۰ درصد بود. ۶) در دهه گذشته، رئیس‌جمهور نیکلاس مادورو و متحدانش برای حفظ قدرت، اصول اولیه دموکراسی را نقض کرده‌اند. این اقدامات شامل محدود کردن دسترسی به اینترنت و بازداشت خودسرانه مخالفان و منتقدان سیاسی است. طبق یک نظرسنجی در نوامبر۲۰۲۲، ۵۰ درصد از ۲۸میلیون نفر جمعیت ونزوئلا در فقر زندگی می‌کنند؛ اگرچه این رقم نسبت به ۶۵درصد در سال قبل کاهش یافته است. از سال۲۰۱۴، نزدیک به ۸میلیون پناهنده ونزوئلایی به کشورهای همسایه و فراتر از آن گریخته‌اند و برخی از دولت‌ها به آنها اقامت موقت داده‌اند. وزارت امور خارجه ونزوئلا اعلام کرده که از سپتامبر۲۰۲۰، بیش از ۳۰۰هزار مهاجر ونزوئلایی به کشورشان بازگشته‌اند.
ونزوئلا چگونه به این وضعیت دچار شد؟
چندین نقطه عطف اقتصادی و سیاسی، مسیر ونزوئلا را به‌عنوان یک دولت نفتی مشخص کرده‌اند:
کشف نفت: در سال۱۹۲۲، زمین‌شناسان شرکت رویال داچ‌شل در میدان لا روزا در حوضه ماراکایبو به نفت رسیدند که با نرخی فوق‌العاده، معادل صدهزار بشکه در روز، فوران کرد. در عرض چند سال، بیش از صد شرکت خارجی با حمایت دیکتاتور، ژنرال خوان ویسنته گومز (۱۹۰۸-۱۹۳۵)، مشغول تولید نفت شدند. تولید سالانه در دهه۱۹۲۰ از کمی بیش از یک میلیون بشکه به ۱۳۷میلیون بشکه افزایش یافت و ونزوئلا تا سال۱۹۲۹ پس از ایالات متحده، دومین تولیدکننده بزرگ نفت در جهان شد. تا زمان مرگ گومز در سال۱۹۳۵، «بیماری هلندی» در اقتصاد ونزوئلا ریشه دوانده بود: ارزش بولیوار ونزوئلا به‌شدت افزایش یافته بود و نفت با کنار زدن سایر بخش‌ها، بیش از ۹۰درصد صادرات کشور را تشکیل می‌داد.
بازپس‌گیری درآمدهای نفتی: در دهه۱۹۳۰، تنها سه شرکت خارجی - گالف، رویال داچ شل و استاندارد اویل - ۹۸ درصد بازار نفت ونزوئلا را در اختیار داشتند. جانشینان گومز تلاش کردند تا با اصلاح بخش نفت، درآمدها را به خزانه دولت سرازیر کنند. قانون هیدروکربن‌ها در سال۱۹۴۳ اولین گام در این راستا بود و شرکت‌های خارجی را ملزم می‌کرد که نیمی از سود نفتی خود را به دولت بدهند. ظرف پنج‌سال، درآمد دولت ۶برابر افزایش یافت.
پیمان پونتو فیخو: در سال۱۹۵۸، پس از یک دوره طولانی دیکتاتوری نظامی، ونزوئلا نخستین دولت دموکراتیک پایدار خود را برگزید. در همان سال، سه حزب اصلی سیاسی ونزوئلا «پیمان پونتو فیخو» را امضا کردند؛ پیمانی که تضمین می‌کرد مشاغل دولتی و به‌ویژه درآمدهای نفتی، به نسبت نتایج انتخابات بین این سه حزب تقسیم شود. هدف این پیمان، جلوگیری از بازگشت دیکتاتوری و ایجاد ثبات دموکراتیک بود؛ اما در عمل تضمین می‌کرد که سود نفت در انحصار دولت باقی بماند.
