چگونه انگیزههای سیاسی پشت «شکست بازار» پنهان می‌شوند؟
نقاب کالای عمومی
در ادبیات اقتصاد بخش عمومی، محدوده مداخله دولت به حوزه‌هایی محدود می‌شود که در آنها شکست بازار وجود دارد و حضور دولت جهت افزایش کارآیی ضرورت پیدا می‌کند، بااین‌حال یک اقتصاددان در پژوهشی جدید استدلال می‌کند که تصاحب‌کالاهای عمومی توسط دولت به انگیزههای رانتجویی سیاسی در بازارهای دیگر مرتبط است و آن را «موتور بازتوزیعی» می‌نامند. در این مدل، «موتور بازتوزیعی» توسط انگیزههای سیاسی مانند گسترش بوروکراسی، ملاحظات انتخاباتی و تلاش گروه‌های ذی‌‌‌‌‌‌نفوذ برای کسب رانت هدایت می‌شود. این پژوهش به‌منظور سنجش تجربی استدلال خود به مطالعه موردی فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی در ایالات‌متحده نیز می‌پردازد. البته نویسنده موضع بی‌طرفی خود را حفظ می‌کند و می‌گوید؛ لزومی ندارد که نیات بدخواهانه‌‌‌‌‌‌ای در کار باشد تا یک موتور بازتوزیعی شکل بگیرد.
وینسنت گلوسو، استاد اقتصاددانشگاه جورج میسون در یکی از تازه‌‌‌‌‌‌ترین مقالات خود با عنوان «چرا تولید کالاهای عمومی باید ملی شود؟» به یکی از پرسش‌های بنیادی در علم اقتصاد می‌پردازد. بر این اساس نویسنده خلاصه‌‌‌‌‌‌ای از استدلال‌‌‌‌‌‌هایی را که درخصوص مداخله دولت در تامین کالاهای عمومی مطرح شده‌اند، ارائه می‌کند و به مورد تاریخی فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی آمریکا در دوران جمهوری اولیه می‌پردازد. سوال اصلی پژوهش این است: چرا حتی در شرایطی که ارائه خصوصی این کالاها ممکن و حتی بهینه به‌نظر می‌رسد، دولت‌ها تولید کالاهای عمومی را به‌دست می‌گیرند؟ با وجود پاسخ‌‌‌‌‌‌های همدلانه یا نقادانه متعدد به این سوال، این اقتصاددان کانادایی در تلاش است تا پاسخی جدید به این سوال بدهد. نکته قابل‌توجه این است که نویسنده، برخلاف بسیاری از دیدگاه‌های مرسوم، در ارزیابی نهایی خود نسبت به نتایج مداخله دولتی موضع‌‌‌‌‌‌گیری نمی‌کند. او تنها بر سازوکارهای انگیزشی و سیاسی حاکم بر این فرآیند تمرکز دارد و قضاوت درباره مطلوبیت نهایی آن را به بررسی‌‌‌‌‌‌های جداگانه واگذار می‌کند.
روایت‌‌‌‌‌‌های غالب اقتصادی
بر اساس دیدگاه متعارف اقتصاددانانی همچون پل ساموئلسون(۱۹۵۴) و ریچارد باتور(۱۹۵۸)، مداخله دولت عمدتا برای اصلاح شکست‌‌‌‌‌‌های بازار و بهبود کارآیی آن صورت می‌گیرد، با این‌حال پژوهش‌های متعددی در ادبیات اقتصادی این نگاه سنتی را به چالش کشیده‌‌‌‌‌‌اند. اقتصاددانانی چون رونالد کوز(۱۹۷۴)، میلتون فریدمن(۱۹۷۹)، دونالد مک‌‌‌‌‌‌چزنی(۱۹۸۶)، کویچی کویاما(۲۰۱۲) و نیز کاندلا و گلسو، شواهدی ارائه کرده‌اند که نشان می‌دهد در بسیاری از موارد، تامین خصوصی کالاهای عمومی نه‌تنها ممکن، بلکه از کارآیی بیشتری نسبت به تامین دولتی برخوردار است.
با این وجود، مشاهده می‌شود که دولت‌ها حتی در چنین شرایطی، اقدام به تصاحب این حوزه‌‌‌‌‌‌ها می‌کنند. این واقعیت پرسشی دشوار پیش‌روی طرفداران تامین خصوصی می‌گذارد: اگر ارائه خصوصی ممکن و کارآمد است، چرا دولت وارد عمل می‌شود؟ این تصاحب‌‌‌‌‌‌ها غالبا نه موجب رشد اقتصاد می‌شوند و نه بهره‌‌‌‌‌‌وری بیشتری به‌همراه دارند و در بسیاری مواقع حتی به هدررفت منابع و کاهش کارآیی منجر می‌شوند، بنابراین منطقی به‌نظر می‌رسد که انگیزه دولت‌ها برای تصاحب چنین حوزه‌هایی باید بسیار قوی‌‌‌‌‌‌تر از صرفا منافع عمومی باشد.
