کنترل تورم با استقلال بانک‌مرکزی
دهه‌های پس از تاسیس جمهوری اسلامی ایران، جهان شاهد حرکتی بزرگ در مسیر عدالت اجتماعی و ثبات اقتصادی، از طریق حذف تورم و فراهم کردن شرایط صیانت از قدرت خرید ضعفا و محرومان و همچنین تدارک ثبات لازم برای رشد سرمایه‌گذاری و رونق تولید ملی در کشورهای مختلف بود. کنترل تورم بیش از هرچیز مرهون استقلال بانک‌های مرکزی و کوتاه کردن دست قدرت سیاسی دولت‌ها از چاپ و نشر پول بوده است. این شاید بزرگ‌ترین دستاورد بشری در حوزه عدالت اجتماعی و زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی و رفاه عمومی است. در جمهوری اسلامی ایران، برعکس روند جهانی، از همان ابتدا شرایطی پیش آمد که تدریجا منجر به کمرنگ شدن و محو استقلال بانک‌مرکزی و نظام بانکی کشور شد. دولت‌ها اشتیاق زیادی نسبت به اجرای پروژه‌های عمرانی، رفع فقر و خدمت‌رسانی به طبقات و اقشار ضعیف داشتند ولی در اجرا، تحقق اهدافشان با محدودیت منابع بودجه‌ای مواجه بود و بنابراین توجه آنها به‌منظور نیل به دستاورد‌های موردنظرشان به‌سوی منابع نظام بانکی جلب شد و با این هدف مصوبات گوناگون شورای انقلاب، مجلس شورای اسلامی و دولت‌ها شروعی بود برای تعیین و تصویب تکالیفی در قوانین بودجه سنواتی تحت عنوان تبصره ۳ برای بانک‌مرکزی و نظام بانکی که بعدها تبصره‌های دیگری هم به آن اضافه شد. کار به جایی رسید که سهم غالب، در تسهیلات نظام بانکی، مبالغی بود که در تبصره‌های قوانین بودجه تعیین تکلیف می‌شد. تا آنجا که در مواردی منابع تسهیلاتی بانک‌ها برای تامین مبالغی که در قانون بودجه تکلیف می‌شد، کفایت نمی‌کرد. و به این ترتیب بود که با یک هدف ظاهرا پسندیده ولی در عمل مخرب، به تدریج استقلال بانک‌مرکزی و نظام بانکی به‌طور کامل مخدوش شد و در نتیجه، امر بسیار مهم تخصیص بهینه منابع به کلی وارونه شد. تا آنجا که چهل سال است که از ورشکستگی شرکت‌های بیمار و ناکارآمد و فاسد جلوگیری می‌شود و اقتصاد، دیگر فاقد منابع لازم برای جبران استهلاک موجودی سرمایه است و دخالت اداری در تخصیص منابع، نوآوری‌ها و پروژه‌های برتر را در یک عبارت، دچار خفقان کمبود منابع کرده است. توجه به این اشکال، زمینه‌ای بود برای الزامی شدن حضور رئیس کل بانک‌مرکزی در جلسات دولت که از زمان دوره اول انتصاب مرحوم دکتر نوربخش در سال ۱۳۶۰ شروع شد. ذهنیت این بود که در این صورت رئیس کل بانک‌مرکزی که مسوول سیاست پولی است و از آن زمان در کلیه جلسات دولت حضور دارد، در مواقع لازم با توضیحاتی که در دولت ارائه می‌کند مانع از تصویب تکالیف و مصوبات ناقض استقلال سیاست پولی خواهد شد. هرچند در جهان با استدلالی درست برعکس، حضور رئیس کل در مجامع سیاسی و دولت را باعث مخدوش شدن استقلال حرفه‌ای بانک‌مرکزی می‌دانند زیرا مقاومت در برابر مصوبات را سخت‌تر بلکه غیرممکن می‌کند. به تدریج این واقعیت، با توجه به عدم حق رای رئیس کل بانک‌مرکزی در دولت و اینکه همه اعضا مصرف‌کننده و متقاضی منابع هستند، باعث شد حضور رئیس‌کل بانک‌مرکزی در این جلسات، تعهدی را برای بانک‌مرکزی و نظام بانکی در اجرای دقیق آن مصوبات ایجاد کند و «از قضا سرکنگبین صفرا فزود» و به تدریج منجر به کمرنگ شدن هر چه بیشتر