بازوی پژوهشی مجلس بررسی کرد؛ ریشه نامساعد بودن محیط کسبوکار در بخش کشاورزی چیست؟
هفت خوان امنیت غذایی
«محیط کسبوکار در بخش کشاورزی ایران امن است؟» پاسخ این سوال را میتوان در جدیدترین گزارش مرکز پژوهشهای مجلس یافت؛ تحلیلی که نشان می‌دهد، محیط کسبوکار و سرمایه‌گذاری در ایران بهطور اعم و بهطور اخص در بخش کشاورزی برای متقاضیان راه‌اندازی و توسعه کسبوکار نامطلوب و ناامن است. سیاست‌‌‌ها و رویکردهای اشتباه در مقررات‌‌‌گذاری برای کنترل وضعیت کسبوکار در کشور، بی‌توجهی به مباحثی همچون تامین مالی آسان و فراگیر، رویه‌‌‌های بوروکرات‌‌‌محور و سنتی‌‌‌مدار اداری در صدور مجوزها و پاسخ به استعلام‌‌‌ها، مانع و معضل اصلی در عدم‌مطلوبیت محیط کسبوکار به‌‌‌شمار می‌‌‌روند.
رتبه پایین ایران در گزارش‌‌‌های بین‌المللی کسبوکار در مقایسه با کشورهای منطقه، شاهدی بر این مدعاست. این در حالی است که خیلی از کشورها همواره در پی اصلاح قوانین و مقررات و رویه‌‌‌های اداری به‌‌‌منظور بهبود بیشتر محیط کسبوکار و سرمایه‌گذاری هستند تا از این رهگذر به رشد و شکوفایی اقتصاد کشورشان کمک کنند؛ هرچند علاوه بر اقدامات حقوقی مناسب، لازم است در سایر ابعاد محیط کسبوکار نیز اقدامات اصلاحی مناسبی صورت گیرد. مطالعات مختلف نشان داده است که بهبود محیط کسبوکار در بخش کشاورزی از طریق وضع قوانین و مقررات مناسب می‌‌‌تواند به کاهش فقر، ایجاد درآمد بهتر برای کشاورزان و فرصت‌‌‌های شغلی بیشتر برای جمعیت روستایی و تقویت امنیت غذایی کمک کند. یک مطالعه در بانک جهانی نشان داده که دولت‌‌‌ها برای سادهسازی فعالیت کشاورزان در کسب‌وکارهای این حوزه می‌‌‌توانند در قالب هشت شاخص، این شرایط را تغییر دهند. هشت‌شاخص طلایی مورد نظر بانک جهانی که در گزارش «فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی» آمده، «تامین بذر»، «ثبت کود»، «تامین آب»، «ثبت ماشین‌‌‌آلات»، «پایدارسازی دام»، «حفظ نباتات»، «تجارت غذا» و «دستیابی به تامین مالی» است.