اوپک: ونزوئلا در سال۱۹۶۰ به‌عنوان یکی از اعضای موسس سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) به ایران، عراق، کویت و عربستان سعودی پیوست. این سازمان که بعدها کشورهایی مانند قطر، اندونزی، لیبی، امارات متحده عربی، الجزایر، نیجریه، اکوادور، گابن، آنگولا، گینه استوایی و جمهوری کنگو نیز به آن ملحق شدند، به بزرگ‌ترین تولیدکنندگان نفت جهان امکان داد تا قیمت‌ها را هماهنگ کنند و کنترل بیشتری بر منابع ملی خود داشته باشند. در همان سال، ونزوئلا نخستین شرکت نفتی دولتی خود، شرکت نفت ونزوئلا را تاسیس و مالیات بر درآمد شرکت‌های نفتی را به ۶۵درصد سود افزایش داد.
رونق دهه۱۹۷۰: در سال۱۹۷۳، تحریم پنج‌ماهه اوپک علیه کشورهایی که از اسرائیل در جنگ یوم کیپور حمایت می‌کردند، قیمت نفت را چهاربرابر کرد و ونزوئلا را به کشوری با بالاترین درآمد سرانه در آمریکای لاتین تبدیل کرد. طی دو سال، این درآمد بادآورده ۱۰میلیارد دلار به خزانه دولت واریز کرد که زمینه‌ساز فساد و سوءمدیریت گسترده شد. تحلیلگران تخمین می‌زنند که تنها بین سال‌های ۱۹۷۲ و ۱۹۹۷، حدود ۱۰۰میلیارد دلار اختلاس شده است.
تاسیس PDVSA: در سال۱۹۷۶، در اوج رونق نفتی، رئیس‌جمهور کارلوس آندرس پرز، صنعت نفت را ملی اعلام کرد و شرکت دولتی «پترولئوس د ونزوئلا» (PDVSA) را برای نظارت بر تمام مراحل اکتشاف، تولید، پالایش و صادرات نفت تاسیس کرد. پرز به PDVSA اجازه داد تا با شرکت‌های نفتی خارجی مشارکت کند؛ به شرطی که ۶۰درصد سهام پروژه‌های مشترک را در اختیار داشته باشد و مهم‌تر از آن، ساختار این شرکت را به گونه‌ای تنظیم کرد که به‌عنوان یک بنگاه اقتصادی با حداقل نظارت دولتی اداره شود.
مازاد نفتی دهه۱۹۸۰: با سقوط قیمت‌های جهانی نفت در دهه۱۹۸۰، اقتصاد ونزوئلا کوچک‌تر شد و تورم به‌شدت افزایش یافت. در عین حال، این کشور با خرید پالایشگاه‌های خارجی مانند سیتگو در ایالات متحده، بدهی خارجی هنگفتی را متحمل شد. در سال۱۹۸۹، پرز که چند ماه قبل دوباره انتخاب شده بود، بسته‌ای از سیاست‌های ریاضتی را به‌عنوان بخشی از برنامه نجات مالی توسط صندوق بین‌المللی پول معرفی کرد. این اقدامات منجر به شورش‌های خونین شد. در سال۱۹۹۲، هوگو چاوز، یک افسر نظامی، کودتایی نافرجام را رهبری کرد و به شهرت ملی رسید.
