سه مانع پیشروی سرمایه‌‌گذاران در پروژه‌های تکمیل شبکه آزادراهی ایران؛
سرعتگیر توسعه آزادراهی
به گزارش «دنیای اقتصاد»، اگرچه از منظر اقتصادی، هزینه‌های احداث و نگهداری آزادراه‌ها نسبت به سایر انواع زیرساخت‌‌های حمل‌‌ونقل مانند راه‌های اصلی و بزرگراه‌ها بیشتر است، اما منافع حاصل از بهبود بهره‌‌وری، تسهیل جابه‌‌جایی مسافران و کالاها، کاهش زمان سفر، افزایش ایمنی، کاهش تصادفات جاده‌‌ای، کاهش ترافیک شهری، کاهش استهلاک وسایل نقلیه و کاهش مصرف سوخت، توجیه اقتصادی سرمایهگذاری در این حوزه را تقویت می‌‌کند. با این حال با گذشت سال‌ها، توسعه آزادراه‌های ایران همچنان با چالش‌‌های جدی روبه‌رو است که آن را می‌توان به سه دسته اصلی، اول؛ موانع مالی و تامین اعتبار شامل کمبود بودجه دولتی، تاخیر در تخصیص اعتبار دولتی، عدم جذابیت سرمایهگذاری خصوصی و نرخ عوارض و نرخ سود پایین سرمایهگذاری، دوم؛ موانع اجرایی و مدیریتی شامل بوروکراسی در اجرای صحیح قانون احداث آزادراه‌ها، عدم هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و سوم؛ چالش‌‌های فنی و زیرساختی شامل نگهداری نامناسب و ضعف در فناوری اخذ عوارض الکترونیکی تقسیم کرد.
اجرای پروژه‌های آزادراهی به عنوان شریان‌‌های حیاتی حمل‌‌ونقل، نیازمند سرمایه‌‌گذاری‌‌های کلان است که در بسیاری از موارد، دولت‌ها به تنهایی قادر به تامین منابع مالی مورد نیاز نیستند. مدل‌های تامین مالی مشارکتی از طریق وضع عوارض جاده‌‌ای و اعطای مشوق‌‌های مالی به سرمایه‌‌گذاران خصوصی، بار مالی دولت‌ها را کاهش داده و نگهداری و بهره‌‌برداری آزادراه‌ها را با استانداردهای بهتری ممکن ساخته است. تجربیات کشورهای توسعه‌‌یافته نشان می‌دهد که در آن کشورها، بخش خصوصی با اطمینان از بازگشت سرمایه‌اش، نقش برجسته‌‌ای در احداث و بهره‌‌برداری آزادراه‌ها داشته و قوانین حمایتی دولتی، بازگشت سرمایه را برای آنها تضمین می‌‌کند.
در این گزارش تلاش شده تا عمده موانع موجود در مسیر احداث آزادراه‌ها و جذب سرمایه‌‌گذاران شناسایی و راهکارهای عملی برای رفع آنها پیشنهاد شود. با وجود چالش‌‌های مالی، مدیریتی و زیرساختی، تجربه نشان داده که با برنامه‌‌ریزی دقیق، اصلاح قوانین و ارائه مشوق‌‌های اقتصادی، می‌توان این موانع را برطرف کرد. رفع این چالش‌‌ها نه‌تنها به بهبود کیفیت و ایمنی آزادراه‌ها منجر خواهد شد، بلکه توسعه اقتصادی و افزایش رفاه اجتماعی را نیز به همراه خواهد داشت. با همت جمعی و بهره‌‌گیری از راهکارهای نوین، آینده‌‌ای روشن می‌تواند در انتظار شبکه آزادراه‌های کشور باشد.
۶۰۰ کیلومتر آزادراه در حال احداث
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در پیوست شماره یک قانون بودجه سال جاری، ۲۵ طرح آزادراهی با مجموع طول ۳۷۱۳ کیلومتر گنجانده شده و از این میزان، تاکنون ۱۱۱۳ کیلومتر بهره‌‌برداری شده است. در میان ۲۶۰۰ کیلومتر باقیمانده، تقریبا ۶۰۰ کیلومتر در دست احداث است که طبق فهرست ۱۴۰۳، نیازمند اعتباری بالغ بر ۱۸۰ همت (هزار میلیارد تومان) است که سهم دولت در آن حدود ۸۰ همت برآورد شده است. عملیات اجرایی بخش باقیمانده به طول حدود ۲هزار کیلومتر هنوز آغاز نشده و برآورد می‌شود برای تکمیل آن، اعتباری معادل ۶۰۰ همت مورد نیاز باشد که سهم دولت در آن حدود ۲۶۵ همت خواهد بود. در مجموع، برای اتمام آزادراه‌های مندرج در پیوست قانون بودجه، اعتباری در حدود ۷۸۰ همت مورد نیاز است که سهم دولت تقریبا ۳۴۵ همت خواهد بود.
