تحقق اهداف برنامه هفتم، نیازمند افزودن ۳۱ هزار مگاوات ظرفیت جدید است
چشم‌‌‌انداز صنعت برق کشور در ۱۴۰۴
برای تحقق این هدف باید بالغ بر ۳۱هزار مگاوات به ظرفیت کنونی شبکه افزوده شود که لازم است ۱۲هزار مگاوات آن در حوزه تجدیدپذیر، ۱۸هزار مگاوات در نیروگاه‌‌‌های حرارتی و بیش از ۱۰۰۰ مگاوات در بخش تولید پراکنده عملیاتی شود. اجرایی کردن این طرح‌‌‌ها در بخش تولید، بدون احتساب سرمایه‌گذاری موردنیاز جهت توسعه شبکه انتقال و توزیع، سالانه به طور متوسط به ۳.۸ میلیارد دلار سرمایه نیاز دارد که تامین آن در شرایط فعلی بسیار خوش‌بینانه به نظر می‌‌‌رسد. چرا که سرمایه‌گذاران کنونی این صنعت همچنان با مشکلاتی مانند وام‌‌‌های ارزی، انباشت مطالبات ریالی و قیمت‌گذاری دستوری برق دست و پنجه نرم می‌کنند.
بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد که میزان رشد سالانه ظرفیت منصوبه نیروگاهی کشور طی سال‌های برنامه ششم توسعه یعنی از سال ۱۳۹۶ تا امروز حدود ۲.۸درصد بوده و حالا برنامه هفتم برای افزایش بیش از دو و نیم برابری این میزان تا ۷.۵ درصد رشد در سال پی‌‌‌ریزی شده است که خصوصا با وجود مشکلات جاری در اقتصاد صنعت برق و بحران سرمایه‌گذاری در این حوزه کاملا خوش‌بینانه و ایده‌‌‌آل به نظر می‌‌‌رسد.
به این ترتیب ملاحظه می‌شود چنانچه برنامه‌‌‌ریزی انجام‌شده در قالب برنامه هفتم توسعه ملاک عمل قرار گیرد، ظرفیت منصوبه نیروگاهی کشور در سال ۱۴۰۴ باید به بیش از ۱۰۰هزار مگاوات برسد و در صورتی‌که ظرفیت نیروگاهی کشور برخلاف برنامه‌‌‌ریزی صورت‌گرفته، با همان نرخ رشد تجربه‌شده در طول برنامه ششم افزایش یابد عددی در حدود ۹۶هزار مگاوات برای ظرفیت نیروگاهی کشور در سال ۱۴۰۴ قابل تصور خواهد بود.
چشم‌‌‌انداز اصلاحات اقتصادی در بخش برق، از جمله سرمایه‌گذاری آزاد و تغییرات در قیمت‌گذاری
در راستای افزایش ظرفیت تولید مذکور، اصلاحات اقتصادی مورد نظر در بخش برق طی سال آتی نیز باید در راستای موارد برنامه‌‌‌ریزی‌شده در قالب برنامه هفتم توسعه باشد. اگرچه برنامه‌‌‌ها و اصلاحات مذکور در راستای ترغیب سرمایه‌گذاری در عرصه تولید برق عموما در برنامه‌‌‌های پیشین توسعه نیز وجود داشته و بدون ریشه‌‌‌یابی دلایل عدم‌اجرایی شدن این برنامه‌‌‌ها در گذشته، امید به ثمربخش بودن آنها در سال‌های آتی واهی خواهد بود. به عنوان نمونه موضوعاتی همچون تشویق به سرمایه‌گذاری در بخش تولید از طریق جبران هزینه سوخت صرفهجوییشده ذیل ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌پذیر، تاکید بر افزایش قابل‌توجه ظرفیت منصوبه نیروگاهی کشور بدون توجه کافی به مشکلات عدیده موجود در سرمایه‌گذاری‌‌‌های گذشته جهت رفع موانع موجود و همچنین تلاش برای تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌‌‌گری وزارت نیرو به‌رغم به ثمر نرسیدن برنامه‌‌‌های عملیاتی در گذشته، به عنوان سه مصداق شفاف از برنامه‌‌‌های مورد نظر هستند که در برنامه هفتم مورد تاکید قرار گرفته و در ادامه توضیحاتی برای هر یک ارائه شده است.
