مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد
سنگلاخ‌های مسیر دولت الکترونیک در ایران
بیش از یک دهه از آغاز تلاش‌ها برای طراحی و پیاده‌سازی دولت الکترونیک در کشور می‌گذرد و در این مدت دستاوردهای مهمی در این زمینه حاصل شده است. با وجود این، تغییرات محسوسی در نظام اداری کشور در اثر این تلاش‌ها احساس نمیشود. در همین دوره، طرح‌های تحول نظام اداری که اغلب به‌صورتی مستقل تدوین شده‌اند، نه تنها موفقیت چندانی کسب نکرده‌اند بلکه به فناوری اطلاعات و ظرفیت‌های آن نیز تنها به‌صورت یک ابزار حاشیه‌ای نگریسته‌اند. یکی از عوارض این مساله، عدم یکپارچگی اطلاعات در نظام اداری کشور حتی در سطح درون دستگاهی و سازمان‌های مرتبط به یک مجموعه است. این در حالی است که لااقل در سال‌های اخیر، انواع الگوها و چارچوب‌ها برای یکپارچه‌سازی تلاش‌های سازمان‌ها و دستگاه‌های دولتی در جهت توسعه دولت الکترونیک (ازجمله چارچوب معماری سازمانی ایران و سند ملی چارچوب تعامل‌پذیری دولت) تهیه شده است. در حالی که تمرکز اصلی این چارچوب‌ها عمدتا بر ابعاد فنی مساله یکپارچگی اطلاعات بوده، به نظر می‌رسد که علت اصلی ضعف در یکپارچه‌سازی اطلاعات نه مسائل فنی بلکه مسائل سیاسی-اجتماعی درون و بین سازمان‌های دولتی است.
یکی از مهم‌ترین این مسائل نبود یک چشم‌انداز مشخص و برنامه منسجم اصلاح ساختاری نظام اداری است. به عبارت دیگر، بدون برنامه‌ریزی و اجرای هدفمند تغییر سازمانی متناسب با اجرای دولت الکترونیک (در سطوح مختلف دستگاه‌ها)، چارچوب‌های فنی و آیین‌نامه‌های اجرایی موفقیت چندانی کسب نخواهند کرد. البته این به آن معنی نیست که در اثر اجرای برنامه‌های فعلی تغییری حاصل نمیشود، بلکه این تغییر اغلب برنامه‌ریزی شده یا به اندازه کافی نوآورانه نیست (مثلا تغییرات سازمانی به‌صورت پراکنده و غیرهم‌راستا اعمال می‌شود یا هیچ اصلاح ساختاری صورت نمی‌پذیرد و فقط در کارآیی فرآیندهای موجود بهبود ایجاد می‌شود). یکی از مهم‌ترین جلوه‌های این مساله را می‌توان در برنامه‌های توسعه دولت الکترونیک (نظیر آیین‌نامه اجرایی دولت الکترونیک، مصوب ۱۳۸۱ و نقشه راه دولت الکترونیک، مصوب ۱۳۹۳) مشاهده کرد.
در این برنامه‌ها، تصور غالب از تحقق دولت الکترونیک، الکترونیکی شدن فرآیندهای ارائه خدمات است. به همین سبب، حوزه حکومت‌داری الکترونیک (که مرتبط با الکترونیکی کردن فرآیندهای داخلی دولت نظیر فرآیندهای مالی اداری است) دیده نشده است. مضاف بر آن، مرز بین حکومت‌داری الکترونیک و دولت الکترونیک ثابت فرض شده؛ مثلا این امکان در نظر گرفته نشده است که در اثر تغییر یکی از فرآیندهای ارائه خدمات، یکی از فرآیندهای داخلی نیز به بیرون واگذار و به فرآیندی خدماتی تبدیل شود. با توجه به نقش مهمی که فرآیندهای داخلی در حفظ همسانی و یکپارچگی بخش‌ها و سازمان‌های مختلف با یکدیگر ایفا می‌کنند، غفلت از این حوزه هم بر عدم یکپارچگی و هم بر ایستایی نظام اداری تاثیر عمده‌ای داشته است.