نکته جالب اینجاست که اعتبار لحاظ شده به این پروژه‌ها در پیوست بودجه سال ۱۴۰۳، کمتر از ۲ همت بوده است؛ این یعنی تامین اعتبار دولتی لازم برای طرح‌های مذکور بیش از ۱۵۰ سال زمان خواهد برد! حتی اگر صرفا اعتبار مربوط به ۶۰۰ کیلومتری که هم‌‌اکنون در دست احداث هستند، تامین شود، برآورد می‌شود که تکمیل آنها با این شکل تخصیص، حدود ۴۰ سال به طول خواهد انجامید. البته ذکر این نکته لازم است که علاوه بر اعتبار ذکرشده در پیوست بودجه، اعتبارات خارج از سقف یا سایر منابع مانند استجازه، تا حدی ضعف اعتبارات بودجه سنواتی را جبران می‌‌کند؛ ولی در اصل قضیه که شکاف عظیم بین منابع مالی موجود و نیازهای واقعی است تغییری ایجاد نمی‌‌کند.
موانع مالی
موانع و مشکلات توسعه پروژه‌های آزادراهی را می‌توان در سه دسته اصلی شامل موانع مالی و تامین اعتبار، موانع اجرایی، مدیریتی و بوروکراسی و نیز چالش‌‌های فنی و زیرساختی تقسیم کرد.
در دسته اول، موانع مالی و تامین اعتبار شامل کمبود بودجه دولتی، تاخیر در تخصیص اعتبار دولتی، عدم جذابیت سرمایهگذاری خصوصی و نرخ عوارض و نرخ سود پایین سرمایهگذاری، اهمیت دارند. در همین زمینه مسعود شکیباییفر، صاحبنظر برنامه‌‌ریزی حمل‌‌ونقل معتقد است، یکی از مهم‌ترین موانع مالی در توسعه پروژه‌های آزادراه‌های در دست احداث، عدم تامین به موقع سهم دولت است و بسیاری از شرکت‌های سرمایه‌‌گذار به دلیل عدم دریافت به‌‌موقع منابع مالی و تاخیر در پرداخت‌‌های دولتی، با بحران نقدینگی روبه‌رو شده و نمی‌توانند پروژه‌های خود را تکمیل کنند. وی پیشنهاد داد: در کنار افزایش سهم آزادراه‌ها در قانون بودجه سنواتی، استفاده از روش‌های نوین تامین مالی (مانند مولدسازی با انتشار اوراق مشارکت با نرخ سود جذاب و بهره‌‌گیری از بازار سرمایه جهت پوشش کسری سهم دولت) می‌تواند نقشی اساسی در تامین منابع مالی داشته باشد.
همچنین لازم است از قوانینی نظیر تبصره ۵ قانون مشارکت، ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید درباره صرفه‌‌جویی در سوخت، قدرالسهم جرایم رانندگی و مقررات مشابه که امکان استفاده در جهت حمایت از سرمایهگذاری آزادراه‌ها را دارند، استفاده کرد. به گزارش «دنیای اقتصاد»، برای تامین سهم دولت جهت تکمیل ۶۰۰ کیلومتر آزادراه در دست احداث (به نرخ سال ۱۴۰۳) اعتبار سالانه بودجه سنواتی آزادراه‌ها باید حداقل به ۱۰ همت سالانه (به نرخ ۱۴۰۳) افزایش یابد؛ در حالی که اعتبار پیش‌‌بینی‌‌شده در قانون بودجه برای کل پروژه‌های آزادراهی در سال ۱۴۰۳ کمتر از ۲ همت است. در گذشته انتشار اوراق مشارکت برای طرح‌های انتفاعی بخش عمده‌‌ای از این اعتبار را تامین می‌‌کرد؛ اما در سال‌های اخیر، منابع تامین اعتبار آزادراه‌ها عمدتا محدود به منابع پیوست بودجه عمومی شده که در مقایسه با هزینه‌های هنگفت احداث آزادراه، رقم ناچیزی محسوب می‌شود.