در خصوص موضوع جبران هزینه سوخت صرفهجوییشده، در بند (ت) ماده ۴۳ قانون برنامه هفتم به لزوم صدور و تحویل گواهی سوخت صرفهجوییشده برای نیروگاه‌‌‌های هسته‌‌‌ای که در طول برنامه هفتم احداث می‌‌‌شوند پرداخته شده است. همچنین بر اساس بند (الف) ماده ۴۶ قانون برنامه هفتم، وزارتخانه‌‌‌های نفت، نیرو و صمت مکلف شده‌‌‌اند در قالب ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید، برای رفع ناترازی نسبت به اتخاذ تمهیداتی برای توسعه احداث نیروگاه‌‌‌های خورشیدی و بادی و خودتامین در سطح صنایع، کشاورزی، تجاری، اداری، عمومی و خانگی اقدام کنند.
بیان این موضوعات در برنامه هفتم توسعه در حالی است که وزارتخانه‌‌‌های نفت و نیرو سال‌هاست که به تعهدات خود در زمینه جبران هزینه سوخت صرفهجوییشده در واحدهای بخار احداث شده توسط بخش غیردولتی به منظور تبدیل نیروگاه‌‌‌های گازی به سیکل ترکیبی بر اساس ظرفیت بند ۱۹ قانون بودجه سال ۹۲ و همچنین ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌پذیر عمل نکرده‌‌‌اند و در نتیجه اعتماد سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در این حوزه خدشه‌‌‌دار شده و راهکار سرمایه‌گذاری اشاره‌شده به بن‌‌‌بست عملیاتی رسیده است.
متاسفانه با وجود انباشت بیش از ۲ میلیارد یورو مطالبات بخش خصوصی از محل احداث واحدهای بخار ۱۵ نیروگاه غیردولتی و به‌رغم تعویق چند‌ساله این مطالبات و عدم‌تعیین‌تکلیف جبران هزینه سوخت صرفهجوییشده ذیل مفاد قانونی مذکور، می‌‌‌بینیم که در برنامه هفتم توسعه باز هم برای توسعه نیروگاه‌‌‌های هسته‌‌‌ای، تجدیدپذیر و خودتامین همین راهکار تکرار شده است. بنابراین لازم است مشکلات اجرایی این مفاد قانونی که در سال‌های گذشته هم وجود داشته، کشف شده و اقدام عاجل جهت حل و فصل آنها در برنامه هفتم به عمل آید تا بتوان به تحقق بخشی از اهداف ترسیم‌شده در سال ۱۴۰۴ نیز امید داشت.
تاکید بر توسعه قابل‌توجه ظرفیت تولید در برنامه هفتم بدون لحاظ مشکلات عدیده موجود جهت تامین مالی طرح‌‌‌های توسعه نیروگاهی را می‌توان به عنوان مصداق دوم از کم‌‌‌توجهی به تجربیات گذشته جهت تعیین مسیر بهینه در آینده برشمرد. به طور خاص مشکل تسهیلات ارزی نیروگاه‌‌‌ها و عدم‌توانایی آنها در بازپرداخت اقساط به دلایل متعدد از جمله انباشت مطالبات، جهش‌‌‌های ارزی و عدم‌تناسب درآمدهای ریالی با منابع مالی موردنیاز جهت پرداخت اقساط ارزی این تسهیلات، همچنان در برنامه هفتم مغفول مانده است.
ضمن اینکه عدم‌پیش‌بینی خسارت تاخیر در تادیه مطالبات سرمایه‌گذاران و فعالان بخش خصوصی صنعت برق هم قطعا یکی از موضوعاتی است که جای خالی آن در اصلاحات اقتصادی برنامه هفتم توسعه و سال آتی به چشم می‌‌‌خورد. اگرچه در برنامه ششم نیز به‌رغم بیان صریح این موضوع در تبصره ذیل بند الف ماده ۱۰ (در خصوص لزوم تخصیص سود به مطالبات قطعی‌شده نیروگاهی) باز هم طی سال‌های اجرایی این برنامه، در عمل نتیجه‌‌‌ای حاصل نشد تا مشتی باشد از خروار قوانین بالادستی مناسب که در بن‌‌‌بست‌‌‌های اجرایی ابتر مانده و ثمری برای دستیابی به اهداف مورد نظر نداشته است.