غفلت از حکمرانی عصر دیجیتال
آنچه بر ضرورت و اهمیت توجه به این مساله و رفع آن می‌افزاید، روند تحولات فناوری اطلاعات و پیدایش الگوهای حاکمیتی مبتنی بر آن است. حکمرانی عصر دیجیتال الگوی نسبتا جدیدی است که بر ماهیت دیجیتالی دولت‌ها در قرن بیست ویکم تکیه دارد و با بازنگری در برخی مفاهیم و اصول الکترونیکی شدن دولت‌ها، فناوری اطلاعات را نه تنها ابزار ارائه خدمات و ایجاد یکپارچگی در ساختار سنتی دولت بلکه مهم‌ترین مجرای اعمال حاکمیت می‌داند. در چنین رویکردی، دولت برای اعمال حاکمیت باید بتواند جریان اطلاعات درون خود را یکپارچه و با طراحی و به کارگیری فرآیندها و ساختارهای متناسب، روند تحولات جامعه را هدایت کند. ازاین رو، یکپارچگی اطلاعاتی و اصلاح ساختاری نظام اداری دو روی یک سکه به شمار می‌روند که رسیدگی به آنها امری حیاتی است.
پیشنهادهای سیاستی
راه حل اصلی مساله یکپارچگی سامانه‌های اطلاعاتی دولت الکترونیک ایران (خصوصا در حوزه حکومت‌داری الکترونیک) ایجاد یک چشم‌انداز مشخص و طرح تحول ساختاری نظام اداری به کمک فناوری اطلاعات است. برای داشتن ضمانت‌ها و اختیارات اجرایی، این طرح باید در بالاترین سطح دولت برنامه‌ریزی و هدایت شود و معاون اول با اختیارات کامل، مسوول اجرای آن باشد. همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند طرحی را ارائه و تصویب کند که دولت را موظف به تغییر ساختار و ایجاد یکپارچگی مبتنی بر فناوری دیجیتال در حوزه حکومت‌داری الکترونیک (فرآیندهای داخلی دولت) کند. در برنامه‌های توسعه سوم تا ششم نیز بندهایی درباره ایجاد زیرساخت یا توسعه خدمات دولت الکترونیک وجود داشته‌اند. با وجود این تلاش‌ها باید اذعان کرد که توسعه دولت الکترونیک پیشرفت بسیار کندی داشته است.
به‌عنوان مثال، در رتبه‌بندی‌های ارائه شده از سوی سازمان ملل، بین سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۱۶ میلادی رتبه دولت الکترونیک جمهوری اسلامی ایران در مقایسه با کشورهای دیگر پسرفت داشت و از ۹۸ به ۱۰۶ تغییر یافت. البته شدت یافتن تلاش‌های این حوزه در سال‌های اخیر موجب شد رتبه ایران در آخرین گزارش (سال ۲۰۱۸) به ۸۶ ارتقا پیدا کند. اما چنان‌که اشاره شد، تنها حوزه‌هایی که در اغلب برنامه‌های دولت الکترونیک کشور بر آن تاکید شده، الکترونیکی کردن خدمات بوده و از جنبه‌های دیگر غفلت شده است. از سوی دیگر نقشه راه توسعه دولت الکترونیک با وجود اینکه می‌تواند نقش مهمی در بهبود ارائه خدمات الکترونیکی ایفا کند، نه چشم‌انداز ملموسی از آینده دولت و نه سازوکاری برای اصلاح ساختاری نظام اداری ارائه می‌کند و نه به حوزه حکومت‌داری الکترونیک توجهی درخور دارد. ازاین رو، جای تعجب نیست که برخورد آن با مساله یکپارچه‌سازی نیز به‌صورت حاشیه‌ای است.