البته در کنار پیشنهاد‌‌‌های بانک جهانی، بازوی پژوهشی مجلس هفت‌مسیر اختصاصی برای دولتمردان ایران را نشان داده است؛ هفت‌خوانی که با اجرای آن میتوان امیدوار بود، امنیت غذایی ایران دچار اختلال نشود. اولین اقدام تنظیم‌‌‌گرانه که ریل‌‌‌گذاری آنها می‌‌‌تواند در بهبود محیط کسبوکار و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی ایران مثمرثمر باشد، «تدوین چارچوب قانونی برای عملیاتی‌‌‌سازی نظام قبض انبار و بانکداری مبتنی بر نمایندگی برای بهبود دسترسی کشاورزان به تامین مالی» است. دومین خوان «الکترونیکی کردن کامل فرآیند صدور مجوزها و پاسخ به استعلام‌‌‌ها» است. سومین مورد «شفاف‌‌‌سازی فرآیند و اطلاع‌‌‌رسانی ضوابط صدور مجوز اعم از مدت‌زمان، هزینه، مدارک موردنیاز و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌‌‌های سرمایه‌گذاری بهویژه در زمینه کاربری و درجه‌‌‌بندی اراضی کشاورزی، حق‌آبه‌‌‌ها، ضوابط فنی و بهداشتی ساخت بنا و ضوابط محیط‌زیستی در سامانهای برخط و سهل‌‌‌الوصول برای عموم مردم» است. چهارمین مورد «فراهم‌‌‌سازی زمینه گزارش‌‌‌دهی آسان طغیان آفات و بیماری‌‌‌ها و حوادث غیرمترقبه طبیعی و غیرطبیعی به دستگاه‌‌‌های متولی توسط کشاورزان و روستاییان» است. پنجمین اقدام «الزام و پیگیری از دستگاه‌‌‌های اجرایی مربوطه برای انتشار و به‌‌‌روزرسانی فهرست رسمی محصولات دامپزشکی، کودها و سموم کشاورزی ثبتشده و آفات و بیماری‌‌‌های گیاهی و نحوه مبارزه با آنها و تهیه و توزیع - تا حد امکان رایگان - دفترچه‌‌‌های آموزشی درباره عملیات کشاورزی به زبان ساده» است.
ششمین گام «فراهم‌‌‌سازی زمینه بازرسی هوشمند و مبتنی‌‌‌بر ریسک واردات از نظر بهداشت نباتی» است. آخرین مورد نیز «فراهم‌‌‌سازی بسترهای قانونی و پیش‌بینی ضمانت‌‌‌های اجرایی لازم برای مشارکت و نظارت موثر کشاورزان و تشکل‌های غیردولتی کشاورزی، روستایی و عشایری در تصمیم‌گیری‌‌‌ها و برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌ها در زمینه مدیریت منابع آبی بهویژه تعیین و تخصیص حق‌آبه‌‌‌ها در راستای حکمروایی مطلوب» است.
شرط رشد سرمایه‌گذاری
وجود محیط مناسب کسبوکار، یکی از مهم‌ترین شروط رشد سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی به شمار می‌رود. بر این اساس، بانک جهانی در سال ۲۰۱۹ گزارشی با عنوان «فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی» در راستای گفتمان‌‌‌سازی در این حوزه تهیه کرده که در آن اقدامات ۱۰۱کشور به غیر از ایران را مورد بررسی قرار داده است. اقداماتی که نشان می‌دهد دولت‌‌‌ها همواره در تلاش هستند گام‌‌‌های اساسی برای سادهسازی و بهبود محیط حقوقی اثرگذار بر کسبوکار کشاورزان بردارند تا درنتیجه آن رقابت‌‌‌پذیری بخش کشاورزی ارتقا پیدا کند. بر اساس این گزارش، وضعیت محیط کسبوکار در بخش کشاورزی از نظر هشت‌شاخص کلیدی اثرگذار شامل تامین بذر، ثبت کود، تامین آب، ثبت ماشین‌‌‌آلات، پایدارسازی دام، حفظ نباتات، تجارت غذا و دستیابی به منابع مالی مورد بررسی قرار گرفته است.
البته در بین همه شاخص‌‌‌ها، کارآترین فرآیندهای قانون‌گذاری در حوزه‌‌‌های ثبت ماشین‌‌‌آلات و تجارت غذا اعلام شده‌است. در مقابل، مقررات و ضوابط مربوط به بذور، کودها و تامین مالی ضعیف‌‌‌ترین حوزه‌‌‌ها به‌‌‌شمار می‌‌‌روند. کشاورزی فعالیت اقتصادی اصلی در اغلب کشورهای با درآمد پایین به‌‌‌شمار می‌رود؛ ولی این بخش با ضوابط و مقررات ناکارآمد توصیف می‌شود. بر اساس مطالعه بانک جهانی در سال ۲۰۱۹، تولیدات کشاورزی جهان بهطور قابل‌توجهی در دهه‌‌‌های اخیر رشد یافته، به گونه‌‌‌ای که بین سال‌های ۱۹۷۰ و ۲۰۱۶ سه‌برابر شده است. هرچند کشاورزی در حال حاضر حدود ۹/ ۳درصد تولید ناخالص داخلی جهان را تشکیل می‌دهد، ولی بخش مذکور ستون فقرات اقتصادی بسیاری از کشورهای در حال توسعه است. کشاورزی حدود ۲۵درصد تولید ناخالص داخلی را در کشورهای با درآمد پایین تولید می‌کند، در حالی که این میزان در اتحادیه اروپا تنها یک‌درصد است.