افزون بر این، استفاده از تسهیلات ماده (۵۶) به عنوان سهم دولت، با وجود صدور موافقت اصولی توسط سازمان مربوطه برای تعدادی از پروژه‌های آزادراهی، به دلیل عدم همکاری بانک‌ها در ارائه تسهیلات به‌‌صورت موثر، نتوانسته تامین مورد نیاز را به ارمغان آورد. از دیگر موضوعاتی که مورد نگرانی سرمایه‌‌گذاران حوزه آزادراه‌ها و زیرساخت‌‌های کشور است، مربوط به سود پیش‌بینی شده برای سرمایه آنهاست. لازم است با انجام یک مطالعه بررسی شود که آیا سود پیشنهادی شرکت ساخت و توسعه زیربناها برای احداث آزادراه‌ها – که طبق آن، سود رسمی سپرده بانکی به‌‌علاوه ۵ درصد، به میزان حدود ۲۷.۵ درصد است و از آن مالیات کسر می‌شود – با شرایط واقعی تورم و تعدیلات اقتصادی کشور مطابقت دارد یا خیر؟ همچنین این موضوع در مقایسه با نرخ تامین مالی در بازار پول و سرمایه مورد ارزیابی قرار گیرد. در صورت عدم انطباق، در واقع از همان ابتدا پذیرفته شده است که پروژه آزادراهی آغاز‌شده، با روند منطقی به سرانجام نخواهد رسید.
چارچوب تعیین عوارض آزادراهی
به گزارش «دنیای اقتصاد»، تعیین عوارض آزادراه‌ها نیز از مواردی است که باید توجه ویژه به آن داشت و البته چارچوب تعیین و محاسبه آن در قانون احداث دیده شده است.
شکیباییفر، صاحبنظر برنامه‌‌ریزی حمل‌‌ونقل معتقد است، این موضوع را نباید با موضوعات سیاسی و اجتماعی گره زد. مردم حاضر به پرداخت عوارض بالاتر خواهند بود زیرا تبعات پایین نگه داشتن نرخ عوارض آزادراه‌ها به دلیل مسائل ایمنی و زمان سفر و... در نهایت موجب خسارت به استفاده‌‌کنندگان نهایی خواهد شد.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در این خصوص در بند «الف» ماده «۲۰» قانون برنامه هفتم پیشرفت آمده است: «بهای محصول طرح (پروژه) در قرارداد سرمایهگذاری و مشارکت تابع الگوی مالی قرارداد مشارکت بوده و از شمول تعرفه‌‌گذاری مندرج در تمام قوانین و مقررات مستثنی است. در صورت تعیین قیمت تکلیفی، دخالت در تعرفه‌‌گذاری یا جلوگیری از دریافت تعرفه برای بهای محصول طرح (پروژه)، مابه‌‌التفاوت قیمت محصول محاسبه‌‌شده بر مبنای الگوی مالی و قیمت تکلیفی از سرجمع اعتبارات دستگاه اجرایی با محاسبه خسارات مربوط پرداخت می‌شود، در غیر این‌‌صورت در حکم تصرف غیرمجاز در اموال سرمایه‌‌گذار است.»
در این خصوص با توجه به شرایط نامطلوب نگهداری آزادراه‌های دولتی و با عنایت به اینکه تنها منبع مالی پایدار تامین هزینه‌های نگهداری و بهره‌‌برداری آنها، درآمدهای حاصله از وصول عوارض آزادراهی است، خوشبختانه اخیرا در اقدامی مناسب، نرخ عوارض آزادراه‌های دولتی اصلاح و ابلاغ شد. همچنین برای آزادراه‌هایی که هنوز به دولت تحویل نشده است نیز، وزارت راه و شهرسازی موظف شود هر سال نرخ عوارض را بر اساس تراز مالی منسجم با قرارداد ابلاغ کند و لازم است هر نهادی که در تعیین نرخ عوارض دخالت دارد، تفاوت عوارض را از محل بودجه خود تامین کند. قابل توجه اینکه نحوه محاسبه مبلغ عوارض نیز دشوار نیست. به این منظور باید ارزش آزادراه با توجه به تعداد خطوط و مشخصات فنی از فهرست کلان راه محاسبه شود و با توجه به تعداد تردد سالانه از آزادراه، مبلغ عوارض به نحوی باشد که سالانه حدود ۳ تا ۵ درصد ارزش آزادراه برای نگهداری و همچنین سود سرمایهگذاری، از استفاده‌‌کنندگان دریافت شود.
