مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد
خطر اشتغال‌زایی با منابع دولتی
هرچند که استفاده از چنین سیاست‌هایی به کاهش فقر در جامعه کمک می‌کند، بی‌توجهی به ملاحظات اجرای آن عواقب زیادی به دنبال دارد. برای مثال این طرح‌ها باید به‌صورت موقت و با جامعه هدف محدود به اجرا دربیایند. علاوه بر این دولت باید منابع مالی پایداری را برای این طرح‌ها در نظر بگیرد. با توجه به این ملاحظات برخی از کارشناسان معتقدند اجرای این سیاست‌ها در ساختار فعلی اقتصاد کشور چندان کارساز نبوده و بار مالی آن می‌تواند به افزایش کسری بودجه دولت، افزایش تورم و در نهایت گسترش فقر بینجامد. این افراد معتقدند که مهار تورم و قدم‌گذاشتن در مسیر رشد اقتصادی از مهم‌ترین مراحل کاهش فقر و بیکاری در جامعه به حساب می‌آیند. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «برنامه‌های حمایتی مبتنی بر کار» ابعاد مختلف این مساله را مورد بررسی قرار داده است.
جلوگیری از فقر پس از شوک
یکی از سیاست‌های حمایتی که در دوره‌های رکود یا در مناطق بسیار فقیر در کشورهای مختلف به‌کار گرفته‌شده اشتغال عمومی موقت است. بر اساس این گزارش در شرایط رکوردی دولت‌ها با استخدام موقت بیکاران در مشاغلی که عمدتا کاربر بوده و نیاز به سطح بالایی از تخصص و مهارت ندارند، افرادی را که قادر به یافتن شغل جایگزینی نیستند حمایت می‌کند. معمولا دستمزد پرداخت‌شده در این طرح‌ها، کمتر از حداقل دستمزد تعیین‌شده در بازار کار است. گفته می‌شود که سیاست اشتغال عمومی موقت یکی از طرح‌های حمایت نقدی است که کارگران را از خطر بیکاری و ورود به فقر نجات می‌دهد و جایگزین پرداخت‌های نقدی غیر مشروط است. این طرح پس از طی شدن دوران رکود، افزایش سطح اشتغال و بازگشت کارگران به مشاغل خود پایان می‌پذیرد.
تفاوت اصلی اشتغال عمومی موقت با سایر پرداخت‌های حمایتی آن است که بازه زمانی حمایت در اکثر طرح‌های حمایتی، طولانی‌تر بوده و با بازه زمانی نیازمندی فرد مطابق است. اما حمایت اشتغال عمومی موقت، صرفا در بازه اشتغال در نظر گرفته‌شده در این طرح انجام می‌شود. در زمینه مزایای اشتغال عمومی می‌توان گفت که بحران‌های اقتصادی و دوره‌های رکود موجب افزایش بیکاری و کاهش درآمد و مصرف خانوارها می‌شود. در این شرایط سیاست اشتغال عمومی می‌تواند از بیکاری و کاهش درآمد خانوارها جلوگیری کند و آنها را از خطر ورود به فقر نجات دهد.
با این حال ایجاد اشتغال مناسب برای افراد جویای کار با اجرای سیاست اشتغال عمومی دشواری‌هایی نیز دارد. برای مثال مشاغل باید متناسب با توان و تخصص کارگران بوده و قابلیت گسترش سریع طرح در مدت کوتاه وجود داشته باشد. کارگرانی که موفق به اشتغال در بخش خصوصی نشده‌اند عمدتا کارگران کم‌مهارت هستند و تعداد جایگاه‌های شغلی که به مهارت زیادی نیاز ندارند ممکن است به اندازه کافی نباشد. همچنین می‌توان گفت شغل‌های پیشنهادی دولت‌ها مانند تعمیر جاده‌ها، تعمیر ساختمان‌های عمومی و نگهداری از کودکان و سالمندان مشاغلی نیستند که هر کسی توانایی انجام آن را داشته باشد.
تعهد بلندمدت ایجاد شغل
یکی دیگر از برنامه‌های حمایتی مبتنی بر کار، تضمین اشتغال است که بر اساس آن دولت امکان کار کردن با دستمزد مشخص را برای همه شهروندان فراهم می‌کند. در این برنامه هیچ مکانیسمی برای استحقاق‌سنجی وجود نداشته و همه متقاضیان از همه دهک‌های درآمدی می‌توانند مشغول به کار شده و به ازای کار، حمایت نقدی در قالب دستمزد دریافت کنند. بنابراین برنامه‌های تضمین اشتغال به نوعی تضمین‌کننده حداقل درآمد هستند که در آن اشتغال به‌عنوان شرط دریافت مزایا تعیین شده است. تفاوت اصلی تضمین اشتغال و سیاست اشتغال عمومی در مدت زمان اجرای برنامه است؛ اشتغال عمومی در مواجهه با شوک‌های اقتصادی اجرا می‌شود و با برطرف شدن بحران یا رکود اقتصادی پایان یافته و در بلندمدت اجرا نمی‌شود.