موتور بازتوزیعی وارد عمل می‌شود
نویسندگان این مقاله، پاسخی متفاوت به این معما ارائه می‌کنند. به باور آنان، مداخله دولت نه الزاما برای منافع عمومی و نه به دلیل ضعف تامین خصوصی صورت می‌گیرد، بلکه نتیجه انگیزههای سیاسی و رانتجویی در بازارهای دیگر است؛ بازارهایی که در ظاهر، ارتباط مستقیمی با کالای عمومی موردبحث ندارند. آنها این پدیده را «موتور بازتوزیعی» می‌نامند. بر اساس این چارچوب نظری، تصاحب‌کالاهای عمومی توسط دولت، ابزار تثبیت قدرت گروه‌های ذی‌‌‌‌‌‌نفوذ و تامین منافع بوروکراسی و سیاستمداران است. این فرآیند، حتی زمانی‌که تامین خصوصی بهینه باشد، همچنان می‌تواند ادامه یابد. در عین حال، ممکن است در برخی موارد که تامین خصوصی ناقص است، مداخله دولتی با هزینه‌های جانبی بیشتری همراه شود که این هزینه‌ها در بازارهای مرتبط بروز می‌‌‌‌‌‌یابد.
ادبیات موتور بازتوزیعی
واژه «موتور بازتوزیعی» ابتدا در آثار آنتونی د ژازه، به‌ویژه در کتاب «قرارداد اجتماعی، سواری مجانی» (۲۰۱۲) به‌کار گرفته شد. برخلاف گلوسو، ژازه تحلیلی کاملا نظری ارائه می‌دهد. او استدلال می‌کند که نظریه‌‌‌‌‌‌پردازان کالاهای عمومی مانند ویکسل، لیندال و ساموئلسون، این مساله را از منظر تکنیکی و در چارچوب مالیات‌‌‌‌‌‌گذاری بهینه و تخصیص بهینه مورد بررسی قرارداده‌اند و مداخله دولت را تحت‌‌‌‌‌‌‌عنوان یک ضرورت اقتصادی و نه یک انتخاب سیاسی به مخاطبان معرفی کرده‌اند.
ژازه بر این باور بود که این نوع تحلیل‌ها هدف واقعی دولت در تامین کالاهای عمومی را پنهان می‌کنند و آن چیزی جز عملکرد این به‌عنوان موتور بازتوزیعی نیست. طبق دیدگاه ژازه، تامین کالاهای عمومی به دولت این امکان را می‌دهد که به گروه‌های سیاسی خاص پاداش دهد، منافع مشخصی را برای گروه‌ها تامین کند، مشاغل و شبکه‌‌‌‌‌‌های حمایتی بسازد و در نهایت قدرت خود را تثبیت و گسترش دهد. این نوع تامین انحصاری دولتی به دولت اجازه می‌دهد که برخی وظایف را برای خود محفوظ نگه دارد و نفوذش بر اقتصاد خصوصی را افزایش دهد.
رابرت هولکامب(۱۹۹۷) نیز به شکل مشابهی استدلال می‌کند که مداخله دولت معمولا ناشی از منافع شخصی بازیگران سیاسی است که در تلاشند رانت کسب کنند. هولکامب توضیح می‌دهد؛ استناد به مقوله کالاهای عمومی اغلب به‌عنوان یک توجیه پسینی یا پوششی برای مداخلات دولتی به‌کار می‌رود. هم دژازه و هم هولکامب فرآیندی را توصیف می‌کنند که در آن بازیگران سیاسی ابتدا یک مشکل را به‌عنوان یک مساله کالای عمومی معرفی‌کرده و از این طریق تصاحب دولتی را توجیه می‌کنند. سپس، این تصاحب منجر به رشد بوروکراسی و انتقال منابع به نفع گروه‌های انتخاباتی کلیدی می‌شود. آنها معتقدند؛ نتیجه بلندمدت این فرآیند معمولا به ضرر جامعه خواهد بود.