موانع بوروکراتیک
به گزارش «دنیای اقتصاد»، نوع دوم موانع، مربوط به موانع اجرایی، مدیریتی و بوروکراسی در اجرای صحیح قانون احداث آزادراه‌ها است. یکی از اقدامات مهم در این زمینه، حذف و پالایش طرح‌های غیرضروری از پیوست قانون بودجه است. همان‌طور که اشاره شد، در قانون بودجه کل کشور، ۲۵ طرح آزادراهی به طول مجموع ۳۷۱۳ کیلومتر ثبت شده است. با وجود این، بیش از نیمی از این طرح‌ها به دلیل عدم توجیه ترافیکی کافی و جذابیت اقتصادی پایین، از طرف سرمایه‌‌گذاران مورد استقبال مناسبی قرار نگرفته و متقاضی ندارد. بر این اساس، لازم است که از طریق فرآیند مهندسی ارزش، مواردی که برای جذب سرمایه کافی جذابیت لازم را ندارد، شناسایی و از پیوست بودجه حذف شود؛ یا در صورت لزوم، فرآیند دریافت مجوز طبق ماده ۲۳ برای این طرح‌ها دوباره تکرار و اصلاح شود.
یکی از ابتکارات ارزشمندی که اخیرا در سازمان برنامه به ثمر نشست، پالایش طرح‌های مهم و تقویت آنها بود. در این فرآیند انتخاب و حمایت ویژه از شش پروژه آزادراهی محقق شد که در نتیجه آن، شش پروژه آزادراهی با طول ۱۴۶ کیلومتر به زودی به بهره‌‌برداری خواهد رسید. شکیباییفر در این زمینه معتقد است، سرمایه‌‌گذاران برای ورود به پروژه‌های آزادراهی نیاز به تضمین‌‌هایی دارند که ارزش سرمایه آنها حفظ شود. همچنین افزایش هزینه‌های احداث و بهره‌‌برداری بدون تعدیل منطقی، ریسک سرمایهگذاری را افزایش می‌دهد. وی افزود: طی سال‌های اخیر تورم لجام‌‌گسیخته سبب کاهش شدید سرمایهگذاری در حوزه زیرساخت و ضرر پیمانکاران شده است.
در این راستا سازمان برنامه در سال ۱۳۹۱ دستورالعمل «نحوه جبران آثار ناشی از افزایش قیمت ارز در پیمان‌‌های ریالی فاقد تعدیل» را ابلاغ کرد و برای سه جهش ارزی، سه نسل جدید این بخشنامه نیز تهیه و ابلاغ شد. این دستورالعمل تمام قراردادهای پیمانکاری مشمول را دربرمی‌گیرد، ولی برای قراردادهای سرمایهگذاری اعم از آزادراه‌ها بنا به علت ضعف در تفسیر ماده ۸ بخشنامه متوقف مانده است. از گلایه‌های بحق شرکت‌های سرمایه‌‌گذار مربوط به ضعف در تفسیر این ماده است و پیشنهاد می‌شود نظام فنی و اجرایی کشور با استفاده از ظرفیت تجدید نظر در نرخ پیمان، هرچه سریع‌‌تر ضمن تهیه نسل‌‌های چهارم و پنجم بخشنامه مربوط به جهش‌‌های ارزی ۱۴۰۱ و ۱۴۰۳ و تصویب شورای عالی فنی، امکان بهره‌‌گیری شرکت‌های آزادراهی نسبت به ماده ۸ این بخشنامه مهم را مهیا کند.
همان‌طور که ذکر شد، عدم رعایت صحیح قانون احداث آزادراه‌ها و عدم بهره‌‌گیری از ظرفیت‌‌های حمایتی آن قانون به اتخاذ تصمیماتی منجر شده که در نهایت به ضرر پروژه و سرمایه‌‌گذار می‌شود، اما در مواردی به عدم رعایت صرفه و صلاح دولتی نیز منجر می‌شود. افزایش سهم دولت از مشارکت یکی از این اقدامات است که در عمل برای جبران خسارات شرکت‌های سرمایه‌‌گذار، بدون ارزیابی‌‌های دقیق و لازم، به رایج‌‌ترین رویه تبدیل شده است. در اغلب پروژه‌ها (به عنوان مثال در پروژه‌های آزادراه‌های حمیل - کرمانشاه و کنارگذر شرقی اصفهان، تهران - شمال و...)، سهم دولت از ۳۰ به ۵۰ درصد افزایش یافته است. فاجعه‌‌‌‌بارتر این است که این افزایش سهم، از زمان تصویب مصوبه اعمال نمی‌شود، بلکه از آغاز اجرای پروژه به کار می‌‌رود. به این ترتیب، هم برای فعالیت‌‌های انجام‌شده در سال‌های گذشته و هم برای کارهای باقیمانده در سال‌های آتی، سهم دولت افزایش می‌‌یابد. از سوی دیگر، به نظر نمی‌‌رسد صرفه و صلاح دولت در این مصوبات مورد توجه قرار گرفته باشد؛ در حالی که ظرفیت‌‌های قانونی موجود در قانون احداث آزادراه‌ها جهت جبران خسارت سرمایه‌‌گذاران، کافی و کارآمد است؛ بنابراین نیازی به اتخاذ این تصمیمات اضافی نیست و مناسب است در اتخاذ این تصمیمات، تجدیدنظر شود.