دور ماندن از قابلیت‌های فناوری اطلاعات
درمجموع می‌توان گفت که در هیچ کدام از برنامه‌های توسعه دولت الکترونیک و اصلاح نظام اداری توجهی به به‌کارگیری قابلیت‌های فناوری اطلاعات برای اصلاح ساختاری نظام اداری نشده و همواره تمرکز بر بهبود خدمات الکترونیکی بوده است. غفلت از این موضوع منجر شده که برنامه‌ای برای اصلاح نظام اداری از طریق بازطراحی فرآیندهای داخلی دولت که می‌تواند سهم عمده‌ای در کوچک و چابک‌سازی دولت داشته باشد ارائه نشود. از سوی دیگر، در رویکرد غالب به الکترونیکی کردن ارائه خدمات، این پیش‌فرض وجود دارد که کلیات نظام اداری و ساختار دستگاه‌ها ثابت خواهند ماند و تنها تغییری که رخ خواهد داد حذف فرآیندهای زائد یا تسهیل استعلامات و تبادلات الکترونیکی بین دستگاهی است که جانشین مراجعات مکرر افراد به دستگاه‌های مختلف می‌شود. اگرچه کاستن از سرگردانی مردم بین دستگاه‌های اداری خود دستاورد بزرگی به شمار می‌رود، نتیجه اجرای دولت الکترونیک به این شکل بازتولید نظام اداری موجود در فضای الکترونیکی خواهد بود.
محققان مرکز پژوهش‌های مجلس در جمع‌بندی این گزارش تاکید می‌کنند: در این گزارش از زوایای گوناگون به مساله یکپارچگی سامانه‌های اطلاعاتی در دولت الکترونیک ایران پرداخته شده است. نخست بیان شد که برنامه‌های دولت الکترونیک و اصلاح نظام اداری کشور فاقد چشم‌اندازی از خدمات فرآیندهای یکپارچه و برنامه‌ای برای رسیدن به آن از طریق دولت الکترونیک هستند. همچنین نشان داد که در این برنامه‌ها از حکومت‌داری الکترونیک یعنی به‌کارگیری فاوا برای تغییر و اصلاح فرآیندهای داخلی دولت که نقشی اساسی در یکپارچه‌سازی فرآیندهای دولت دارد غفلت شده است. سپس به مسائل یکپارچه‌سازی سامانه‌های اطلاعاتی پرداخته شد و ضمن مرور اسناد منتشر شده در این خصوص در کشور مشخص شد که راه حل‌های ارائه شده تاکنون ابعاد کلان‌تر برنامه‌ریزی ایجاد یکپارچگی را در نظر نگرفته‌اند و برای موانع اجتماعی- سیاسی یکپارچه‌سازی سامانه‌های اطلاعاتی راه حلی ارائه نکرده‌اند.
آنچه اهمیت دارد این است که غالب ارزیابی‌های انجام شده مبین این نکته است که بسیاری از اهداف مورد انتظار از پیاده‌سازی دولت الکترونیک به صرف به کارگیری فاوا به دست نمی‌آیند. به‌خصوص این مساله درباره اهدافی نظیر تغییر و تجدید ساختار دولت و رابطه آن با شهروندان صادق است، زیرا این اهداف مستلزم وجود اراده و برنامه تغییر و اصلاح در سطوحی بالاتر از فرآیندهای ارائه خدمات به شهروندان هستند. از سوی دیگر، ایجاد یکپارچگی سامانه‌های اطلاعاتی همواره مستلزم تغییر ساختارهای سازمانی و نوآوری در شیوه‌های انجام عملیات اداری نیست اما در بسیاری موارد اگر با این تغییرات و نوآوری‌ها همراه نباشد کم‌فایده خواهد بود. بنابراین راه حل اصلی مساله یکپارچگی سامانه‌های اطلاعاتی دولت الکترونیک ایران (خصوصا در حوزه حکومت‌داری الکترونیک) ایجاد یک چشم‌انداز مشخص و طرح تحول ساختاری نظام اداری به کمک فناوری اطلاعات است.
براساس تجربه کشورهای پیشرو در این زمینه، این طرح باید در بالاترین سطح دولت برنامه‌ریزی و هدایت شود و معاون اول (یا معاونی با اختیارات کامل) مسوول اجرای آن باشد. مجلس شورای اسلامی می‌تواند با مطالعه در حوزه حکومت‌داری الکترونیک و تصویب و اصلاح قوانینی (ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری) که چارچوب‌های تصمیم‌گیری این حوزه را مشخص می‌کند نقش مهمی در برطرف کردن این مسائل ایفا کند. بنابراین نخستین گام در این مسیر می‌تواند ارائه طرحی باشد که دولت را موظف به تغییر ساختار و ایجاد یکپارچگی مبتنی بر فناوری دیجیتال در حوزه حکومت‌داری الکترونیک (فرآیندهای داخلی دولت) کند.
ارسال نظر