دیدگاه بدبینانه را بی‌‌‌‌‌‌خیال شوید
نویسنده مقاله به سه نکته اصلی در نقد چارچوب دژازه و هولکامب اشاره می‌کند. نخستین ایراد این است که چارچوب تحلیلی دژازه و هولکامب ممکن است این خطر را داشته‌باشد که دولت را ذاتا بدخواه و با نیت‌‌‌‌‌‌های پلید معرفی کند، به‌گونه‌ای که «مساله کالای عمومی» صرفا بهانه‌‌‌‌‌‌ای سیاسی برای تصاحب اموال خصوصی از سوی دولت به‌نظر برسد. نویسنده منتقد این دیدگاه است و می‌گوید؛ لزومی ندارد نیات بدخواهانه‌‌‌‌‌‌ای در کار باشد تا موتور بازتوزیعی شکل بگیرد و بستر دلخواه رانتجویان را فراهم سازد. برای توضیح این موضوع، او از چارچوب «جمع قهرمانان و فرصت‌‌‌‌‌‌طلبان» (که یندل در سال۲۰۱۱ مطرح کرده) استفاده می‌کند. در این مدل، گروه‌هایی با انگیزههای اصولی(مثل خیر عمومی که همان گروه «قهرمانان») هستند بهطور ناخواسته مشروعیت لازم را برای سیاست‌هایی فراهم می‌کنند که گروه‌های فرصت‌‌‌‌‌‌طلب از آنها بهره‌‌‌‌‌‌برداری می‌کنند. در اینجا هدف‌‌‌‌‌‌های این دو گروه همسو شده و منجر به همکاری آنها می‌شود. این نکته نشان می‌دهد؛ مساله کالای عمومی ممکن است واقعی باشد، درحالی‌که ممکن است در کنار آن موتور بازتوزیعی شکل بگیرد. حتی ممکن است بازتوزیع و رانتجویی انگیزه‌‌‌‌‌‌ای برای پیگیری اهداف خیر عمومی فراهم کند؛ اگرچه که نتایج سناریوی دوم ممکن است ایده‌آل نباشد، اما به‌‌‌‌‌‌هرحال از فقدان کامل چنین ائتلاف‌‌‌‌‌‌هایی بهتر است.
دومین ایراد این است که دژازه و هولکامب شواهد تجربی کافی برای ادعای خود مبنی‌بر اینکه تامین دولتی کالای عمومی به دلیل وجود موتور بازتوزیعی لزوما ضعیف‌‌‌‌‌‌تر از تامین خصوصی است، ارائه نمی‌دهند. گلوسو اشاره می‌کند که در بسیاری از موارد، تامین دولتی کالاهای عمومی بازده اجتماعی قابل‌توجهی داشته‌است که هزینه‌های آن را جبران می‌کند. به‌عنوان مثال، کرافت(1998) نشان‌داد که خدمات هواشناسی دولتی در منطقه دریاچه‌‌‌‌‌‌های بزرگ نرخ بازگشت اجتماعی بالایی داشته‌‌‌‌‌‌اند، هرچند این خدمات ممکن بود حمایت گروه‌های منتفع را نیز جلب کند. همچنین چپمن(2019) نشان‌داد که زیرساخت‌های تصفیه آب شهری در شهرهای بریتانیا به‌رغم امکان فساد در این پروژه‌ها، مرگ‌‌‌‌‌‌ومیر را بهطور معناداری کاهش داد، بنابراین تامین دولتی الزاما نتیجه‌‌‌‌‌‌ای بدتر از تامین خصوصی ندارد، به‌همین‌دلیل، نویسنده پیشنهاد می‌کند که ایده موتور بازتوزیعی حفظ شود، اما در عین‌حال باید نسبت به نتایج نهایی مداخلات دولتی و کارآیی تامین خصوصی پیشین بی‌طرفانه برخورد کرد.
سومین مساله این است که تحلیل دژازه عمدتا در چارچوب یک بازار مجزا(تحلیل تعادل جزئی) انجام می‌شود، درحالی‌که در واقعیت، بازارها به یکدیگر مرتبط هستند و مداخله در یک بخش می‌تواند با منافع بازیگران در بخش‌های دیگر پیوند بخورد. به‌عنوان مثال، مداخله‌‌‌‌‌‌ای که در یک بازار موجب بهبود شود(مثل ارائه بهتر کالای عمومی)، می‌تواند در بازار دیگر رقابت را کاهش دهد، اثری که تحلیل تعادل جزئی از دیدن آن ناتوان است. بر اساس چارچوب «موتور بازتوزیعی»، ائتلافی از رانتجویان در بخش‌های مختلف شکل می‌گیرد که با تبادل منافع با سیاستمداران و بوروکرات‌‌‌‌‌‌ها، بازارها را بهطور همزمان بازآرایی می‌کنند.