و نقض کامل استقلال بانک‌مرکزی و سیاست پولی شد. درحال‌حاضر شرایط به نحوی است که با تنگ‌نظری و کوته‌بینی در اغلب موارد برای دستیابی به یکسری اهداف نه چندان صحیح کوتاه‌مدت، اهداف بلندمدت اقتصاد تحت‌الشعاع قرار می‌گیرند و نمونه‌های بارز آن را در تنگنای اعتباری، نبود منابع لازم برای حداقل رشد (تا چه رسد به رشد مورد هدف برنامه‌ها)، عدم تحقق اهداف برنامه‌های پنج‌ساله و چشم‌انداز ۲۰ ساله می‌توانیم به روشنی مشاهده کنیم. به این ترتیب با نقض استقلال بانک‌مرکزی ثبات اقتصاد کلان بسیار شکننده شد به نحوی که به محض بروز هرگونه شوک یا مانع در روند طبیعی اقتصاد، هریک از دستگاه‌ها با پیگیری و تلاش در اجرای اهداف دستگاهی خود عملا بر عدم تعادل ایجاد شده دامن می‌زنند و بانک‌مرکزی غیرمستقل و ضعیف که باید با تبعیت از اصول علمی و استقلال عملیاتی نسبت به شرایط احیانا متغیر و بحرانی، عکس‌العمل نشان دهد و با برنامه مناسب نسبت به رفع مشکلات و عدم تعادل ایجاد شده اقدام کند از ایفای نقش خود عاجز می‌ماند.
با بررسی و شناسایی عوامل بروز شوک‌ها و نوساناتی که در دهه‌های گذشته در اقتصاد کشورمان شاهد بوده‌ایم به این نتیجه می‌رسیم که عمده‌ترین دلایل که بیشترین نقش را در ایجاد بحران‌های مزمن داشته‌اند یکی وابستگی شدید بودجه دولت به منابع ارزی ناشی از صادرات نفت و تبدیل آن به ریال‌های فروش ارز نفتی است و دیگری عدم اجازه در استفاده از دانش و تجربه تخصصی و تحمیل تصمیمات غیرکارشناسی به بانک‌مرکزی و عدم توجه به توضیحات و نظرات کارشناسی بوده که همواره در طول این چهار دهه ارائه داده است و در نهایت تامین کسری بودجه از طریق منابع بانک‌مرکزی و نظام بانکی. تجربه نشان می‌دهد نوسانات قیمت نفت و به تبع آن تغییرات عمده در درآمدهای ارزی کشور بلافاصله منجر به نوسانات شدید از یک طرف در درآمدهای ریالی بودجه و از طرف دیگر در منابع و درآمدهای ارزی کشور می‌شود و بلافاصله به‌دلیل حساسیت مقامات سیاسی، بانک‌مرکزی از دو جهت در تنگنا قرار می‌گیرد: در درجه اول تامین کسری ریالی بودجه که منجر به استفاده از پول پرقدرت و رشد نقدینگی و به تبع آن افزایش تورم می‌شود و دیگر اینکه به جای عمل به توصیه‌های بانک‌مرکزی در جلوگیری از نوسانات بازار از طریق کنترل و کاهش تقاضای ارز و پذیرش نرخ تعادلی جدید، عموما بانک‌مرکزی تحت فشار قرار گرفته است که با عرضه هر چه بیشتر ارز از افزایش قیمت جلوگیری کند. این اقدام در دوره‌های رونق بازار نفت و افزایش درآمدهای نفتی و تا زمانی که منابع ارزی کافی موجود بوده، می‌توانسته نظر مسوولان را تامین کند ولی به محض خالی شدن دست بانک‌مرکزی تسلیم شرایط بازار و جهش قیمت ارز شده‌ایم. متاسفانه در هیچ زمانی دستگاه‌های دولتی، انعطاف‌پذیری لازم را برای کاهش تقاضا که از آن طریق تعادل در بازار، حداقل با افزایش کمتر نرخ ارز حاصل شود نداشته‌اند و تنها بانک‌مرکزی آن هم از طریق استفاده از منابع موجود ارزی باید تعادل را به بازار برگرداند. در اجرای این تکلیف بانک‌مرکزی باید روشی را برای مداخله انتخاب کند که ضمن جلوگیری از رانت و فساد بتواند با کمترین استفاده از منابع ارزی بیشترین موفقیت را در کنترل قیمت ارز به دست آورد.