در کشورهای با درآمد پایین، اشتغال در بخش کشاورزی بین متوسط ۱۷درصد در خاورمیانه و آفریقای شمالی تا متوسط ۵۵درصد در جنوب صحرای بزرگ آفریقا متغیر است. وقتی سطح توسعه‌‌‌یافتگی بخش کشاورزی بالا باشد، مانند آمریکا و اتحادیه اروپا، نیاز آن به نیروی کار کمتر شده و کارگران را قادر می‌‌‌سازد در بخش‌‌‌های بهره‌‌‌ورتر اقتصاد شاغل شوند. تولید جهانی کشاورزی طبق انتظارات در دهه آینده ۲۰درصد افزایش خواهد یافت. انتظار می‌رود این رشد ناشی از تکنیک‌‌‌های کشاورزی کارآمدتر باشد. یکی از شیوه‌‌‌های حمایت سیاستگذاران از فعالیت‌‌‌های کشاورزان در زمینه کسب‌وکارهای بخش کشاورزی، تصویب قوانین و مقرراتی است که دستیابی کارآی آنها را به نهاده‌‌‌های کشاورزی مانند بذور، کود، تغذیه دام، محصولات دامپزشکی و آب تسهیل کند. قوانین و مقررات همچنین باید ضوابطی را در خصوص چگونگی بازاررسانی محصولات و دستیابی کشاورزان به اعتبارات وضع کنند. این موضوعات در کانون گزارش فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی قرار دارند.
با این تفاسیر، کشورهایی که بیشترین امتیاز را در زمینه شاخص‌‌‌های گزارش فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی گرفته‌‌‌اند، دارای ضوابط قانونی مناسب حال کشاورزان هستند. سه کشور نخست، اعضای اتحادیه اروپا هستند. فرانسه، کرواسی و جمهوری چک اقدامات حقوقی مناسب و فرآیندهای اداری کارآمدی را از نظر چند شاخص نشان می‌دهند. فرانسه قوانین و مقررات قوی را درخصوص تامین بذر، ثبت کود، تامین آب، پایدارسازی دام و حفظ نباتات اجرا کرده است. کرواسی و جمهوری چک نیز رویه‌‌‌های کارآیی برای تجارت محصولات کشاورزی دارند. در هر دو کشور، صادرکنندگان ملزم به اخذ هیچ‌گونه پروانه یا اسناد خاص کشاورزی برای هر محموله صادراتی نیستند و آنها می‌‌‌توانند به صورت برخط، درخواست گواهی بهداشت نباتی دهند. ۱۷کشور از ۲۰ کشور نخست، متعلق به اروپا هستند.
کماکان هیچ کشوری به بهترین موقعیت از نظر همه شاخص‌‌‌های گزارش فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی نرسیده است. همه دولت‌‌‌ها فضا و امکان بهبود قوانین، مقررات و رویه‌‌‌های بوروکراتیک اثرگذار بر کشاورزان خود را دارند. ۱۴کشور جنوب صحرای بزرگ آفریقا در بین ۲۰کشور آخر قرار دارند. به‌عنوان مثال، سیرالئون هیچ‌گونه مقرراتی درخصوص ثبت کود، ماشین‌‌‌آلات یا حفظ نباتات ندارد. امتیاز تخصیص داده‌شده به هر کشور در گزارش فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی، پیوندهای قوی با دستاوردهای توسعه‌‌‌ای وسیع‌‌‌تر دارد. کشورهای با قوانین و مقررات بهتر براساس ارزیابی گزارش فراهم‌‌‌سازی محیط مناسب کسبوکار در بخش کشاورزی بهطور متوسط نرخ فقر پایین‌‌‌تری دارند. این امر نگاه به رشد کشاورزی را به‌عنوان ابزار موثر خروج از فقر تقویت می‌کند. بنابراین منافع کارآیی ناشی از بهره‌‌‌وری بالاتر به مفهوم درآمد بهتر برای کشاورزان و فرصت‌‌‌های شغلی بیشتر برای جمعیت روستایی است. علاوه بر این، کشورهای برخوردار از قوانین و مقررات بهتر، به طور متوسط نرخ‌های بالاتر از امنیت غذایی را تجربه می‌کنند.