انقلاب بولیواری چاوز
چاوز در سال۱۹۹۸ با یک دستورکار سوسیالیستی به ریاست‌جمهوری انتخاب شد و وعده داد که از ثروت عظیم نفتی ونزوئلا برای کاهش فقر و نابرابری استفاده کند. درحالی‌که «ماموریت‌های بولیواری» پرهزینه او خدمات اجتماعی را گسترش داد و فقر را حدود ۲۰درصد کاهش داد، اما او گام‌هایی برداشت که منجر به یک روند نزولی طولانی و پیوسته در تولید نفت کشور شد؛ روندی که در اواخر دهه۱۹۹۰ و اوایل دهه۲۰۰۰ به اوج خود رسیده بود. تصمیم او برای اخراج هزاران کارگر باتجربه PDVSA که در اعتصاب ۲۰۰۲-۲۰۰۳ شرکت کرده بودند، این شرکت را از مقوله حیاتی تخصص فنی تهی کرد. از سال۲۰۰۵، چاوز از طریق اتحادیه‌ای به نام پتروکارائیب، نفت یارانه‌ای به چندین کشور منطقه، از جمله کوبا، ارائه داد. در طول دوره ریاست‌جمهوری چاوز که تا سال۲۰۱۳ ادامه داشت، ذخایر استراتژیک نفت کاهش یافت و بدهی دولت بیش از دوبرابر شد. چاوز همچنین با استفاده از محبوبیت خود در میان طبقه کارگر، اختیارات ریاست‌جمهوری را گسترش داد: او محدودیت‌های دوره ریاست‌جمهوری را لغو کرد، عملا کنترل دیوان عالی کشور را به دست گرفت، مطبوعات را تحت فشار قرار داد و رسانه‌های مستقل را تعطیل کرد و صدها کسب‌وکار خصوصی و دارایی‌های متعلق به خارجی‌ها، مانند پروژه‌های نفتی را که توسط اکسون‌موبیل و کونوکوفیلیپس اداره می‌شدند، ملی کرد. این اصلاحات راه را برای مادورو هموار کرد تا سال‌ها پس از مرگ چاوز، دیکتاتوری خود را برقرار کند.
سقوط به سوی دیکتاتوری
در اواسط سال۲۰۱۴، قیمت‌های جهانی نفت سقوط کرد و اقتصاد ونزوئلا به سرعت رو به وخامت گذاشت. با اوج‌گیری ناآرامی‌ها، مادورو با سرکوب سیاسی و سانسور، قدرت را در دست خود متمرکز کرد. در سال۲۰۱۸، او در انتخاباتی که به‌طور گسترده ناعادلانه و غیردموکراتیک خوانده شد، بار دیگر به پیروزی رسید. پس از آن، نزدیک به ۶۰کشور، از جمله ایالات متحده، خوآن گوایدو، رئیس مجلس ملی را به‌عنوان رهبر موقت ونزوئلا به رسمیت شناختند.
تاثیر تحریم‌های آمریکا چه بوده است؟
برای نزدیک به دو دهه، واشنگتن تحریم‌های گسترده‌ای علیه کاراکاس وضع کرده که مهم‌ترین آنها، مسدود کردن واردات نفت از شرکت دولتی PDVSA و جلوگیری از دسترسی دولت به سیستم مالی ایالات متحده بوده است. با وجود این، ونزوئلا همچنان شرکای تجاری نفتی خود را حفظ کرده است و تحلیلگران معتقدند حمایت چین، کوبا، ایران، روسیه و ترکیه به بقای رژیم مادورو کمک کرده است. در ژانویه ۲۰۲۱، مادورو و متحدانش پس از پیروزی در انتخابات مجلس، کنترل آخرین مرکز قدرت تحت کنترل مخالفان در دولت، یعنی مجلس ملی را به دست گرفتند. مخالفان، از جمله گوایدو، این انتخابات را تحریم و آن را متقلبانه خواندند؛ اتهامی که توسط دولت جو بایدن و سایر دولت‌های غربی، از جمله کانادا، اتحادیه اروپا و سازمان کشورهای آمریکایی تایید شد. با این حال، انتخابات منطقه‌ای در نوامبر همان سال، قدرت مادورو را بیش از پیش تثبیت کرد و مخالفانِ پراکنده تنها سه فرمانداری از ۲۳فرمانداری موجود را به‌دست آوردند. پس از سال‌ها کاهش حمایت، مخالفان در دسامبر۲۰۲۲ به برکناری گوایدو و انحلال دولت او رای دادند. در این میان، روابط ایالات متحده و ونزوئلا نشانه‌هایی از بهبود را نشان داده است. در نوامبر۲۰۲۲، ایالات متحده، تا حدی برای کمک به جبران افزایش قیمت‌های جهانی انرژی ناشی از جنگ در اوکراین، به شرکت نفتی بزرگ آمریکایی شورون اجازه داد تا فعالیت‌های محدود خود را در این کشور از سر بگیرد. در ازای آن، دولت مادورو و مخالفان توافق کردند که پس از یک بن‌بست یک‌ساله، به گفت‌وگو ادامه دهند. در اکتبر همان سال، کاراکاس با یک نقشه راه برای برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری آزاد و عادلانه در سال۲۰۲۴ موافقت کرد. واشنگتن با کاهش بیشتر تحریم‌ها علیه بخش نفت و گاز ونزوئلا، به این اقدام پاسخ مثبت داد و به این کشور اجازه داد به مدت ۶ماه محصولات نفت و گاز را صادر کند. با این حال، پس از عدم پایبندی دولت ونزوئلا به شرایط برگزاری یک انتخابات عادلانه و احیای یک اختلاف ارضی چند صد ساله با گویان بر سر کنترل منطقه نفت‌خیز اسکیبو، واشنگتن در آوریل۲۰۲۴ تحریم‌های نفتی را دوباره اعمال کرد. روابط پس از انتخابات ریاست‌جمهوری ژوئیه۲۰۲۴ ونزوئلا که در آن دولت مادورو و مخالفان هر دو ادعای پیروزی کردند و ایالات متحده نیز از جمله بسیاری از کشورهایی بود که ابراز نگرانی کردند، بیش از پیش تیره شده است.