موضوع تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌‌‌گری وزارت نیرو نیز به عنوان سومین مصداق لزوم توجه به تجربیات گذشته برای تعیین مسیر آینده در برنامه هفتم و سال ۱۴۰۴ قابل ذکر است. بر اساس بند (الف) ماده ۴۳ قانون برنامه هفتم وزارتخانه‌‌‌های نفت و نیرو مکلف شده‌‌‌اند با همکاری سازمان برنامه و بودجه تا پایان سال اول اجرای برنامه، نسبت به اصلاح ساختار اداری و سازمانی ستادی، شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه خود در حوزه برق، گاز و نفت با رویکرد تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌‌‌گری، اقدام کرده و پیشنهاد لازم را ارائه کنند.
این ماده قانونی در حالی در برنامه هفتم عنوان شده که بخش خصوصی در طول سال‌های گذشته به صورت مستمر پیگیر تشکیل نهاد تنظیم‌‌‌گر بخش برق به عنوان رگولاتوری مستقل از دولت و وزارت نیرو بوده تا با جایگزینی آن با هیات تنظیم بازار برق کنونی، سایه سنگین بخش دولتی از مقررات تنظیمی بر بازارهای انحصاری خرید برق کشور کمرنگ‌‌‌تر شود و تصدی‌‌‌گری وزارت نیرو در این حوزه کاهش یابد. با وجود این به‌رغم تنظیم و تدوین لایحه تاسیس نهاد مذکور و طرح آن در صحن علنی مجلس، این لایحه توسط وزارت نیرو در دولت سیزدهم مسترد شد و پیگیری‌‌‌های بخش خصوصی برای نهایی‌‌‌سازی آن تاکنون به نتیجه نرسیده است.
تداوم تصدی‌‌‌گری وزارت نیرو در تجارت برق یکی از عارضه‌‌‌های مهم صنعت برق بوده که در این خصوص در برنامه هفتم وزارت نیرو مکلف شده با بهبود محیط کسب‌و‌کار صنعت برق و افزایش رقابت‌‌‌پذیری در این صنعت و افزایش سهم معاملات برق در بهابازار (بورس) انرژی به‌‌‌گونه‌‌‌ای عمل کند که با عرضه برق تولیدی نیروگاه‌‌‌های کشور تا پایان سال ۱۴۰۴، سهم معاملات مذکور را به حداقل ۳۰درصد و در انتهای برنامه به حداقل ۶۰درصد از کل معاملات برساند.
در این خصوص نیز با نگاهی به گذشته در زمینه تعاملات صورت‌گرفته در بورس انرژی می‌توان به ارزش افزوده آن در تجارت برق و بهبود محیط این کسب‌و‌کار پی برد. اگرچه انجام معاملات در بورس انرژی بدون مداخلات دولتی می‌تواند برای سرمایه‌گذاران خصوصی دارای ارزش افزوده قابل‌توجهی باشد، اما آنچه در حال حاضر به دلیل ساختار نامناسب دو سمت عرضه و تقاضا در بورس انرژی شاهد آن هستیم کمک چندانی به کاهش تصدی‌‌‌گری دولت و وزارت نیرو نکرده است.
طی سالیان اخیر اگرچه معاملات بورس نسبت به گذشته افزایش قابل‌توجهی داشته، اما وجود شرکت‌های توزیع به عنوان بخش اصلی تقاضا در بورس با ظاهری خصوصی و باطنی دولتی از یکسو و حضور نیروگاه‌‌‌های دولتی با سهم قابل‌توجهی از عرضه در سوی دیگر همچنان چماق تصدی‌‌‌گری وزارت نیرو در این بازار را بر سر بخش خصوصی نگه داشته و همان نتایج گذشته را این بار با ظاهری آراسته به رقابت آزاد عرضه و تقاضا ارائه کرده است. بنابراین صنعت برق پیش از برنامه هفتم نیز طعم بخش قابل‌توجهی از قوانین و اصلاحات ارائه شده را چشیده و نتایج آن را در قالب کمبود تولید حدود ۲۰هزار مگاواتی در کشور بروز داده است. بنابراین تا زمانی که کفه ظاهر قوانین از کیفیت اجرایی شدن آنها سنگین‌‌‌تر باشد امید به تغییر محسوس شرایط و حذف کمبود تولید موجود در سال‌های آتی چیزی فراتر از خوش‌بینانه خواهد بود.