گلوسو تاکید می‌کند که این دیدگاه چندوجهی بسیار مهم است و روش آنها نیازی به قضاوت قطعی درباره برتری یا ضعف تامین خصوصی یا دولتی ندارد. در نهایت، او برای نشان‌دادن کاربرد عملی دیدگاه خود، نمونه تاریخی تصاحب دولتی فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی آمریکا در دوره جمهوری اولیه (1815–۱۷۸۹) را بررسی می‌کنند. او مدعی است که این نمونه توانایی چارچوب موتور بازتوزیعی را در توضیح تصاحب دولتی بدون نیاز به استدلال‌‌‌‌‌‌های خیر عمومی یا ارزیابی‌‌‌‌‌‌های قبلی و بعدی اثبات می‌کند.
مطالعه موردی: فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی در آمریکا
تاریخچه فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی در آمریکا نمونه‌‌‌‌‌‌ای قابل‌توجه از کارکرد «موتور بازتوزیعی» را نشان می‌دهد. نخستین فانوس دریایی کشور در سال۱۷۱۶ در بوستون توسط سرمایه‌گذاران خصوصی ساخته شد. تا زمان بر‌‌گزاری مجمع قانون‌اساسی ۱۷۸۷، آمریکا به شبکه‌ای گسترده از تجهیزات ناوبری، شامل چندین فانوس دریایی خصوصی، مجهز شده بود، با این‌حال دولت‌های استعماری به‌تدریج این تاسیسات را تحت‌کنترل گرفتند، هرچند فعالیت‌های خصوصی بهطور کامل ممنوع نشد.
پیش از سال۱۷۸۹، مدیریت فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی عمدتا در اختیار ایالت‌‌‌‌‌‌ها بود و منابع مالی آنها از محل عوارض موسوم به «تناژ» تامین می‌شد؛ عوارضی که از کشتی‌‌‌‌‌‌ها هنگام ورود به بنادر دریافت می‌شد. گرچه این عوارض از نظر رسمی با تعرفه‌های وارداتی تفاوت داشتند، در عمل به منبع درآمدی قابل‌توجه تبدیل شدند. طی سال‌های ۱۷۸۹ تا ۱۸۲۰، درآمد حاصل از این عوارض بیش از دو‌برابر هزینه واقعی نگهداری فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی بود. در دوره پیش از استقلال، ایالت‌‌‌‌‌‌ها برای جذب بیشتر تجارت دریایی با یکدیگر رقابت می‌کردند؛ امری که مانع افزایش بیش از حد نرخ‌های عوارض و تبعیض شدید علیه کشتی‌های خارجی می‌شد، با این‌حال عوارض تناژ اغلب به زیان کشتی‌های خارجی و در حمایت از ناوگان داخلی طراحی شده‌بودند. این رویکرد حمایت‌‌‌‌‌‌گرایانه، مشابه قوانین ناوبری انگلستان یا قانون جونز در آمریکا، هدفش سوق‌دادن واردکنندگان به استفاده از کشتی‌های آمریکایی بود.
در مجمع قانون‌اساسی ۱۷۸۷، اگرچه موضوع فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی چندان موردبحث قرار نگرفت، اما مساله عوارض تناژ اهمیت ویژه‌ای پیدا کرد. با فدرال‌‌‌‌‌‌سازی این عوارض، رقابت ایالتی کنار رفت و حمایت‌‌‌‌‌‌گرایی دریایی به شکل موثرتری عملی شد، پس از آن، نرخ‌های تبعیض‌‌‌‌‌‌آمیز علیه کشتی‌های خارجی افزایش‌یافت و حمایت از ناوگان داخلی به سیاستی رسمی بدل شد.
نرخ‌های جدید فدرال به این ترتیب تعیین شد: ۶سنت به ازای هر‌تن برای کشتی‌های آمریکایی، ۳۰سنت برای کشتی‌های کشورهای دارای معاهده و ۵۰سنت برای دیگر کشورها. این اختلاف، نسبت تبعیضی بین ۵ تا 8.7برابر ایجاد کرد. به مرور زمان و با قوانینی همچون «قانون پول فانوس» در سال۱۸۰۴، این فاصله بیشتر شد و نسبت تبعیض به 16.7 به یک و بعدها تا ۲۵ به یک رسید.