توصیه‌‌‌های مرکز پژوهش‌‌‌ها
در این میان، از نگاه مرکز پژوهشهای مجلس راهکارهای اصلاح و بهبود محیط کسبوکار و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی در ایران در برگیرنده هفت‌گام است. اولین گام «تعیین شاخص‌‌‌های جامع‌‌‌نگر برای ارزیابی وضعیت محیط کسبوکار و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی» است. در حال حاضر، ارزیابی ملی وضعیت کسبوکار در کشور، به صورت فصلی و از سوی اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران با همکاری اتاق‌‌‌های تعاون و اصناف ایران انجام می‌شود که از سال ۱۳۹۴ شروع شده و در بخش‌‌‌های کشاورزی، صنعت و خدمات منعکس می‌شود. اما مولفه‌‌‌های مورد بررسی در این بخش برآورد درست و دقیقی از وضعیت کسبوکار در شاخص‌‌‌های تامین مالی، محدودیت دسترسی به آب، ثبت مواد کودی جدید و ماشین‌‌‌آلات و تجارت موادغذایی ارائه نمی‌‌‌دهد. بنابراین پیشنهاد می‌شود علاوه بر مولفه‌‌‌های موجود، برای هریک از بخش‌‌‌های صنعت، خدمات و کشاورزی، نماگرها و شاخص‌‌‌های مستقل تخصصی نیز در نظر گرفته شود.
دومین گام «الزام دستگاه‌‌‌های اجرایی به شفافیت و اطلاع‌‌‌رسانی ضوابط صدور مجوز اعم از مدت زمان، هزینه و مدارک» است. بر اساس نتایج این گزارش، در بیشتر کشورها تمامی مقررات مربوط به صدور مجوز و پاسخ به استعلام در شاخص‌‌‌های مورد نظر در سامانهای برخط بارگذاری شده یا در قالب یک‌بسته نرم‌‌‌افزاری در اختیار عموم مردم قرار گرفته است و عموما صفر تا صد صدور مجوز به صورت الکترونیکی انجام می‌شود. متقاضیان نیز مجبور به مراجعه حضوری به دستگاه‌‌‌ها نیستند. از طرفی شفافیت در هزینه‌‌‌های صدور مجوز می‌‌‌تواند در کاهش کلاهبرداری‌‌‌ها و برخی سوءاستفاده‌ها از متقاضیان موثر واقع شود. برخی از کشورها با انتشار رسمی جداول تعرفه‌‌‌های اخذ گواهی‌‌‌های بهداشت نباتی، تعرفه‌‌‌های ثبت تراکتور، لیست تعرفه‌‌‌ها و هزینه‌‌‌های گواهی بذر و اطلاعات منابع آبی برای دسترسی عموم، گام‌‌‌هایی در راستای افزایش شفافیت تعرفه‌‌‌های مرتبط با فعالیت‌‌‌های کشاورزی برداشته‌‌‌اند که بهتر است در ایران نیز چنین مواردی به صورت شفاف اعلام شود.