این در حالی است که در تضمین اشتغال دولت در یک برنامه بلندمدت متعهد به فراهم کردن شغل برای افراد جویای کار می‌شود. این طرح مزایایی از جمله کاهش بیکاری غیرداوطلبانه، ایجاد یک دستمزد ثابت در بازار نیروی کار، کاهش فقر مطلق، ثبات بخشی به بازار کار، تولید کالا و خدمات مفید برای جامعه و در نهایت آموزش و مهارت‌افزایی بیکاران دارد. اما با وجود مزایای قابل توجه چنین طرحی، محدودیت‌های قابل توجهی نیز برای اجرای آن وجود دارد. برای مثال اجرای تضمین اشتغال بار مالی گسترده‌ای برای دولت به همراه خواهد داشت. برای مثال در کشوری مانند ایران که با تورم‌های بالا دست و پنجه نرم می‌کند، این بار مالی می‌تواند به شعله‌ورتر کردن تورم بینجامد و به گسترش فقر دامن بزند. علاوه بر این می‌توان گفت که اجرای چنین طرحی می‌تواند منجر به تضعیف مشاغل مزد بگیر بخش خصوصی و همچنین مشاغل مولد پرریسک و دیربازده شود.
مشارکت دولت و کارفرما
یکی دیگر از برنامه‌های حمایتی مبتنی بر اشتغال، یارانه دستمزد است که در آن برخلاف دو برنامه قبلی، دولت به‌صورت مستقیم در ایجاد اشتغال نقشی ندارد و با پرداخت یارانه به بنگاه‌های خصوصی سعی می‌کند تا از گسترش بیکاری و فقر جلوگیری کند. به عبارت دیگر یارانه دستمزد برنامه‌ای است که در آن بخشی از دستمزد کارگران بنگاه‌های خصوصی توسط دولت پرداخت می‌شود. در شرایط رکودی که فعالیت برخی از بنگاه‌های اقتصادی با مشکل مواجه شده و مدیران بنگاه‌ها مجبور به کاهش تولید و اخراج کارگران می‌شوند، این سیاست می‌تواند از تعدیل نیروی‌ها کار جلوگیری کند.
گفته می‌شود که در چنین شرایطی یارانه دستمزد می‌تواند سطح رفاه خانوارها را به دوران پیش از رکود بازگرداند. از طرفی در این طرح لازم نیست که تمام دستمزد کارگر توسط دولت یا بیمه‌های اجتماعی پرداخته شود؛ به عبارتی دولت و کارفرمایان در پرداخت حقوق کارگران مشارکت خواهند داشت. با این حال اعطای یارانه دستمزد می‌تواند موجب تخریب رقابت بین بنگاه‌های مشمول و غیرمشمول و صنایع مختلف شود. همچنین ارزان‌تر شدن نیروی کار نسبت به سایر نهاده‌های تولید می‌تواند انگیزه تشکیل سرمایه را کاهش دهد و موجب جانشینی نیروی کار به جای سرمایه شود. همچنین بخش اشتغال غیر رسمی کشور از مزایای چنین طرحی محروم خواهد ماند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که از میان سیاست‌های حمایتی مبتنی بر کار در کشور، تنها طرح یارانه دستمزد در ابعاد نسبتا وسیع در 16استان اجرا شده و تاکنون به حدود 37هزار نیروی کار تعلق گرفته است. دستورالعمل این طرح با هدف حمایت از بخش‌ها و رسته‌های کسب‌وکارهای اقتصادی با بیشترین آسیب بر اثر شیوع بیماری کرونا و با اولویت مناطق کم‌برخوردار از اشتغال در سال1399 تصویب و در همان سال اصلاحاتی نیز در آن اعمال شد. در این طرح دولت به ازای به‌کارگیری هر جویندگان کار، میزان 30درصد از حداقل دستمزد مصوب را به‌عنوان یارانه دستمزد به کارفرمایان پرداخت می‌کند. تخمین زده می‌شود که در سال1402 بودجه این برنامه حدود 400میلیارد تومان بوده است.
زنگ خطر کسری بودجه
نتایج این پژوهش نشان می‌دهد که طرح‌های حمایتی مبتنی بر کار مشروط به اجرای صحیح و در زمان مناسب می‌توانند شدت اصابت شوک‌های اقتصادی به رفاه خانوارها را کاهش دهند. این در حالی است که با وجود مزایای طرح‌های حمایتی مبتنی بر اشتغال، این طرح‌ها می‌توانند کسری بودجه دولت را تشدید کنند. به همین دلیل پیش از هر اقدامی ضروری است تا منابع مالی پایدار برای اجرای این طرح‌ها در نظر گرفته شود. همچنین در طرح‌های اشتغال عمومی نباید هیچ تعهدبلندمدت و الزام آوری مانند تعهد به استخدام دائمی برای دولت وجود داشته باشد. تجربیات جهانی نشان می‌دهد که سیاست‌های اشتغال عمومی اتخاذشده باید به‌صورت موقت و با جامعه هدف محدود به اجرا دربیاید تا بهترین نتیجه حاصل شود. نکته قابل توجه در زمینه اجرای چنین سیاست‌هایی در ایران آن است که به‌دلیل مداخله تاریخی دولت در اقتصاد و حجم بالای نیروی کار دولتی، همواره این تهدید وجود دارد که شاغلان طرح‌های حمایتی مبتنی بر کار به‌ویژه اشتغال عمومی و تضمین اشتغال، در بلندمدت جذب دولت شده و موجب بزرگ‌تر شدن دولت شوند.
در حال حاضر برخی از کارشناسان معتقدند اجرای این سیاست‌ها در ساختار فعلی اقتصاد کشور چندان کارساز نبوده و بار مالی آن می‌تواند به افزایش کسری بودجه دولت، افزایش تورم و در نهایت گسترش فقر بینجامد. این افراد معتقدند که مهار تورم و قدم‌گذاشتن در مسیر رشد اقتصادی از مهم‌ترین مراحل کاهش فقر و بیکاری در جامعه به حساب می‌آیند.