آیا راهی برای رهایی از نفرین نفت وجود دارد؟
تحلیلگران معتقدند کشوری که پس از ایجاد نهادهای دموکراتیک قوی، منبعی را کشف می‌کند، معمولا بهتر می‌تواند از «نفرین منابع» (پدیده‌ای اقتصادی که در آن وفور منابع طبیعی به جای توسعه، منجر به رکود اقتصادی و فساد می‌شود) جلوگیری کند. برای مثال، نهادهای قدرتمند در نروژ به این کشور کمک کرده است تا از دهه۱۹۶۰، یعنی زمانی که ذخایر عظیم نفت در دریای شمال کشف شد، از رشد اقتصادی پیوسته برخوردار باشد. کارل در کتاب خود می‌نویسد که مقامات نروژ پیش‌بینی می‌کنند در سال۲۰۲۴، بخش نفت تنها ۲۰درصد از تولید ناخالص داخلی این کشور را تشکیل دهد. دموکراسی‌های قدرتمند با مطبوعات و قوه قضائیه مستقل، با پاسخ‌گو کردن دولت و شرکت‌های انرژی، به کاهش مشکلات رایج دولت‌های نفتی کمک می‌کنند. اگر کشوری پیش از توسعه زیرساخت‌های دولتی خود به نفت یا منبع دیگری دست یابد، اجتناب از این نفرین بسیار دشوارتر است. با این حال، اقداماتی اصلاحی وجود دارد که کشورهای کم‌درآمد و در حال توسعه می‌توانند در صورت تمایل، آنها را امتحان کنند. برای مثال، به گفته جفری ساکس، کارشناس توسعه اقتصادی از دانشگاه کلمبیا، هدف اصلی یک دولت باید استفاده مسوولانه از درآمدهای نفتی «برای تامین مالی هزینه‌های کالاهای عمومی باشد که بستری برای سرمایه‌گذاری خصوصی و رشد بلندمدت فراهم می‌کنند.» این کار می‌تواند از نظر مالی، با سرمایه‌گذاری گسترده در دارایی‌های بین‌المللی، یا از نظر فیزیکی، با ساخت زیرساخت‌ها و آموزش نیروی کار انجام شود.
ساکس تاکید می‌کند که شفافیت در همه این موارد ضروری است. تنوع بخشیدن به اقتصاد، با توجه به مقیاس فروپاشی اقتصادی و سیاسی ونزوئلا در دهه گذشته، کار بسیار دشواری خواهد بود. این کشور احتمالا پیش از آنکه بتواند صنایع مهم دیگر را پرورش و توسعه دهد، نیاز به احیای بخش نفت خود دارد. اما این امر مستلزم سرمایه‌گذاری عظیمی است که تحلیلگران می‌گویند با توجه به محیط سیاسی ناپایدار ونزوئلا، روندهای تقاضای نفت و نگرانی‌های فزاینده درباره تغییرات آب و هوا، به سختی قابل دسترسی خواهد بود.