در دوره اخیر یعنی از زمان شروع به‌کار دولت یازدهم مانند گذشته با مسائل و مشکلاتی روبه‌رو بودیم ولی تصور می‌شد با مذاکرات بین‌المللی زمینه‌های مناسبی برای آرامش در اقتصاد و ایجاد تعادل در بودجه و منابع و مصارف ارزی ایجاد شود که تا حدودی در دولت یازدهم همین شرایط حاکم شد و آثار آن را در کنترل نقدینگی، کاهش نرخ تورم تا سطح تک رقمی برای دو سال متوالی و رشد‌های بالای اقتصادی شاهد بودیم.
ولی متاسفانه با روی کار آمدن دولت ترامپ مجددا تحریم‌ها و محدودیت‌های بین‌المللی تشدید شد و بانک‌مرکزی در اجرای سیاست پولی و تنظیم بازار ارز با چالش‌های جدی روبه‌رو شد. محدودیت‌های بودجه‌ای و مشکلات اقتصادی، در کنار تحریم‌های همه‌جانبه بین‌المللی، باعث شد از همان ابتدا بانک‌مرکزی تحت فشار قرار گیرد.
اقتضای این‌گونه شرایط و تنگناها همواره این بوده است که سیاست‌هایی که معمولا و در شرایط عادی در دستگاه‌های مسوول تعیین می‌شدند هر چه بیشتر متمرکز شوند. بر این اساس از آنجا که سیاست‌های پولی و ارزی در روند جاری فعالیت‌های اقتصادی نقش سریع و موثری را ایفا می‌کنند بلافاصله و در اولین عکس‌العمل مراجع بالاتر مانند رئیس‌جمهور، دولت و مجلس شورای اسلامی، هدف قرار گرفته و بانک‌مرکزی به عنوان سیاستگذار اصلی موظف می‌شده است براساس سیاست‌های تعیین شده در آن مراجع اقدام کند. البته در چنین شرایطی همواره بانک‌مرکزی با تهیه گزارش‌های مناسب نسبت به تبیین دقیق وضعیت و ارائه پیشنهادهای متناسب با واقعیت‌های روز، سعی کرده است در تصمیمات نهایی آن مراجع نقش اصلی را داشته باشد. در شرایط عادی سیاست‌های مورد بحث بلندمدت و با هدف ثبات پایدار اقتصادی تعیین می‌شوند ولی در شرایط غیرعادی که مراجع بالاتر به موضوع ورود پیدا می‌کنند بیشتر، اهداف کوتاه‌مدت و زودبازده را مورد هدف قرار می‌دهند و دلیل آن را هم ضرورت توجه به سایر ملاحظات اجتماعی، سیاسی و بین‌المللی می‌دانند. تجربیات گذشته نشان می‌دهد این گونه سیاستگذاری‌ها گرچه در اغلب موارد هدف کوتاه‌مدت مورد نظر را به ظاهر تامین کرده است ولی در بلندمدت باعث ایجاد عدم تعادل‌هایی شده است که علت اصلی شوک‌های دوره‌ای در طول دهه‌های اخیر بوده است. این‌گونه سیاستگذاری‌ها نه فقط در مورد ارز و اعتبارات ریالی بلکه در سایر امور از قبیل مصرف انرژی و قیمت‌گذاری روی کالاهای اساسی مانند سوخت و نان با هدف کنترل تورم نیز به کرات مشاهده شده است.