البته در ایران برخی از مجوزها مانند صدور گواهی بهداشت نباتی به‌‌‌صورت الکترونیکی انجام می‌شود، ولی هنوز بیشتر استعلام‌‌‌ها از سازمان‌هایی از قبیل حفاظت محیط‌زیست؛ میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی؛ اوقاف و امور خیریه؛ امور اراضی، جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری و ادارات برق، آب و گاز غالبا به‌‌‌صورت حضوری انجام می‌شود، بنابراین راهکار اساسی اصلاحی این است که طی حکمی تمام دستگاه‌‌‌های اجرایی مکلف شوند با حداکثر استفاده از داده‌‌‌های موجود و تجمیع آنها، اطلاعات مکانی اراضی کشاورزی و درجه و کاربری آنها، ابنیه و آثار تاریخی، اطلاعات حق‌آبه‌‌‌ها و ضوابط فنی و بهداشتی ساخت بنا، طرح‌‌‌های توسعه ناحیه‌‌‌ای و ضوابط محیط‌زیستی را در پایگاه صدور مجوزهای کشور بارگذاری کنند و سرمایه‌گذاری در اراضی فاقد محدودیت‌های فوق، نیاز به هیچ‌گونه استعلام و اخذ موافقت اصولی، پروانه تاسیس و پروانه ساخت از دستگاه‌‌‌های اجرایی، دهیاری‌‌‌ها، بخشداری‌‌‌ها، فرمانداری‌‌‌ها و شهرداری‌‌‌ها نداشته باشد و متقاضیان، با رعایت ضوابط طرح‌‌‌های توسعه ناحیه‌‌‌ای، ضوابط فنی، بهداشتی و محیط‌زیستی بتوانند حداکثر ظرف سه‌روز، پس از تکمیل اظهارنامه و ارائه تعهد محضری رسمی مبنی بر رعایت تمامی قوانین و ضوابط مربوط و پذیرش مسوولیت حقوقی توقف طرح در صورت ارتکاب تخلف، در مناطق مجاز سرمایه‌گذاری اقدام به شروع کسبوکار کنند.
سومین گام «بسترسازی حقوقی برای استفاده از نظام قبض انبار و بانکداری مبتنی‌‌‌بر نمایندگی برای تامین مالی کشاورزان خرده‌مالک» است. یکی از چالش‌‌‌های اساسی محیط کسبوکار و سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، عدم‌توان کشاورزان و روستاییان برای تامین وثیقه‌‌‌های سنگین مورد درخواست بانک‌ها و موسسات مالی برای اعطای تسهیلات است، بنابراین فقدان وثیقه مورد وثوق بانک‌ها، مانع کلیدی کشاورزان در دستیابی به منابع مالی و سرمایه‌گذاری در تولید است.
در کشورهایی که چارچوب‌‌‌های تنظیم‌‌‌گری استفاده از قبوض انبار را به‌مثابه وثایق منقول جایگزین، به رسمیت می‌‌‌شناسند، کشاورزان می‌‌‌توانند گواهی قبض انبار را به‌عنوان شاهدی برای سپردن طیفی از محصولات خود به‌مثابه رهن از تعاونی‌‌‌های عمده دریافت کنند. قبض انبار نقش وثیقه را ایفا کرده و کشاورزان را قادر به بهره‌‌‌مندی از اعتبارات بانکی به‌خصوص سرمایه در گردش می‌کند. علاوه بر این، نظام قبض انبار مطمئن، کشاورزان، بهویژه کشاورزان خرده‌مالک را قادر به گسترش دوره فروش محصولات فسادپذیر به فراتر از فصل برداشت می‌کند. این نظام، درآمد کشاورزان را افزایش داده و قیمت‌های بازار را در دوره بلندمدت تثبیت می‌کند.
گام چهارم، «فراهم‌‌‌سازی زمینه گزارش‌‌‌دهی آسان طغیان آفات و بیماری‌‌‌ها و حوادث غیرمترقبه طبیعی و غیرطبیعی به دستگاه‌‌‌های متولی توسط کشاورزان» است، بنابراین ریل‌‌‌گذاری نظام حاکمیتی باید به سمتی باشد که در آینده زیرساخت‌‌‌های سخت‌‌‌افزاری و نرم‌‌‌افزاری مناسب برای گزارش‌‌‌دهی آفات و بیماری‌‌‌ها و حوادثی مانند آتش‌‌‌سوزی اراضی کشاورزی و عرصه‌‌‌های منابع طبیعی مهیا شود.