چالش‌‌های عملیاتی و زیرساختی
نوع سوم موانع مربوط به چالش‌‌های عملیاتی و زیرساختی است. در این زمینه همچنان بخش مهمی از عوارض دریافتی عبور از آزادراه‌ها الکترونیکی نبوده و لازم است مشکلات مربوط به اخذ عوارض الکترونیکی (ETC) آزادراه‌های خصوصی و دولتی برطرف شود تا از مزایای این سیستم در صرفه‌‌جویی زمان مردم و جلوگیری از فرار خودروها از پرداخت عوارض، بهره لازم برده شود. در این راستا، ضروری است ظرفیت‌‌های ذکرشده در بند «ی» تبصره «۱۸» قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و بند «ک» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۲، توسط شرکت‌های بیمه‌‌گر، محقق شود. به گزارش «دنیای اقتصاد»، در ادامه لازم است برخی از چالش‌‌های اجرایی، مانند تعارض اقدامات وزارت صمت و ادارات استانی آن با مصوبات سازمان برنامه (شامل فهرست پایه راه‌سازی، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌‌های مربوط) درباره مصالح مصرفی در خاکریزها (که مشمول قیمت پایه عوارض می‌شود یا خیر؟) مورد بررسی و حل و فصل قرار گیرد. این موضوع برای شفاف‌‌سازی هزینه‌ها جهت درج در پیشنهادهای قیمت توسط شرکت‌های سرمایه‌‌گذار اهمیت ویژه‌‌ای دارد و همچنین تضمین می‌‌کند که در طول فرآیند ساخت آزادراه، شرکت‌های سرمایه‌‌گذار از مواجهه با جرایم و دستور تعطیلی پروژه دچار مشکل نشوند.
شکیباییفر، صاحبنظر برنامه‌‌ریزی حمل و نقل در این زمینه معتقد است، سرمایه‌‌گذاران برای ورود به پروژه‌های آزادراهی نیاز به تضمین‌‌های بانکی و مالی دارند. اما در بسیاری از موارد، بانک‌ها و نهادهای دولتی در ارائه این ضمانت‌‌ها همکاری لازم را ندارند. مستند قانونی مرتبط، آیین‌‌نامه تضمین معاملات دولتی است که تصریح دارد بانک‌ها ملزم به ارائه تسهیلات لازم برای اجرای پروژه‌ها هستند. پیشنهاد می‌شود که بانک‌ها موظف به ارائه ضمانت‌‌های لازم برای سرمایه‌‌گذاران شوند تا اعتماد به سرمایهگذاری در این بخش افزایش یابد. یکی از چالش‌‌های دیگر، تامین مصالح موردنیاز برای پروژه‌های آزادراهی و هزینه‌های ناشی از آن است.
بسیاری از سرمایه‌‌گذاران با مشکلاتی در تامین قیر، سیمان و سایر مصالح مواجه هستند. مستند قانونی مرتبط، مصوبات شورای عالی معادن است که الزاماتی را برای تامین این مصالح در نظر گرفته است. در این راستا، پیشنهاد می‌شود که آیین‌‌نامه‌های اجرایی شفاف‌‌تری برای تامین مصالح پروژه‌های آزادراهی تصویب شود تا هزینه‌های غیرضروری از دوش سرمایه‌‌گذاران برداشته شود. یکی دیگر از مشکلات اساسی سرمایه‌‌گذاران، نبود شفافیت و مکانیزم مشخص برای تعیین قیمت در قراردادهای مشارکتی است که پیشنهاد می‌شود سازو‌کار متقن در قالب بخشنامه برای توافق قیمت در قراردادهای مشارکتی تصویب شود تا از اختلافات احتمالی جلوگیری شود.