همان‌طور که در مقدمه گزارش توضیح دادم به‌نظرم دلیل تکرار چنین اتفاقاتی در جمهوری اسلامی عدم توجه به تجربیات گذشته در سطوح مدیریت سیاسی کشور و عمدتا عدم استقلال بانک‌مرکزی به عنوان سیاستگذار پولی و ارزی در کشور است که در قوانین به صورت مناسبی شفاف نشده و لازم است در اسرع وقت با هدف حفظ ثبات پولی و ارزی با اصلاحاتی در قانون پولی و بانکی به نحو مناسبی تامین شود. البته همان‌طور که گفته شد حضور رئیس کل بانک‌مرکزی در دولت نیز این مشکل را تشدید کرده است و در وضع فعلی عدم حضور رئیس‌کل در جلسات دولت به استقلال بیشتر بانک‌مرکزی کمک می‌کند. در دوره مسوولیتم در ارتباط با ضرورت استقلال بانک‌مرکزی علاوه بر طرح موضوع در چند نوبت خدمت آقای رئیس‌جمهور، در دی‌ماه ۹۵ نیز گزارشی را خدمت مقام معظم رهبری تقدیم داشتم و حضورا نیز در حد فرصت موجود توضیحاتی خدمتشان ارائه دادم. استنباطم این بود که روی گزارش و توضیحاتی که خدمتشان ارائه شد تامل داشتند و به آقای آقامحمدی که در جلسه حضور داشت فرمودند موضوع را پیگیری کنند. بر این اساس بنا بر تجربیات چهار دهه اخیر و سوابق تکرار متناوب تنش‌ها و نوسانات شدید اقتصادی که هر چند سال یک‌بار شاهد آن بوده‌ایم و در عین حال مرور تجارب بین‌المللی نشان می‌دهد، بازنگری و اصلاح قوانین پولی و بانکی به‌منظور تامین استقلال بانک‌مرکزی و سیاست پولی، یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. در این ارتباط بنا بر اهمیت موضوع و ابعاد تخصصی آن لازم است در بدو امر فرآیند تدوین و طی مسیر قانونی آن تا تصویب نهایی معین شود. به این منظور پیشنهاد می‌کنم مراتب در دستور جلسه شورای هماهنگی اقتصادی که با اختیارات کافی و با ترکیب سه قوه‌ای بنا بر دستور رهبری معظم تشکیل شده است، قرار گیرد. هدف این باشد که به‌دلیل ابعاد کاملا تخصصی و فنی قانون موردنظر و ضرورت انسجام و ارتباط درونی مواد تشکیل‌دهنده آن از یک طرف و ضرورت استفاده از بهترین تجربیات موجود بین‌المللی از طرف دیگر، فرآیند ویژه‌ای برای مراحل تصویب نهایی قانون تعیین شود تا علاوه بر استفاده از آخرین دستاورد‌های جهانی، قانون مذکور پس از تصویب نهایی، از انسجام لازم نیز برخوردار باشد. متعاقبا هیاتی از صاحب‌نظران و متخصصان فنی و حرفه‌ای برای تهیه متن قانون براساس آیین‌نامه مذکور از طرف دولت به شورای هماهنگی اقتصادی پیشنهاد و بعد از تصویب، اعضا کارشان را طبق آیین‌نامه شروع کنند. فرصتی بین ۶ ماه تا حداکثر یک‌سال برای این کار کافی خواهد بود و هیات در طول این مدت گزارش‌های دوره‌ای پیشرفت کار را برای طرح در دولت و شورای هماهنگی اقتصادی تهیه و ارائه می‌کند. در نهایت هم، بعد از تهیه پیش‌نویس نهایی به صورت یکپارچه و بدون هرگونه تغییری در دولت و نهایتا مجلس شورای اسلامی به تصویب نهایی برسد. به این ترتیب می‌توانیم امیدوار باشیم که از یک قانون پیشرفته پولی و بانکی برخوردار خواهیم شد که می‌تواند منجر به کنترل نقدینگی در سطح قابل قبول و متناسب با شرایط اقتصادی، کاهش و کنترل تورم در سطح تک رقمی پایدار، رشد اقتصادی مناسب و کم نوسان و در نهایت افزایش رفاه اجتماعی شود.