پنجمین گام «انتشار و به‌‌‌روزرسانی فهرست رسمی داروها، کودها و سموم کشاورزی ثبتشده و آفات و بیماری‌‌‌های گیاهی و نحوه مبارزه با آنها در پرتال رسمی» است. البته در داخل کشور نیز برخی از دستگاه‌‌‌ها، اقدامات خوبی در راستای دسترسی مردم به اطلاعات موردنیاز انجام داده‌‌‌اند؛ ولی اولا این اطلاعات کامل نیست؛ ثانیا از سوی تمامی دستگاه‌‌‌ها انجام نمی‌شود، بنابراین لازم است تمامی دستگاه‌‌‌های اجرایی مربوطه ملزم به انتشار رسمی و به‌‌‌روزرسانی اطلاعات موردنیاز از قبیل فهرست داروها، کودها و سموم کشاورزی ثبتشده و آفات و بیماری‌‌‌های گیاهی و نحوه مبارزه با آنها در پرتال رسمی شوند و همچنین دفترچه‌‌‌های آموزشی مناسب و عامه‌فهمی درباره عملیات کشاورزی تهیه کنند و با حداقل هزینه در اختیار تولیدکنندگان قرار دهند.
گام ششم «فراهم‌‌‌سازی زمینه امکان مبتنی‌‌‌بر ریسک شدن بازرسی واردات از نظر بهداشت نباتی» است. در شاخص تجارت مواد غذایی، با فراهم‌‌‌سازی امکان مبتنی‌‌‌بر ریسک شدن بازرسی واردات از نظر بهداشت نباتی در کشورهای برزیل و بروندی، گام‌‌‌هایی برای ارتقای رویه‌‌‌های کنترل مرزی برداشته شده است. این امر به هدف‌‌‌گیری و تمرکز بر محموله‌‌‌هایی که از نظر بهداشت نباتی احتمال آلودگی بیشتری دارند یا با مقررات و ضوابط محلی مطابقت ندارند، کمک می‌کند و درنتیجه به بهبود کارآیی گمرک و ارتقای تخصیص منابع منجر می‌شود.
آخرین گام «فراهم‌‌‌سازی بسترهای قانونی برای مشارکت و مداخله موثر تشکل‌های کشاورزی غیردولتی مربوطه در تصمیم‌گیری‌‌‌ها و برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌های مدیریت منابع آب» است. طبق نتایج گزارش بانک جهانی، هشت‌کشور با درگیر‌کردن بخش خصوصی در تصمیم‌گیری، کشاورزان را قادر به مشارکت در مدیریت فرآیندهای کشاورزی کرده‌‌‌اند. این در حالی است که در ایران اهمیت این موضوع چندان برای دستگاه‌‌‌های اجرایی روشن نشده است؛ بنابراین ضرورت دارد در ایران نیز با توجه به اصل نظارت عمومی و ضرورت شفافیت، مقوله مشارکت و مداخله کشاورزان یا تشکل‌های مربوطه در برنامه‌‌‌ریزی برای مدیریت منابع آب بهطور جدی پیگیری و الزامی شود. در ضمن سازوکار شفافی برای نظارت بر سیاست‌‌‌ها و اقدامات وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌‌‌ای تابع در استان و شهرستان در تعیین و آزادسازی حق‌آبه‌‌‌ها به کشاورزان تعبیه شود. چنین سازوکاری با توجه به وجود تعارض منافع در وزارت نیرو که به دلیل انتفاع بیشتر از فروش آب به صنعت و خدمات، از حالت بی‌‌‌طرفانه که یک نهاد تنظیم‌‌‌گر باید داشته باشد خارج شده است، بسیار اهمیت دارد.