افزون بر این، کشتی‌های آمریکایی تنها‌سالی یک‌‌‌‌‌‌بار عوارض پرداخت می‌کردند، درحالی‌که کشتی‌های خارجی با هر بار ورود مشمول پرداخت می‌شدند. این تبعیض گسترده، رویایی بود که پیش‌‌‌‌‌‌تر به دلیل محدودیت رقابت بین ایالت‌‌‌‌‌‌ها تحقق‌نیافته بود. این سیاست‌ها نتایج محسوسی به‌دنبال داشت. پیش از فدرال‌‌‌‌‌‌سازی، سهم کشتی‌های خارجی از تجارت آمریکا حدود ۴۶درصد بود، اما در آغاز قرن نوزدهم، این سهم به کمتر از ۱۰درصد کاهش‌یافت، همچنین عوارض تناژ، عملا کشتی‌های خارجی را از فعالیت در تجارت داخلی نیز بیرون راند.
علاوه بر این، عوارض تناژ به‌عنوان مکمل تعرفه‌های تجاری عمل می‌کردند و فشار بیشتری بر کالاهای وارداتی وارد می‌آوردند؛ عاملی که در کنار تخفیف‌های ویژه برای کالاهای حمل‌‌‌‌‌‌شده با کشتی‌های آمریکایی، حمایت از صنایع داخلی را تقویت کرد.
سوال مهم این است که چرا ایالت‌‌‌‌‌‌ها حاضر شدند کنترل فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی و عوارض تناژ را به دولت فدرال واگذار کنند. در نگاه اول، پاسخ ساده به‌نظر می‌رسد: پس از، از دست‌دادن درآمدهای تناژ، ایالت‌‌‌‌‌‌های ساحلی ترجیح دادند از هزینه‌های اجرایی و نگهداری این تاسیسات رها شوند، با این‌حال اسناد تاریخی نشان می‌دهد؛ بسیاری از ایالت‌‌‌‌‌‌ها نسبت به واگذاری کنترل مقاومت نشان می‌دادند، چراکه درآمدهای حاصل و فرصت‌های انتصابات سیاسی برایشان جذاب بود. در این میان، الکساندر همیلتون، وزیر خزانه‌‌‌‌‌‌داری وقت، با استفاده از سیاستی تلفیقی «هویج کوچک و چوب بزرگ» موفق شد ایالت‌‌‌‌‌‌ها را به همکاری وادارد. از یک‌سو، دولت فدرال وعده تامین هزینه‌های فانوس‌‌‌‌‌‌ها و حفظ کارکنان موجود را داد؛ از سوی دیگر، با کمک گروه‌هایی همچون انجمن دریایی بوستون فشار سیاسی بر ایالت‌‌‌‌‌‌ها وارد شد.
بر اساس این تحلیل، فدرال‌‌‌‌‌‌سازی فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی؛ در واقع پیامد ناخواسته فدرال‌‌‌‌‌‌سازی عوارض تناژ بود. ماده۱۰ قانون‌اساسی ایالات‌متحده، اعمال عوارض محلی بدون‌مجوز کنگره را ممنوع کرد و راه حمایت‌‌‌‌‌‌گرایی فدرال را هموار ساخت. در این فرآیند، سیاستمداران فرصت‌های تازه‌‌‌‌‌‌ای برای شبکه‌‌‌‌‌‌سازی سیاسی و اعطای مشاغل دولتی پیدا کردند و تعداد فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی نیز بهطور تصادفی افزایش‌یافت.
این توضیح بر پایه شواهد تاریخی است و نیازی به استناد به انگیزههای خیرخواهانه ندارد؛ بلکه تمرکز آن بر منافع گروه‌های ذی‌نفع و سیاستمداران است.
فدرال‌‌‌‌‌‌سازی فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی و عوارض تناژ در نهایت جایگزین یک نوع حمایت‌‌‌‌‌‌گرایی شد، بدون اینکه حمایت‌‌‌‌‌‌گرایی ایالتی را کاملا از بین ببرد. ارزیابی درستی از عملکرد دولت نسبت به بخش‌خصوصی باید بر مبنای پیامدهای واقعی همچون بهبود امنیت دریایی یا افزایش هزینه‌های تجارت انجام شود. مطالعات نشان می‌دهد؛ در برخی موارد، افزایش تعداد فانوس‌‌‌‌‌‌های دریایی تاثیر قابل‌توجهی بر کاهش سوانح دریایی نداشته‌است، بنابراین فدرال‌‌‌‌‌‌سازی تنها زمانی توجیه داشت که منافع حاصل از بهبود ایمنی بر هزینه‌های ناشی از افزایش تعرفه‌‌‌‌‌‌ها و نرخ‌های حمل‌ونقل می‌‌‌‌‌‌چربید.