چشم‌‌‌انداز میزان کمبود برق در سال آینده و تاثیر آن بر صنایع و مصرف‌کنندگان
علاوه بر برنامه‌‌‌های لحاظ‌شده در سمت تولید برق، در سمت مصرف نیز افق‌‌‌هایی در برنامه هفتم توسعه ترسیم شده که بر اساس آن می‌توان میزان مصرف برق برنامه‌‌‌ریزی‌شده برای سال 1404 را تخمین زد. اگرچه در سمت مصرف نیز هدف‌‌‌گذاری‌‌‌های صورت‌گرفته گرفتار عارضه پیش‌بینی‌‌‌های خوش‌بینانه بوده به نحوی که حداکثر نیاز مصرف برق در اوج بار در پایان برنامه هفتم معادل 85هزار و 500 مگاوات لحاظ شده است.
در تابستان سال‌جاری نیاز مصرف در زمان پیک به حدود 79هزار و 700 مگاوات رسید و بر این اساس ما برای تحقق نیاز مصرف 85هزار و 500 مگاواتی باید هر ساله فقط حدود 1.8 درصد رشد مصرف برق داشته باشیم که این امر با توجه به رشد متوسط سالانه حدود 5 درصدی نیاز مصرف در کشور طی سال‌های برنامه ششم، تا حدود زیادی دور از دسترس به نظر می‌‌‌رسد. به عبارت دیگر، بر اساس افق‌‌‌های دیده‌شده در برنامه هفتم توسعه، حداکثر نیاز مصرف برق کشور در سال 1404 نباید بیش از 81هزار و 100 مگاوات باشد در حالی که چنانچه رشد مصرف برق بر اساس میانگین رشد صورت‌گرفته طی سال‌های گذشته انجام شود میزان نیاز مصرف در سال 1404 به بیش از 83هزار و 600 مگاوات خواهد رسید.
به این ترتیب چنانچه میزان رشد تولید و مصرف برق بر اساس برنامه‌‌‌های ترسیم‌شده در برنامه هفتم توسعه محقق شود میزان کمبود تولید برق در سال آینده به 13هزار مگاوات خواهد رسید و در صورتی‌که رشد تولید و مصرف فارغ از برنامه‌‌‌های مذکور و بر اساس میانگین رشد سال‌های گذشته محقق شود، حداقل کمبود تولید قابل انتظار 19هزار خواهد بود. در هر صورت وجود کمبود تولید و قطع بخشی از مصارف در تابستان سال 1404 حتمی بوده و بسته به سیاست‌‌‌های کلان اتخاذ‌شده می‌تواند بخش صنعت یا سایر بخش‌‌‌های مصرف‌کننده برق را با خاموشی‌‌‌های قابل‌توجه مواجه کند. بدیهی است اعمال خاموشی بر صنایع کشور مشابه روند چند سال گذشته و سال‌جاری خسارات غیرقابل جبرانی را به این بخش مولد کشور تحمیل خواهد کرد که میزان این خسارات تنها در سال‌جاری بیش از 100هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود.
در پایان به منظور تلخیص وضعیت اقتصاد برق در کشور می‌توان بر این اصل اقتصادی تاکید کرد که جایگزین شدن قیمت‌گذاری دولتی و دستوری به جای بازار آزاد در هر بخشی نتیجه‌‌‌ای جز تخصیص غیربهینه منابع به دنبال نخواهد داشت که این امر نیز به توسعه نامتوازن و رانتی برخی صنایع و عدم‌تناسب در توسعه و پیشرفت صنایع زیربنایی کشور از جمله صنعت برق منجر خواهد شد.
بنابراین تا زمانی که دولت و به صورت خاص در بخش برق، وزارت نیرو بر قیمت‌گذاری دستوری آشکار و نهان بر بازارهای مختلف تبادل برق اصرار داشته و تجارت برق را به معنای واقعی به بخش خصوصی نسپارد، نمی‌تواند امیدی به ترغیب سرمایه‌گذاران این بخش برای تخصیص منابع و رفع کمبود تولید برق داشته باشد. در این شرایط تنها راهکار استفاده از منابع دولتی برای توسعه تولید برق خواهد بود که در شرایط کنونی کشور این راهکار، گزینه از پیش شکست‌خورده‌‌‌ای بیش نیست. امید است با شناخت صحیح مشکلات جاری در صنعت برق کشور، دلایل عقب‌‌‌افتادگی از برنامه‌‌‌های پیشین به خوبی ریشه‌‌‌یابی شود تا با دریافت بازخورد از تجربیات گرانبهای گذشته، تعیین و هموارسازی مسیر آینده برای نیل به اهداف کلان به صورت عملیاتی و واقع‌‌‌بینانه میسر شود.
* پژوهشگر ارشد حوزه انرژی
